行政成本控制的路径选择——基于系统理论的研究，本文主要内容关键词为：成本控制论文,路径论文,理论论文,行政论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2010)04-0020-07
行政成本高企问题，不仅是社会一直关注的焦点，而且也是每年全国“两会”代表和委员关注的热点之一。2010年全国“两会”期间，全国人大代表叶青提到的一个由发改委、财政部和国家统计局公布的关于行政经费的调查报告“2005年到现在，大概每年行政经费的增加额度是以一千亿的速度在递增”[1]。可见，行政成本长期高企，已是不争的事实。
行政成本是行政单位①履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出，不包括行政单位离退休支出、住房改革支出和基本建设支出。[2]从系统理论的角度出发，如果把行政成本管理看作是一个由产生行政成本的主体、时间和行政运行等众多要素组成的特定系统，那么要达到控制行政成本有效性，就必须对该系统进行充分的分析，把握住每一个因素及因素间的联系，才能实现系统整体化、动态化的管理，以期达到控制行政成本的目的。鉴于此，本文拟从行政成本产生的主体因素及行政运行因素入手，分析造成行政成本高企的原因，并基于系统管理原理，提出控制行政成本的路径选择。
一、行政成本长期高企的因素分析
(一)行政人员②个体因素分析
行政成本产生的主体是行政单位及其工作人员，行政管理职能的履行主要是行政人员个体来代理完成的。由于行政人员兼具“公民”与“行政人”双重身份，作为“公民”身份，行政人员也是一个“理性的经济人”；作为“行政人”，他们渴望组织的高效率和行政预算的最大化，并受到各种行政制度的约束，必须考虑行政单位的形象及社会公平、公正和效率问题。因此行政人员个体行为方式的选择可能服从于追求效用最大化、有限理性、机会主义倾向和多样性需求偏好等四个基本的假定。从行政人员个体因素来看，主要有三个原因导致行政成本高企：
1.权力来源观扭曲、行政理念错位。在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，人们始终贯穿追求行政效率的最大化的理念，然而行政单位作为社会资源的垄断方，对社会的各种资源拥有优先的支配权和使用权，导致了部分行政人员对这种优先支配权的来源未能作出正确的认识。殊不知，这种权力只是人民的代理权，其存在的合法性和必要性是为社会公众服务，并提供相应的公共产品。然而，由于行政人员忽略了权力的真正来源，便由此产生了权力的委托代理问题，导致行政理念的错位。再加上行政人员的自利倾向，当他们自身利益与社会公众利益发生矛盾时，就会牺牲公众利益，追求自身利益，无形中增加了行政成本。
2.行政人员对公共品的偏好，致使行政成本扩张。假设某甲为普通公民，其个人收入为Pi，Pa与Pb、分别为私人品、公共品的价格，A与B分别为私人品、公共品的数量，T为个人税收；则甲此时的个人预算约束应为：Pi=PaA+TPbB…………(1)
再假设，某甲成为行政人员后，在其他条件不变，其收入除货币收入Mx外，还多出一部分由甲成为行政人员后依其地位而得到了一部分公共品总价值的非货币收入C；甲此时的个人预算约束则变为：Mx+CPbB=PaA+TPbB→Mx=PaA+(T-C)PbB(设T>C)………(2)
比较(1)和(2)两式，某甲为普通公民时，支付公共品的相对价格为TPb/Pa。成为行政人员后，其支付公共品的相对价格变为(T-C)Pb/Pa，明显比普通公民时要低。可见，在其他条件相同的情况下，行政人员支付公共品的相对价格更低，这就意味着某人一旦成为行政人员后，将追求更多的公共品，也可能导致行政成本的扩张。
3.具有追求行政职能、机构设置及预算规模最大化的倾向性。兼具“公民”特性的行政人员也可能按照“经济人”模式行事，追求公共声誉、权力地位及职务津贴等利己行为，实现自身利益最大化。为实现这一目标，其必须通过扩大行政职能，增加机构和部属的规模来实现。机构规模扩大，人员增加后，顺理成章地要求更多的财政预算，随即相应地拥有更大的财政支出权。这样，个人获利和提升几率也就随之增加。因此，从经济学的角度看，行政单位的收益来自其所在机构的规模，机构规模与可获得的预算是紧密联系的。“政府官员追逐的是部门预算规模最大化，他们总是在现存民主制度的规则下寻求自身利益的最大化。预算规模与他们所关心的具体目标——薪水、职务津贴、升迁机会、公共声誉、权力等息息相关。故此，只要条件许可，政府官员总是致力于预算开支的扩张，结果将使政府的公共服务远远超出边际公共收益等于边际成本的帕累托最优量”。[3]
