职能导向论：地方政府机构改革的逻辑导向，本文主要内容关键词为：导向论文,职能论文,逻辑论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构是政府体系与社会体系之间的联结点，政府的公共政策都将通过政府机构作用于社会，因此，任何政府变革都会在机构层面上有所反映。1982年起，为了顺应经济体制改革的要求，中央启动了6次机构改革。地方政府在中央政府的推动下，也逐渐地推进机构改革。但是，就目前的现状而言，政府机构改革与中央关于服务型政府的设想有较大差距。因此，在地方层级的政府中，机构改革的使命还远未结束，它还将在服务型政府构建的大背景下，继续演进中国的政府改革逻辑。因此，从宏观视角出发，对地方政府机构改革的逻辑导向进行研究与分析，具有重要的理论与现实意义。本文提出一个“职能导向论”的假说，即地方政府的机构改革是以政府职能的基本定位为逻辑导向的，并以当代中国与西方国家地方政府机构改革的实践作为经验证据进行验证。
一、政府职能定位是地方政府机构改革的逻辑导向
“职能导向论”强调政府职能的定位是地方政府的机构改革逻辑导向。之所以得出这一假说，从理论推导上，主要基于两方面的分析。
1.政府职能的定位是地方政府改革的逻辑起点
政府职能，是解决政府“该做什么”和“不该做什么”的问题[1](P11)。对于一个国家的政府而言，关于政府职能的定位能够从宏观的大局视角决定政府机构体系的制度安排。
首先，从现代政府理论的角度出发，政府的职能、机构、体制与过程四个基本概念构成了现代政府理论研究的核心概念，同时也构成了现代政府理论的“四维”分析框架。在这个框架中，政府职能是其余三个概念维度的逻辑起点。一方面，从应然层面上看，政府职能在价值层面对政府机构的功能作了规范性阐释，反映了政府应该如何作为的内在规定性。这意味着政府机构必然以政府职能的基本定位作为自身存在的逻辑起点。另一方面，从实然层面上看，政府职能的定位反映了一定时期的地方政府“要做什么”与“在做什么”的工作重心。而政府的工作重心又在现实操作中决定了政府机构体系的制度安排。
其次，从实践角度上看，政府机构是政府职能在现实政治生活中的延伸。政府职能的基本定位是抽象层面的价值规范，而有效地履行政府职能，必须通过公共政策将职能定位转化为施政实践。在转化过程中，政府机构是不可缺少的中介环节。不同的政府职能需要由相应的“机构”来承担，而政府机构的设置必须以政府职能的理解与定位为前提。
2.政府职能的定位决定了地方政府的基本执政目标
任何国家的地方政府都会在一定时空范畴内确立自己的基本执政目标，在其中起决定性作用的是政府职能在“基本面”上的定位。
首先，政府职能定位是地方政府确定基本执政目标的主要依据。在地方政府中，一定时期的基本执政目标需要有较为明确的方向性，并以此为标准来判断一个阶段内政府的主要任务。而基本执政目标只能围绕政府职能定位这个中心，才能确定合理的、准确的方向。从这个意义上看，地方政府基本执政目标的方向是政府职能在政治实践中的反映。
其次，政府职能定位决定了基本执政目标的层次结构。帕森斯在《社会体系》中就认为，结构的功能在于满足系统的必要条件，社会系统的维持必须满足四个维度的功能：适应、目标达成、整合、潜在的模式维持[2]。而“目标达成”就意味着制定系统目标以及明确目标的次序级别。地方政府的基本执政目标往往是多层次的目标结构体系，而对这个多元目标结构的次序级别进行排列组合，必须依赖于当地政府的职能定位。
由此可见，政府职能的基本定位与基本执政目标两者是内在统一的。要确保基本执政目标的实现和政府职能的有效履行，地方政府则必须在政府机构体系内进行相应的分工配置。这种机构分工的制度安排，是服务于基本执政目标的组织手段。当然，随着政府职能定位的变化，这种分工配置也将随之改变。因此，只有在把握政府职能定位的基础上，才能概括出地方政府机构改革的基本理路。
二、经验证据：中西地方政府机构改革的差异分析
“职能导向论”强调政府职能定位对地方政府机构改革的主导作用，同时也强调两者在内在逻辑上的统一性。当代中国地方政府机构体系的现状与近年来西方国家地方政府机构调整的特点可以作为“职能导向论”的基本经验证据。
1.当代中国：以经济建设为中心的政府机构体系
