新时期国土规划的重要性及其特点，本文主要内容关键词为：新时期论文,国土论文,重要性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.23 文献标识码：A 文章编号：1672-0504(2003)02-0047-05
1 新时期国土规划的重要性
从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。目前，我国已进入了经济结构的调整期，经济体制的完善期，西部大开发的关键期和加入WTO的适应期。“十五”计划明确提出，要高度重视人口、资源、环境问题，实施可持续发展战略。我国新世纪初的战略目标和历史任务，给国土规划工作提出了更高的要求，国土规划更加凸现其紧迫性和重要性。
1.1 一种客观存在的规划类型
同国民经济和社会发展等规划一样，国土规划也是一种客观存在的规划类型。中国的社会主义建设正在迅速改变着区域和城市的面貌。国民经济和社会的发展必然会涉及不同区域和城市怎样发展，国土的开发和建设也必然要影响到具体区域和城市的空间布局。因而有关区域和城市的发展及其空间布局，有关国土规划的制定和实施，理所当然的成为了国家和各级地方政府必须认真考虑和决策的重要方面。我国面临着人口众多、资源不足、基础欠强、环境脆弱、城市化加速和适应世界经济全球化与工业化迅速推进的多重压力。在当前，一些区域或城市内，由于缺乏统筹规划，国土开发和建设的不合理布局，产业结构的雷同，缺乏各自的特色，各项建设不够协调配合，与当地的资源、环境不相适应，造成了资源浪费现象，增加了水土流失、土地沙漠化的严重程度，加剧了环境污染和地质灾害，使居民丧失了良好的环境和家园，甚至沦为“生态难民”。城市建设大量“侵蚀”土地甚至是耕地，“城市病”的不断出现，开发区过多，耕地锐减，生态环境恶化等诸种现象，已成为中国政府及广大人民群众所共同关注的问题。所有这些区域与城市问题，国土规划问题，也就理所当然地成为国内外学术界共同研究的热点，国土规划也就更显迫切而重要，它既是上述问题解决提出的客观要求，也是解决上述问题的重要手段。
1.2 贯彻中央人口资源环境基本国策，实施可持续发展战略的重要举措
国土资源是实现可持续发展战略的重要基础，保护和合理利用国土资源，是我国的基本国策。江泽民主席指出：“在世纪之交，促进我国经济和社会可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境。这是根据我国国情和长远发展战略目标确定的基本国策”（注：江泽民主席在“中央人口、资源、环境工作座谈会”上的讲话，1999-03-13.）。人口众多，资源相对贫乏，这是我们的基本国情。改革开放二十多年来，在经济快速发展的同时，资源浪费和破坏严重，环境日益恶化，已成为影响和制约我国长远发展战略目标实现和我国经济社会可持续发展的重要因素。可持续发展的概念在很大程度上是建立在自然资源的可耗竭性、有限性、稀缺性和不可再生性，以及生态环境的不可逆转性的基础上。在可持续发展战略的三个要素中，资源是基础；人口问题归根到底是资源承载力有限与人口之间的矛盾；环境问题也直接或间接地与资源开发密切相关。资源、环境系统一旦被破坏，将很难恢复。
国土规划侧重于资源的空问配置和布局，着重解决规划期内资源配置的效率和可持续发展问题，将规划的各项指标通过资源开发布局，最终分解落实到特定空间，偏重于经济建设的空间布局与人口、资源、环境和发展(PRED)的协调方面。对国土规划含义的理解，国内外学者目前尚无定论。综合国内外学者的不同观点，结合我国的国情，目前在国内对国土规划比较一致的认识是，国土规划(Territorial Planning)是指对国土资源的开发(Development)、利用(Use)、整治(Harness)和保护(Protection)（简称DUHP）所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。它在地域空间内要协调好资源、经济、人口、环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用、环境的整治保护密切结合起来，达到人和自然的和谐共生，保障社会经济的可持续发展。由此可见，国土规划是以“经济、社会、生态环境”综合效益为根本出发点和归结点，以“协调经济、社会、人口、资源、环境诸方面的关系，促进经济发展、社会进步、生态环境改善”为目的，而国土规划的这一核心正体现了人口资源环境基本国策以及可持续发展战略所强调的经济社会发展与人口、资源、环境之间的协调关系问题（注：潘文灿，等.中外专家论国土规划.2002.）。国土规划在实际实施过程中，通过对规划目标的积极维护，并以制度化的方式在国土资源配置中发挥重要作用，从而把人口资源环境基本国策和可持续发展的战略目标具体化，并真正地落到实处，成为贯彻中央关于人口资源环境基本国策，实施可持续发展战略的重要举措。
1.3 解决国土资源重大战略问题的重要途径
资源和环境问题，是关系中华民族长远发展的重大问题。国土资源重大战略问题，归根到底是国土资源对经济社会实现可持续发展的保障能力问题，而这些问题从资源总量和质量，从资源之间的相互关系，从空间上和时间上等多层次和多方面体现出来，是立体的、动态的问题。