(二)行政单位组织因素分析
由行政人员个体组成的行政单位，对其行为方式的选择也并不是完全自由的。行政单位是具有自身利益的实体组织，在追求社会福利的同时，也会考虑并满足自身的利益；此外，行政单位的理性同样是“有限性”，信息不完全、竞争不充分的存在制约着行政单位的公共决策，而经济活动中的其他行为主体也会对行政政策做出预期，并采取相应的对策，使得即使正确的决策也可能未必达到预期的效果。基于此，从行政单位组织因素上看，造成行政成本高企的主要原因有：
1.行政职能转变滞后、机构庞杂，运作费用高。计划经济时期，我国行政职能的高度集权，政企、政事、政社不分，造成政府“越位”、“缺位”、“错位”问题；市场经济条件下，政府的基本职能是校正市场偏差，弥补市场缺陷。我国政府自上世纪80年代以来所进行的各项改革，无论是体制的转换还是结构的优化都采取了自上而下的改革，然而政府所承担的职能不仅没有削减，反而不断地扩大：一方面原先承担的多种职能难以完全退出，另一方面新增了许多市场经济条件下或为推动市场化改革而必需的任务，如市场培育、监督与管理及法制建设等，这些职能体现在行政单位的设置上，就是旧有机构没有撤销，为适应新形势、完成新任务又增设了不少新机构，无形中进一步增加了行政成本，耗费了行政资源。
2.行政职能配置不明晰、机构设置不科学，耗费大量行政资源。自建国以来我国政府先后进行了12次大规模的机构改革，每一次的机构改革虽对理顺政府职能配置、精简机构、分流人员都起到了积极的作用，但职能交叉、机构重叠等没有得到根本的改变。从纵向看，有中央、省级、市级、县级、乡镇政府五个层级，城市还有派出机构街道办事处，下面还有基层群众自治组织即村委会和居委会等。每一级政府层次的设立，都需要有与之相适应的机构、人员来支撑，必然耗费大量的人头经费及相关办公设备等费用。横向上看，本应当由一个部门管理的事，却由几个部门分管，造成组织重叠，条块分割，部门职能交叉，出现责任不清，协调不力，严重耗费社会资源。同时，由于新旧体制的交替作用，多元利益格局的不断分化，中央与地方、党委与政府、条与块、部门与部门的关系更加难以协调，由此衍生了政策、职责、制度等摩擦，各级政府在协调中往往左右为难，前后受阻，耗费大量资源。
3.财务预算制度存有缺陷，行政成本更具膨胀倾向。财政预算制度如果设计不当，作为理性的“经济人”行政单位，会追求自己所属部门预算规模的最大化，又不必考虑公共产品的生产成本，因而可能会出现对行政资源的浪费。我国现行财政预算编制体制不够建全：预算与编制处于一种颠倒状态，不是编制服从预算，而是预算服从编制；预算编制方法不科学，基数法的影响根深蒂固，零基预算流于形式；预算编制往往缺乏科学依据。这样的财政预算制度会鼓励行政单位多花钱，对于一些有盈余的项目，如果当年度结算时没有及时结账，不仅账目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少财政预算拨款。因此，“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。这说明行政单位为什么会变得如此臃肿，原因是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。[4]57
4.行政单位的组织行为缺乏成本—效益分析理念。在市场经济领域，企业效益通过市场交换来体现，成本—效益分析是企业管理的核心理念。为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，企业生产必须千方百计地降低成本，而在行政管理和公共服务中则缺乏这种成本—效益分析的经济理性。长期以来，只讲“政治账”、不算“经济账”，导致政府“高投入、低产出”，正如科斯指出：“政府并非完全无成本地运行，政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”[5]行政单位的组织行为之所以缺乏成本-效益分析理念，这是因为行政成本具有计量的困难性，导致众多时候行政行为不计成本或难以精确计算成本，甚至有些活动还不能计算成本(如打击外敌入侵而进行国家机器建设)，因而行政活动缺乏像市场活动那样的降低成本的激励和约束机制，也就不可避免地导致行政成本的攀升和社会资源的浪费。
(三)行政行为运行因素分析
以有限理性“经济人”的行政单位及其工作人员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政行为过程中，可能造成行政成本无端耗费的原因有：