从1978年后，经济建设成为中央到地方各级政府的首要任务。中央政府也将经济增长的情况作为评判官员政绩的主要标准，形成了“以经济增长为基础的政治锦标赛，即地方官员的提升与当地经济增长状况紧密挂钩”[3](P12)，刺激地方政府推动经济发展。在这些因素的作用下，经济建设在地方政府职能定位中占据了绝对的核心地位。根据“以经济建设为中心”的基本职能定位，地方政府的其他各项工作都服务于经济建设，“以经济建设为中心”已经在“基本面”上规定了政府改革的宏观大局。
改革开放以来，地方政府机构体系所表现出的“轴心倾斜”现象就反映了这一阶段政府机构改革的强经济导向。“轴心倾斜”的典型表现是，地方政府在权力与职责配置上，将资源分配的重心都向与经济建设直接发生关系的政府部门倾斜，凡是可以作用于经济发展的政府部门，其在行政地位、财政拨款、官员升迁等方面都有明显的优势，从而在政府机构体系内形成一个“轴心”，而地方政府工作的整体部署都围绕这一轴心展开。在地方政府中，这种“轴心倾斜”的机构体系有利于集中资源在短时间内促进经济发展，创造经济政绩。很显然，地方政府的机构体系是以政府经济建设职责为逻辑导向的。
从历史维度考察，改革开放以来的政府机构改革一直都围绕着政府职能的基本定位展开。表面上看，从1982年以来，各级地方政府在机构改革中的目的是精简政府机构，提高政府效率，但是，历次机构改革实际上都是经济体制改革深化的客观要求，政府的经济建设职责才是政府机构改革的导向所在。如1988年的机构改革强调政府经济管理由直接管理转变为间接管理；1993年，政府首次提出“政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要”[4]；1998年，全国人大审议的《关于国务院机构改革方案的决定》也指出，机构改革的目标是要“逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制”。可以说，通过机构改革建立高效、协调、规范的行政管理体系，服务于政府的经济建设职责已经成为政府机构改革的基本目标。
2.西方国家：以公共服务为导向的政府机构调整
自二战以后，西方国家日益重视政府提供公共服务、维护社会稳定的职责。地方政府的职责重心已经转向“为居民提供日常性的公共服务”[1](P91)。可以说，二战后，公共服务已经替代经济发展成为西方国家政府职能的基本定位。为了适应以公共服务为导向的政府职责，多数西方国家都对政府机构的组织模式进行改革。这个改革过程主要可以分为两个阶段。
第一个阶段是新公共管理阶段。20世纪70年代以来，在经合组织国家普遍推进“政府再造”运动，这场运动也被称之为“新公共管理”运动。其核心目的旨在打破传统的官僚行政结构的惰性，建构一个能够对社会与市场需求作出及时反应的、更有效地提供公共服务的政府。如美国的“企业化政府”[5](P14)，在地方政府中引入竞争体制，将由政府机构垄断的权力进行分解，改变“庞大的、自上而下的、中央集权的官僚机构”[6](P2)，强化政府机构的公共服务意识。澳大利亚在1984年通过《公共服务改革法案》，强调为政府机构建立严格的管理体制，并将“越来越多的公共部门和事业单位都逐步公司化”[7](P202～203)。在英国，地方政府则通过“职业群体的专业化”[8](P182)来提高相关政府部门提供公共服务的能力。
第二个阶段是整体政府阶段。20世纪90年代后，为了应对“新公共管理”运动中造成的政府机构体系的“碎片化”以及分割式的政府组织模式，马丁·米诺格(Mart Minogue)在分析撒切尔政府执政时期的“新公共管理”运动时指出：“撒切尔时期的公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的协调与合作，造成碎片化的制度结构。”[9](P251)于是，从20世纪90年代以来，西方国家又兴起了以“整体政府”为理念的政府改革，它要求对政府各机构进行重新整合，形成政府的整体治理。与之相适应，西方国家兴起一系列新的政府改革运动。如英国，在工党布莱尔执政时期，就建立一些“强有力的核心执行部门”，如首相办公室，来实现“不同部门的合作与协调”[10](P173)。美国的地方政府也在不同程度上对政府机构进行整合，建构“大部门体制”。在澳大利亚、新西兰、日本等国，类似的方式也在地方政府的机构改革中有不同程度的反映。
虽然两个阶段在机构改革的理念、目标与手段上存在差异，但是，西方国家地方政府的机构改革有共同的特点，即机构改革始终服务于政府公共服务职责的基本定位。
