中国少儿教育福利省际均衡性研究，本文主要内容关键词为：中国论文,少儿论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、少儿教育福利的“均值思维”与“方差思维”
教育福利既是一种以货币形式帮助社会群体解决教育问题的机制，又是一种通过提供劳务、实物和其他形式的服务满足社会成员教育需要的核心制度。从社会福利①的分析范式来探讨教育均衡问题，不仅是将教育看做一种资源分配机制，也将其视为一种福利供应体系。因此，这种分析角度能够扩大传统教育学的研究视域，方便对现行教育福利政策的效果进行定量评估。
从社会福利学的角度看，少儿教育福利不仅是公民获取社会资本的必经途径(Sheeraden，1991)，也是国家构建发展型社会福利和积极福利、有效避免福利依赖和贫困风险的基本手段(Midgley，1999；Giddens，2001)。因此，国外很多学者不但将均衡的教育福利视为实现个人基本需要的中间途径(多亚尔等，2008)，还将其视为免除社会剥削和社会排斥的重要手段(Sen，1990)。中国学者也将教育福利，尤其是少儿教育福利看做社会福利体系的重要组成部分，并希望政府采取各种手段保障教育福利的均衡供应(景天魁、毕天云，2008；刘继同，2006；彭华民，2010)。但是，由于长期以来受到“低水平、广覆盖、严管理、可持续”福利发展思路(邓大松等，2007)和东亚“生产型福利模式”(Holliday，2000)的影响，中国在政策上更关注教育福利平均水平的提高，而不太重视各省之间的均衡发展，因而容易在实践中形成将“均值思维”凌驾于“方差思维”之上的政策取向②。
从实践来看，这种以“均值思维”主导的发展路径已经对中国教育福利的区域均衡构成了一定的威胁，使决策部门往往只关注教育福利政策的成就而忽视其潜在的困境。具体而言，如果仅从教育福利平均水平的提升和全国范围内城乡差异的缩减幅度来看，中国教育福利的确在近年呈现出蓬勃发展的态势：如2004-2010年三类少儿教育福利的校舍、物资、师资指标均有较大幅度的提升，城乡差异水平也从2004年的3.8倍逐步缩小到2010年的2.24倍。但是，如果采取“方差思维”去分别关注各个省份在这7年中的教育福利供应，则会发现各省之间固有的差异并未得以完全缩小：如2004年北京市学前教育人均图书数量是贵州省的6倍，到2010年仍是6倍；上海市2004年小学本科以上教师比例是广西壮族自治区的3倍，2010年则扩大到5倍以上；浙江省2004年的城乡差异水平比安徽省低25个百分点，到2010年仍保持在25个百分点左右。这些数据都反映出，尽管从“均值思维”来看中国出现了教育福利均衡化的趋势，但各省之间的实际差异可能并未减小。因此，笔者认为有必要评估中国现行教育福利政策在缩小省际差异上的效果，并通过对中国2004-2010年的数据进行比对，分析各省教育福利供应的优化模式。本研究希望从“方差思维”的角度探讨以下3个问题：(1)中国各省份的教育福利供应是否带有地理分布的规律；(2)中国2004-2010年的教育福利政策是否有效缩小了省际差异；(3)中国现行教育福利政策是否面临着某些制度上的困境。
二、数据来源和研究设计
(一)数据来源与分析指标
本研究数据主要来自2004-2010年的《中国教育统计年鉴》，将全国31个省份(不含港、澳、台地区)的学前教育③、小学教育和初中教育福利供应状况纳入到分析框架内(教育部发展规划司，2004-2010)。同时，研究还参考了2004-2010年《中国教育经费统计年鉴》作为财政支出分析的资料。
在指标的选取时，借鉴部分学者教育均衡指标测量研究(朱家存等，2010；姚继军、张新平，2010)，将分析指标确定为校舍福利指标、物资福利指标、师资福利指标3项一级指标和12项二级指标④。其中，校舍福利指标不但包括各类型校舍的具体数量，也包括校舍质量；物资福利指标主要将传统物资配给和新技术的物资配给纳入分析框架中；师资福利指标则关注教师数量和整体质量。为了确保指标的科学性，采用KOM和Bartiett球形度检验进行最大四次方值旋转，发现各个指标整体上具有高度的统计学意义，其区域差异的验证值分别为77.870%、83.875%和74.295%，城乡差异的验证值分别为71.325%、79.574%和71.724%。同时，各个指标在因子归类时也具有较好的运算效果，绝大多数指标在0.70～0.95的区间范围(见表1)。