1.行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张。公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性行为，行政单位通常是单一的公共服务和生产主体。在提供公共产品的过程中，由于管制的需要，或为了维护社会秩序，或是出于外部经济的考虑，或是由于规模经济，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施等造成了行政垄断行为，导致了“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％～95％”。[4]59同时，行政单位在生产过程中，由于行政成本与收入的关系是间接的，是一个“非市场产出”，行政单位在经营组织、管理经济的过程中，缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确货币量化标准，难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。此外，由于行政单位的收入主要来源是财政拨款，而其财政的来源是通过国家税收依靠强制性的征收获得，无需接受市场的检验。在这种情况下，其行政行为缺乏盈亏底线那样的硬约束。因此，在行政行为运行操作上，会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，不计行政成本。
2.行政绩效考核缺陷，大量资源耗费。行政绩效是行政单位行政过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是行政成本。一方面，由于行政绩效本身不易测量，淡化了对行政成本的约束。“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”[6]另一方面，现行的行政绩效考核缺陷，也导致行政成本的攀升。目前对领导干部升迁考核主要以上级考核为主，主要包括德、能、勤、绩、群体组织关系在内的综合性范畴，而行政成本只是一个经常被忽视的方面。现行政绩考核最大缺陷在于上级领导不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接关系，淡化了行政成本降低的努力。此外，当前我国行政政绩考核还具有明显GDP化倾向，导致为追求政绩和经济发展，大肆举债，盲目上项目，造成低水平重复建设、资源过度消耗、环境污染严重，最终付出更大的社会成本。
3.行政决策不科学，行政成本高企。行政决策是履行行政职能过程中的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，是所有行政活动的前提，决定了其他行政活动的方向和形式，也决定了整个行政活动的意义。行政决策科学，行政投入才有效；行政决策失误与滞后，行政投入付之东流，并导致行政成本徒增，社会公共资源巨大浪费。据报道，总投资3000万元的南京紫金山“观景台”，由于严重破坏紫金山自然景观，而不得不使南京市政府付出了高达1200多万元的“政府纠错”成本。武汉市也因违反国家有关防洪法规，下令炸掉位于长江河道内的“外滩花园”，却交出了一点六亿元的“学费”。[7]
4.行政管理滞后，行政运行费用增加。一个完整的行政运行应包括决策、执行、监督等三部分的行政管理过程。决策阶段注重的是行政决策的科学化和民主化程度，执行阶段强调的是提高效率，监督阶段要强化行政监督的力度以及犯规的惩罚力度。然而长期以来，我国受计划经济体制的影响，政府权力很大，许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，出现了行政权力部门化、利益化和不当利益合法化的非正常现象。这种以管制和行政审批权为特征的管理模式，行政程序繁琐、运作的随意性和无序性较大，决策时“一言堂”、执行时随意性、监督流于形式。再加上行政管理方式方法的滞后，使得相关具体措施更多的是一种表层概括的政策选择而非成熟高质量的制度规范，个别资源要素在行政运行过程中有始无终，在空耗中流失，行政成本增加。
二、行政成本控制的路径选择