当代中国与西方国家在地方政府机构改革上存在着较为明显的差异，这种差异在本质上是双方逻辑导向上的差异。在西方国家，地方政府的职能重心已经明显地转向公共服务，因此，机构改革围绕着如何更好地履行公共服务的职责，以及如何为民众提供公共产品等问题展开。这些问题不但表达了西方国家政府职能的基本定位，也成为西方国家地方政府机构改革的逻辑导向。而在中国，虽然中央已经提出服务型政府的政府改革目标，对于公共服务的社会诉求在政府机构改革中日益发挥作用，但是，就目前而言，经济发展依然在地方政府机构改革中起主导作用，公共服务职能还不足构成中国政府机构改革的逻辑导向。显然，当代中国与西方国家在机构改革上的差异恰当地从经验层面论证了“职能导向论”的基本假设。
三、政府职能的重新定位与机构改革逻辑导向的调整
从前文的分析中，无论是理论的推导还是现实的经验证据，都说明政府职能的定位在政府机构改革中的逻辑导向作用。因此，以“职能导向论”的假设分析当前中国地方政府的机构改革实践是成立的。在新的历史时期，在分析中国政府机构改革的规范性取向之前，必须首先明确合理地界定这一历史阶段中政府职能的基本定位。
1.服务型政府：关于政府职能基本定位的重新界定
服务型政府是中央在新时期提出的政府改革目标，而这一目标又与转变政府职能紧密联系在一起。改革开放以来，中国的经济建设不断推进，有力地推动了社会的全面发展。但是，随着社会经济的发展，社会必然对政府职能提出新的要求。而当前中国政府的公共服务体系很难有效地应对这一需要的变化。“公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得城市公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为突出的社会矛盾”[11](P9)。在当前，将政府职能定位在公共服务是符合社会发展规律的。因此，转变政府职能，强化政府公共服务职能已经成为政府改革的总趋势。这意味着，政府职能定位将发生改变：由侧重“以经济建设为中心”转向加强“公共服务”。
当前中央对服务型政府的定位，实际上是在应然性的角度上为政府机构改革指明逻辑方向。在现阶段，地方各级政府的机构改革应该围绕公共服务的职能定位展开，重视机构改革服务于公共服务职能，建设服务型政府的维度。
2.“大部门体制”：中国政府机构改革的新战略
为了适应政府职能由“经济建设”向“公共服务”的转变，合理的政府机构体系是必需的。社会对公共服务需要的日趋复杂化与多样化，要求政府公共服务职能必须以更加整体性、一体化的方式来实现。但是，在地方政府机构体系中，机构之间权责不清，政出多门的现象还普遍存在，这种“碎片化”的政府机构体系很难承担公共服务的职能定位。其关键在于，原本适应于“经济建设”的政府机构体系越来越难以应对社会的“公共服务”诉求。
因此，中央在提出服务型政府的改革目标的同时，也在具体操作层面提出“大部门体制”的机构改革方案，即通过对相似职能的政府机构进行整合，以解决政府机构之间权责不清与政出多门的问题。可见，当前中国的政府机构改革正在摒弃过强的“经济建设”导向，开始从服务于“公共服务”职能定位的角度，推进服务型政府建设。
从具体实践角度上分析，将“大部门体制”与“服务型政府”联系在一起，不仅是根据政府机构体系与政府职能定位相表里的基本关系，更重要的是基于两方面的原因。
首先，“大部门体制”具备服务于地方政府公共服务职能定位的可能性。“大部门体制”通过对政府机构的重新整合，将那些职能相近的部门集中由一个部门统一管理，能够避免职能交叉、政出多门，从而提高行政效率，提高公共服务的质量。如天津市水务局，整合水利、供水、排水三大行业，统一优化配置全市水资源，实现全市涉水事务的统一管理。
其次，“大部门体制”对于地方政府有效履行公共服务职能定位是必要的。一方面，随着社会经济的发展，地方政府正面临社会对“公共服务”日益增长的需要。但是，由于政府机构的“碎片化”，地方政府很难有效履行公共服务职责。食品安全领域就是一个典型例证。目前，地方政府在食品安全监督领域就设有6个直接执法机构：卫生局、工商局、农业局、质监局、环保局和食品药品监督局。这6个机构对整个食品生产与流通过程进行分割，每个机构都有各自的管辖领域，彼此之间“各司其职，互不干涉”。这种机构设置使各部门在执行任务时往往忽视政府的整体目标，从而导致严重的“管理盲点”与部门本位主义。最终，地方政府无法形成统一有效的食品安全政策来对食品安全进行全面监督。因此，建立一个跨部门、协调统一的“大部门体制”对于政府公共服务职责的履行是十分必要的。