(二)数据处理和研究方法
本研究主要关注中国当前少儿教育福利的省际差异和政策的优化效果，因此必须保证不同年份和不同省份之间的数据具有可比性。为此，本研究主要采取3个阶段的算法来处理数据。
其次，通过“区域发展指数”和“城乡差异指数”对各省在区域发展水平和城乡差异水平上的差距进行测量。为了避免某一类教育福利的差异过大而影响整体运算结果，两个指数分别将31个省份少儿教育福利的区域发展水平AR和城乡差异水平AU换算成最大值为100、最小值为0的相关比例值
，用以测量省际实际差距。
最后，研究通过“区域优化指数”和“城乡优化指数”来测量7年间各省的福利优化速度，以研究各省在优化水平上的具体差异。与“区域发展指数”和“城乡差异指数”相类似，两者分别在SR和SU的基础上求取出31个省份学前、小学、初中教育福利的相关比例值(公式分别为
)，借以分析7年间各省的整体福利优化状况。
本研究使用聚类分析、回归分析、因子分析、均值分析和指标分析等技术构建定量分析模型。其中，聚类分析运用于研究的主体部分，并贯穿研究的始终；回归分析主要用于指数的计算过程，为聚类研究提供数据支撑；均值分析主要用于计算东部、中部、西部省份的财政投入情况；而因子分析主要用于各项指标的确定，为指标的设计提供数理支持。上述所有统计过程均用SPSS19.0软件实现。
(三)基本数据
本研究所参考的《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》公布了2004-2010年学前教育、小学教育、初中教育的教学点分布、校舍情况、办学条件和教职工情况四大类36小类指标。经过筛选和因子分析，将三大类12小类共25 172个数据纳入分析框架中，样本的描述性统计结果如表2所示。
由于2004-2010年中国少儿教育福利在区域发展水平和城乡差异水平上均出现了很大的变化，为了便于更好地定位数据，需要求出这7年间中国少儿教育福利供应中校舍、物资和师资指标的均值，并计算出区域、城乡差异指数，区域、城乡优化指数在7年中的平均值。通过这些观测值可以发现，中国少儿教育福利在省份间的差异非常明显，东部省份大幅领先中西部省份(见表3)。
三、中国少儿教育福利的阶梯形分布
尽管从“均值思维”看中国少儿教育福利出现了很多积极的变化，各省在提升自身软硬件水平和缩小城乡差距方面均做出了一定的努力，但由于中国经济发展呈现出显著的“东优西劣”特征，因此各省的少儿教育福利在区域发展水平与城乡差异水平上也表现出明显的地域差距(见表4)。
研究发现，目前中国各省的少儿教育福利在区域发展水平和城乡差异水平上均出现了明显分化。从各省份的聚合效果来看(见表5)，北京、上海、天津处于明显的优势，其少儿教育福利供应水平最高，且城乡差异水平最为有限；其次是辽宁、吉林等9个省份在区域发展指数位于30～50之间，城乡差异指数小于40，位于中上水平；第三是以福建、陕西为代表的11个省份在区域发展水平和城乡差异水平上都处于中下游水平，与优势地区差距较大；最后是城乡差异巨大的广东和区域发展水平过低的贵州等8个省份，位于发展水平的末端。综合来看，中国省际少儿教育福利在发展水平上差异非常明显，且大致呈现出了东部、中部、西部的阶梯形下降趋势。
进一步将中国各省按照东部、中部、西部进行标记，并采取区域发展指数和城乡差异指数的二维分析框架，可得出图2。从图2可以看出，东部省份的区域发展指数和城乡差异指数均具有显著的优势，11个省份中有7个达到或接近第四象限，处于“高发展、低差异”的优势区间；而广大中西部省份的区域发展指数则多集中在20以下的区域，城乡差异指数多分布在30～60的区域内。从图2可以发现，目前基于东部、中部、西部而形成的省际差异大致呈现出“东优西劣”的基本格局。
图1 中国少儿教育福利的省份聚合
图2 中国少儿教育福利的二维分析
上述研究发现，目前各省在教育福利上的区域发展水平和城乡差异水平已呈现“东优西劣”的阶梯形格局，要遏制和削弱这种省际差异必须依赖教育福利制度的合理调整，因此有必要进一步分析当前少儿教育福利政策的实施效果。
四、少儿教育福利政策与“反向阶梯”效果