行政成本控制是一个系统工程，应以系统理论为指导，建立行政人员个体、行政单位组织及行政行为运行等多个层面的系统控制机制。图1是一个由行政成本内部控制、外部监督及行政成本信息记录平台三个部分组成的具有动态反馈的控制系统，同时也是一个耗散结构的系统。在该系统中，由于行政成本观念X的输入，要求行政人员重塑行政理念，强化行政成本意识；进而要求行政单位加强自身建设，加快行政职能转变，推进“大部制”改革。这样，促进并进一步要求行政单位内部必须建立相应的降低行政成本的相关机制(如竞争、财政预算、科学决策、管理创新等机制)，并受到行政成本内外部的监督体系的制约与监督，随后其行政行为受到绩效评估奖惩机制的测评，如果某一行政行为的成本节约，将受到一定奖励，否则将受到惩戒。然后系统向社会输出某一行政行为的成本信息Y，同时Y的反馈信息也会被保存在行政成本信息记录平台中，由行政成本信息记录平台发出的行政活动中行政成本记录Z将作为控制信息重新输入系统，影响着行政单位及其工作人员的行政活动行为，使其必须节约并降低行政活动的成本，否则系统将再次记录其行政行为的成本，直至将其淘汰出局。以系统管理理论思想为指导，加强行政成本控制，有三个路径选择。
图1 行政成本系统控制图
(一)行政人员个体层面
1.重塑行政理念。理念是行为的先导，是作为与不作为的统帅，是决定效率的关键。在行政管理过程中，行政成本问题无时无处不在。如果行政理念错位，权力来源观扭曲，便造成行政单位提高效率的内在精神动力不足，并逐渐成为行政效率不高的一个“瓶颈”制约。孔子说过：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”[8]所以，应该重塑行政单位行政人员的行政理念。首先，强化“行政为民”理念。“行政为民”理念要求行政单位的行政方略和制订方针政策的实践基础，都来自于基层和人民群众，只有这样，才能听民声、顺民意，才能立足当前、注重长远、正确发展，才能真正树立起科学发展观和正确的政绩观，才能防止片面追求所谓“政绩”和“形象”的祸害工程。其次，加强行政人员个人责任道德建设。通过责任伦理道德教育改变根深蒂固的滞后思想理念，增强行政人员的公仆意识、勤政廉政意识，营造一个负责任的行政环境。
2.强化成本意识。首先，强化领导干部的成本意识。领导干部处于权力金字塔顶端，其话语权对行政成本的控制具有关键作用，其行政成本意识对强化全社会的行政成本意识具有决定性意义，可以化其意识为行动，做出一系列的决策，通过制度来控制影响行政成本。其次，所有行政人员都要明确人财物、时间、信息等资源的有限性，充分挖掘各种资源潜力并使它们得到合理配置。在决策过程中，要有较强的成本意识，本着目标、量力、节约的原则，使行政投入达到最优化。在行政执行过程中，对行政成本的消耗进行指导、限制、监督，力争使人财物达到最优组合，以最小的投入实现最大的行政目标。再次，要提倡艰苦奋斗的精神。艰苦奋斗是我党的优良传统，“建国以来我们一直在讲艰苦创业，后来日子稍好一点，就提倡高消费，于是，各种浪费现象蔓延”。[9]因此，要加强艰苦朴素精神教育，牢固树立成本意识。
(二)行政单位组织层面
1.加快行政职能转变。加快行政职能转变、界定行政权力是降低行政成本的一个基本前提。党的十七报告指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”重点处理好政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，进而实现行政能力的转换与提高；有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。
2.推进“大部门制”改革。“按照精简统一效能的原则……紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”[10]推进大部制改革，把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组，有助于改变当前行政机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，提升行政效率，降低包括精简机构和人员带来的直接成本降低以及部门之间博弈或扯皮减少带来的间接成本降低。在推进大部制改革的同时，加强编制的法制化管理，利用法律手段，严格控制机构、人员编制和领导职数，防止人员膨胀，造成行政成本的再度扩张。
(三)行政行为运行层面
1.引入竞争机制。首先，行政单位在一些生产公共物品的领域、一些直接为社会提供公共服务的过程可以引入竞争机制，尤其是一些直接与公民接触的公共生产部门确立市场导向，引入竞争机制，公与公、公与私等不同的组合类型，是降低行政成本的一个有效方法。其次，行政单位在一些直接为自身管理提供服务的内容，可以引入竞争机制，如政府采购、政府招投标、会议接待、车辆维护等都引入竞争机制，降低行政成本。