另一方面，政府机构是政府职能在逻辑上的延伸，是政府职能定位的承担者。伴随着政府职能重心从“经济建设”向“公共服务”的移置，政府机构体系的设置也有必要以“经济建设”为中心转变为以“公共服务”为中心。从这个角度上分析，如果政府机构体系不改革，政府公共服务职责将缺失有力的执行系统，政府也就很难有效地履行公共服务职能。
四、服务型政府建设与“大部门体制”改革中的误区
根据“职能导向论”，“服务型政府”的定位应该为“大部门体制”改革提供逻辑导向，而“大部门体制”也能够为“服务型政府”的实现提供工具性保障。但是，就现阶段而言，政府职能定位与政府机构改革之间的协调还存在一些误区。
1.政府机构之间的“权责壁垒”客观存在
从逻辑上看，“大部门体制”能够从构建服务型政府的导向出发，统筹公共服务，进而推进政府职能转变。但是，由于政府机构之间“权责壁垒”[12]的事实存在，“大部门体制”还难以有效地促进服务型政府的建设。
一方面，“权责壁垒”反映的是政府机构之间在权责划分与权力运行中的机制问题，即政府内各部门之间固守各自的权责与利益范畴、拒绝合作、淡漠协调的现实境况，这个境况已经成为当前地方政府的基本运行机制。党的“十七大”报告中指出：“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”[13]但是，“权责壁垒”阻碍着政府机构之间的协调与整合，构成了建设服务型政府的机制性障碍。
另一方面，“权责壁垒”意味着地方政府决策也为相互独立的政府机构所“裂化”。目前，在地方政府的决策过程中，除了少数重大问题，如农业、财经、外事等，由各级政府成立领导小组统筹规划外，大多数的决策都是由具体的政府部门完成的。而“权责壁垒”使政府各部门往往形成“裂化”的决策结构，难以保障决策整体性。作为宏观体制设计，“大部门体制”很难解决到像“权责壁垒”这样微观的运行机制上的问题。
2.经济导向型的纵向激励依然过分强劲
虽然服务型政府已经被确认为新阶段政府改革的基本目标，政府职能的基本定位也正在转向“公共服务”。但是，长期以来，“经济建设为中心”成为政府施政的路径依赖，各级地方政府还很难摆脱“GDP中心”的政绩观的影响，不习惯将公共服务作为政府职能的基本定位。
其一，地方政府的大量工作还是围绕经济建设展开。各级地方政府仍然将大量的精力用于直接推动经济发展的工作，各级政府的领导也仍然以GDP增长作为自己的工作重心，而只是将公共服务视为经济发展的助推器。在“以经济建设为中心”政府职能的基本定位没有在事实上发生根本改变的情况下，很难指望“大部门体制”能够履行政府公共服务职责。
其二，地方各级政府对于公共服务职责重视程度还不够。从中央到地方，虽然各级政府都在促进以“大部门体制”为核心的政府机构改革，但是，对于多数地方政府而言，这一轮机构改革依然被等同于前几次机构改革，强调其促进经济发展的功能维度，对于“大部门体制”推动服务型政府建设这一核心价值认识不足。与此同时，理论界虽然对于“大部门体制”有较为充分的研究，但是，对于“大部门体制”如何有效实现公共服务职责却没有给予足够的研究与确认。在各级政府对“大部门体制”与“服务型政府”之间内在联系缺乏深入认知的情况下，也就很难实现政府机构改革与政府职能基本定位的有机统一。即使“大部门体制”在技术层面上得以有效推进，也难以真正服务于政府公共服务职责的基本定位。
3.“官本位”的观念没有得到根本转变
长期以来，政府公务员的“官本位”观念使政府部门在行政过程中还普遍存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。在以经济建设为中心时，社会舆论就已经对“官本位”提出批判，随着社会发展对公共服务的要求越来越高，“官本位”的消极作用也更加凸显。
首先，“官本位”观念制约了机构之间公务员相互合作的内在动力。“服务型政府”要求政府机构之间要通过协调与整合，为民众提供更为优质的公共服务。但是，政府官员中根深蒂固的“官本位”意识使公务员很难从思想上扭转“自我中心”与“部门本位”的情结，以致协调与整合无法形成公务员的行为自觉。
其次，“官本位”观念使政府机构的整合面临更大的阻力。“大部门体制”就是要通过机构之间的有机整合来推动政府公共服务的质量，而机构之间的有机整合不是简单的合并，而是机构之间在组织结构、运行机制与文化观念上的一体化，这需要政府站在全局的角度审视改革的价值导向。然而，“官本位”的传统观念强调公务员的工具理性，从而忽视了政府机构服务于政府职能定位的宏观价值导向。已有研究表明，这种建构在部门主义基础上的“官本位”思维对于政府发展存在阻碍作用[14]。