由于中国各省在少儿教育福利区域发展水平和城乡差异水平上基本形成了东部、中部、西部的阶梯形下降格局，因此，如果要实现中国教育均等化的发展目标，必须使既有的教育福利政策具有“反向阶梯”的政策效果，使中西部省份具有更高的优化幅度。下面着重分析各省在2004-2010年中区域发展指数和城乡差异指数的优化幅度，以评估既有教育福利政策在缩小省份差异上的效果。具体运算结果如表6所示。
从表6可以看出，既有的教育福利政策并未呈现明显的“反向阶梯”效果，中西部省份的优化幅度没有超过东部省份。具体而言，区域优化指数和城乡优化指数的聚类结果显示，贵州和西藏在2004-2010年间增长幅度最大，其区域优化指数超过了85，城乡优化指数也达到65以上；内蒙古、江苏、天津等12个省份无论是在区域发展指数还是在城乡差异指数上均出现了明显的增长；以湖南、宁夏、河南为代表的10个省份在优化幅度方面较为有限，优化水平较低；而北京和重庆在优化指数方面处于最后。由于东部、中部和西部的各省分布较分散，因此地域分布特征不明显。
继续观察优化指数的二维分析图，可以发现东部、中部、西部省份并没有形成显著的反向阶梯效果，因而2004-2010年间的省际差异也未能得到有效削减。从图3可以观察到，中部省份的区域优化幅度最小，基本位于55以下的区间内，而东部和西部省份则多集中在55～75的区间内，中西部省份在发展速度上没有超过东部省份；同样，东部省份在城乡优化指数上虽然多集中在40以下的区间，但由于中西部省份与其相互混杂，因而也未能形成明确的区域优势。基于此，笔者认为中国当前的教育福利政策虽然在丰富教育资源和缩小城乡差异上有所贡献，但未能起到平衡省际差异的效果。
图3 少儿教育福利优化指数的聚合
在对区域优化指数和城乡优化指数进行分析后发现，中国当前的教育福利政策并没有起到缩小省际差异的作用。中西部省份无论是在区域发展水平还是在城乡优化水平上均未在增速上超过东部省份，因此省际差异基本维持在原有水平，“反向阶梯”的政策效果基本没有实现。
五、中国少儿教育福利的发展困境
通过上述研究可以发现，中国当前少儿教育福利的发展困境主要表现在两个方面：(1)从省际差异看，中国各省少儿教育福利无论是在区域发展水平还是在城乡差异程度上均呈现“东优西劣”阶梯形下降格局，且东部省份的优势明显。(2)从政策效果来看，中国当前的少儿教育福利政策未能有效缩减既有的省际差异，不能帮助中西部省份形成“反向阶梯”的赶超模式，只能从实践效果上维持而非减轻省际分化。其原因主要如下。
图4 中国少儿教育福利优化指数的二维分析
首先，从教育福利的财政支出看，既有政策并没有改变固有的教育财政支出模式，中西部省份在财政制度设计上存在缺陷。现行教育福利制度对中西部省份主要采取3种帮扶策略：一是中央政府对中西部各省直接予以财政转移支付；二是国家扶贫机构对中西部国家级贫困县进行教育事务的财政帮助；三是中央政府采取定点项目的方式进行帮助。这3种帮扶模式没有一种可以改变“地方财政支出为主体、中央政策帮扶为辅助”的格局，都需要地方财政承担教育福利供应的主体责任。因而这些制度虽然有利于强化各个地区的主动意识和责任意识，但却容易由于各地财政收入的不均衡而造成明显的省际差异。2004-2010年，东部省份每年生均校舍建设和修缮费用为291.57元，中部省份为80.22元，西部省份为95.46元。东部省份平均每年用于物资采购的费用达到生均191.10元，中部和西部省份则分别为30.33元和32.06元。而中央对中西部省份的1 840亿元援助资金却仅能在免除学杂费的基础上对极贫困的个别县、市进行扶贫开发式的教育帮扶，目前尚无法快速改善落后地区的教育福利水平，因此，各省的教育福利发展不可避免地受到各地经济基础的强烈制约。
其次，从教育福利的参与主体来看，中国引导民间力量参与到中西部教育事务的有关制度还不健全。按照福利多元理论，教育福利不但需要政府提供必要的资金和服务支持，也需要民间和市场力量的参与。虽然自2001年以来《关于基础教育改革与发展的决定》、《民办教育促进法》已经开始尝试推动民间资本的进入，但从实际执行效果看，中国在制度上推动福利多元化的步伐缓慢。由于在政策上缺乏切实的实现通道，使民间对少儿教育福利的社会捐助不但数额较少，而且主要集中在东部农村地区。如2007年东部省份生均社会捐助为51.61元，中部和西部省份则分别为14.76元和15.99元，三者在数额上均相对有限，且中西部省份获得社会捐赠的几率大大低于东部省份。因此，中国亟须在制度上进一步拓展民间资本参与中西部省份少儿教育福利事务的通道。