2.强化财政预算约束机制。首先，加强行政成本预算源头监控。行政成本预算必须覆盖所有与行政收支相关的领域，凡是有收入支出行为的都必须纳入行政成本预算监控的范围，消灭行政成本监控的“盲区”。其次，强化预算编制监督和预算执行全过程监控。根据市场经济对行政单位职能的要求，细化预算科目体系，全面推行零基预算，并抓好预算的审核和监督；加强对行政成本预算执行全过程的监控，全面推行国库统一集中收支，抓好行政采购运行的监控、会计核算中心制度的监督等环节。再次，加强预算制度改革，全面推行“以结果为导向的”绩效预算。在预算中融入了成本核算理念，干多少事拨多少钱，从制度上强化了行政成本的控制。
3.健全科学决策机制。一是规范决策内容、明确决策主体，完善决策程序。规范决策内容，各行政单位按照各自不同的职权决策，凡重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用等决策事项，内容都要具体化。明确划分决策主体的决策权力和职责，制定详细的实施细则和行为规范。完善决策程序，包括决策前、决策中和决策后的调整反馈等各个程序。二是加大决策跟踪反馈与责任追究力度。加大对决策程序、决策执行的监督和责任追究，按照“谁决策、谁负责”和“过错与责任相适应”的原则，建立落实责任追究制度。如出现决策失误，在查明情况、分清责任的基础上，分别追究相关责任人的相应责任。通过规范决策内容和程序，建立监督检查机制，明确责任追究等办法，全面推进决策事项内容具体化、决策程序规范化、议事决策民主化、决策落实责任化等科学决策机制的形成。
4.创新管理机制。“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”[11]创新行政管理机制，加快推进电子政务。首先，可提高办事效率，降低决策和管理成本。政务信息共享，易存储、检索和传播，可提高办事效率；电子政务信息资源共享的范围和数量大，可更有效地支持政府的决策，降低决策成本；通过网络可以直接与公众沟通，及时收集公众的意见，提高反馈速度，降低管理成本。其次，可提升行政监管能力，减少沟通成本。通过网络能够实现快速和大规模的远程数据采集和分析，从而实现跨地域信息的集中管理和及时响应，大大增强监管者的核对、监管能力；可使政府运作公开透明，很大程度上遏制暗箱操作，增加公众参政议政的机会，对政府的监督更有效。此外，电子政务可优化行政工作流程，使行政机构设置更为精简合理，进而解决职能交叉、审批过多等问题，避免资源闲置、浪费和重复建设等问题，降低行政成本。
5.完善绩效考评机制。建立一整套科学的绩效评估机制，把行政成本作为行政主体考核的一个重要指标，把“业绩=国内生产总值”调整为“业绩=国内生产总值-发展成本”，并将效益分析结果同行政执行主体职务升降、奖惩紧密结合起来，从而大大降低行政成本。完善的绩效评估应包括事前、事中、事后等评估。事前评估即在行政决策阶段，采用成本—效益分析法，综合分析各种备选方案的预期效益现值与预期成本，优化决策方案的选择。事中评估即在行政执行过程中，用成本—效益分析法，来确保所执行的方案达到既定的行政目标，并对方案执行过程中，人财物及时间的耗费与预测状况时进行比较和全程控制，保证“在最短时间内、花费最少资源以最高质量满足大量的社会需要”。[12]
6.完善监督机制。一是加强行政单位内部的自我监督。加强行政问责制和行政单位内部的层级监督。全面推进行政执法责任制，完善责任追究制度，将责任追究落实到每个岗位和个人。强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督。加强对政府采购、政府投资的重点项目、重点工程等的监察和专项审计。完善干部离任审计制度，增强审计机关对行政成本支出的监督。二是完善行政单位外部的监督。首先，完善人大审查监督制度。包括举办大型工程和事业的专项款项，需提供有关工程资金使用情况与结果书面材料；审查行政单位提供季度财政预算与决算报告；对具体部门及其具体项目的预算监督，注重由宏观指导转向具体的微观监督，由事后监督转向事中、事前监督。其次，改善社会公众监督，实现行政成本公开化。定期或不定期向社会公众公布基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况，保障社会公众的知情权，从而有效地保障社会公众对行政支出进行监督。此外，建立健全包括新闻媒体、社会舆论等在内的多层次、多渠道、网络式的监督结构，发挥监督的整体效应，才能遏止浪费和腐败现象，降低行政成本。
注释：
①行政单位的范围包括中国共产党各级机关、审判、监察各级机关、人大和政协各级机关以及各级行政机关.还包括各民主党派和工商联的各级机关。
②本文把行政单位中履行行政管理职能的工作人员简称为“行政人员”。
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