第三，从教育福利的保障机制来看，中国既有政策不能优先保障中西部优秀师资资源的基本待遇，因而容易引发优秀师资力量的单向流动。中国在1986年《义务教育法》颁布以后就开始强调师资力量的合理分配，希望形成“双向”而非“单向”的师资流动，但在2007年免费师范生制度出台之前一直发展缓慢。近年来，中国主要采取3种师资保障机制来巩固中西部省份的优秀教师资源：一是通过法律规定保障教师的基本权益和工资待遇高于当地公务人员；二是通过免费师范生的方式为中西部贫困地区培养特定教学人才；三是通过大学生“支教”的方式优化落后地区的师资结构。由于后两种制度输送的人才过少，使保障中西部地区的师资待遇事实上成为平衡省际师资差异的主要手段。但是，囿于东西部省份的财政差距和中央政府财政转移的疲软，中西部省份教师的基本工资、补助等福利待遇与东部省份存在较大差距：2004-2010年，东部省份初中教师的待遇水平为年均36 516.78元，分别为中部和西部省份的2.05倍和1.84倍；东部省份小学教师的待遇水平为年均35 627.20元，分别比中部和西部省份高出97.50%和61.46%；东部省份学前教育教师的平均待遇水平为13 556.37元，也远高于中西部省份。这些现实差异很可能导致中西部潜在的优秀师资流向东部省份，并客观上拉大东西部的教育福利供应差异。
六、研究结论与建议
本研究得出的主要观点是：(1)中国31个省份的教育福利供应已经大致形成了“东优西劣”的阶梯形分布格局，东部省份在区域发展水平和城乡均衡程度上处于整体上的领先，而广大中西部省份则处于显著的落后。(2)尽管在一定程度上推动了教育福利的整体进步，但中国2004-2010年的教育福利政策未能有效减少省际教育福利的不均衡程度，“反向阶梯”的政策效果不明显。(3)中国教育福利政策在调整省际差异时出现的困境主要源于当前的教育财政支出体系、多元福利参与体系和师资力量保障体系的漏洞，如果不对这3个漏洞加以弥补，中国省际教育福利的差异将难以缩小。据此，笔者建议：(1)尽管目前以地方作为财政支出主体的制度格局尚不能彻底改变，但中央政府应该有针对性地调整对中西部省份的资助规模和资助模式，应当在发展地域经济的同时逐步统一各地在少儿教育等公共服务性事务上的财政支出，进一步突出教育福利供应的公益性和普惠性。(2)在保证政府资助为主体的前提下积极引入民间资本和市场力量，并在制度上完善少儿教育福利的资本参与体系、资金发放体系和监督管理体系。(3)进一步保障中西部省份的师资建设，应当在扩大免费师范生的前提下积极提高中西部落后地区教师的待遇水平，确保师资流动的规范性和合理性。
注释：
①自西方“社会福利”概念引入中国以来，中国一直就有“小福利”和“大福利”的争议。然而，自2006年“适度普惠型”社会政策提出以来，从“小福利”向“大福利”转型的趋势无论在实践领域还是在学术领域都日益明显。所谓“小福利”又称“狭义社会福利”，是指“专为弱者提供的带有福利性的社会服务与保障”(陈良瑾，1990)；而“大福利”又称“广义社会福利”，则专指“帮助人们满足社会、经济、教育和医疗需要的项目、待遇或服务制度”(Barber，1999)。本研究中的“福利”和“社会福利”均采用“大福利”的视角。
②“均值思维”是指注重平均水平，只考虑教育福利平均值的优化；而“方差思维”是指注重对不同地域间教育福利的发展水平和发展速度。笔者认为，就中国当前的实践来看，政策取向过分注重“均值”而忽视“方差”，可能会导致过于重视“量的增长”而忽视“质的提升”。
③已有研究主要集中于基础教育领域，但近些年的实践发现，学前教育福利的均衡性也越来越成为制约中国教育福利均衡供应的重要问题，也需要纳入教育均衡性的综合讨论中。因此，本研究将学前教育纳入整体教育均衡性的分析框架之内。
④学前教育指标与小学、初中教育指标在物资方面略有差异，其高端物资指标为“百人录像带数量”，中端校舍指标为“百人睡眠室面积”。
⑤本研究中字母的下标分别用于不同的计算，具体为：i用于31省份的数值计算，j用于12个指标的计算，k用于2004-2010年的均值计算，m用于城市(代号1)、县镇(代号2)、乡村(代号3)的计算。