经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系和矛盾是在一定的空间范围内反映出来的。国土规划，通过对生产力空间布局、国土资源保护和合理利用布局、生态环境保护和建设布局、重大建设项目部署等的统筹规划和安排，从空间范围来协调经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系，从空间上解决国土资源重大战略问题，使国土资源重大战略在空间上落到实处。经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系，在时间尺度上表现为当代人与下代人之间的关系，当前利益与长远利益之间的关系。国土规划，通过明确当前和未来国土资源保护和合理利用的重点与方向、当前和未来生态环境保护和建设的重点及方向等，使经济社会发展与人口、资源、环境之间在时间尺度上的关系得到很好的协调。
国土规划属于空间规划。空间既是资源也是环境。空间是各种资源及其相互之间的关系组成的集合体。国土资源开发利用过程，既是某种资源的开发利用过程，也是各种资源之间相互依赖、相互依存关系调整的过程。这种关系的调整，既有积极的一面，也有消极的一面。而消极的一面，往往带来了一系列严重影响和制约经济社会可持续发展的重大问题。如开发利用矿产资源，造成土地、草地、森林及生态环境的破坏。协调各种资源之间的关系问题成为国土资源重大战略问题之一。这一问题的解决靠单一的资源规划是不可能的。国土规划以揭示各种资源间相互联系的自然规律和社会经济规律为主要研究对象，使各种资源间的关系得到很好的协调。为了提高国土资源对实现经济社会可持续发展的保障能力，除了从空间尺度、时间尺度等来解决国土资源重大战略问题外，国家和地区还就如何充分利用两种资源两个市场、实施全球资源战略、建立和完善资源战略储备体系、建立和完善多元稳定的国土资源安全供应体系等提出了一系列的战略设想，这些战略设想，都需要通过国土规划来具体落实。
1.4 促进国土资源保护和合理利用的重要手段
在社会主义市场经济条件下，规划是政府管理社会、管理经济、管理资源的重要手段，是社会管理、事前管理、公共管理的宏观调控手段。国土规划在尊重自然规律、社会经济规律的前提下，充分发挥人的主观能动性，对国土资源的开发、利用、保护进行合理规划布局，使保护和合理利用国土资源的意图具体化。同时，国土规划是依据有关法律法规编制的，具有较高的法律地位，以制度化和法制化的约束机制，使政府保护和合理利用国土资源的意图合法化，指导和规范资源的开发、利用和保护必须按照规划中的意图进行，在具体的实施中不得和规划相抵触。就国土规划涉及的资源规划方面而言，国土规划使保护和合理利用国土资源的方向、重点、目标具体化，确定了哪些资源该开发，怎样开发，时间进度的安排、空间尺度的部署；确定了哪些资源该利用，如何利用，利用的方向和优势，地域的分区；确定了哪些资源该保护，如何保护，具体是按国家级的、省（市）、自治区级的，还是县级的进行保护；确定了生态环境建设区、生态环境整治区、生态环境恢复治理区；确定了哪些资源应该作为战略性资源进行储备等，并对这些资源进行空间的合理布局与协调。
1.5 推进资源管理方式转变的主要步骤
人口资源环境基本国策不仅明确了国土资源管理的总原则、方向，也给国土资源管理提出了更新更高的要求。如何适应新形势发展的要求，关键是要切实转变资源管理方式，包括：国土资源保护和利用，由长期多部门管理下的管理散、管理乱，向相对集中统一管理转变；从偏重于开发监督管理，向以保护和合理开发利用为目的转变；从偏重数量型、片面追求经济效益管理，逐步向数量、质量和生态型管理，追求经济、社会、生态环境综合效益转变；从计划分配为主，向政府管理与市场运作相结合、充分利用“两种资源、两个市场”转变；从传统粗放型利用方式，向运用现代科学技术手段集约利用方向转变。国土规划，是为避免市场配置资源失灵而建立的，作为政府的事前管理、宏观管理、公共管理行为，正是推进资源管理方式实现上述转变的重要步骤。
2 新时期国土规划的特点
分析和把握我国新时期国土规划的特点，对于指导我国新时期国土规划工作具有重要意义。在总结我国国土规划的历史、现状，分析国外如日本、德国、法国、美国及我国台湾省的国土规划的基础上，笔者认为，我国新时期国土规划应该具有以下特点：
2.1 强调依法编制国土规划，依法实施国土规划
国外在进行国土规划时都以相关的法律为依据，目前我国尚缺乏这方面的完整的法律依据，给国土规划的编制和实施等带来了一定的困难。新时期的国土规划并不是强调规划本身，而是强调规划的实施及产生的效果。在依法治国的条件下，规划要达到真正的实施并产生效果，从编制到实施都必须有法律依据。
国土法是我国法律体系的重要组成部分，是制定国土规划的重要依据和保证国土资源开发利用与合理保护的重要手段。国土立法为国土规划科学编制提供重要依据，为严格审批提供可靠保证，为贯彻实施提供有力保障。目前，国土规划工作应该以下列法律法规作为依据：1)为加强国土资源管理、合理开发利用和有效保护而制定的各项资源法规，如土地法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海洋法等。2)为加强国土工作的组织、协调、管理和监督而制定的综合性国土法规，如国土规划编制办法、规程，国土开发整治法等。3)为完成国土规划某些任务而制定的专业性国土法规，如国土建设与整治法、国土环境保护法、水土保持条例、自然保护区管理条例等。4)为在特定地区（行政区、经济区、自然区)开展国土开发整治而专门制定的地域性国土法规。
2.2 由重点开发战略逐渐转变为均衡发展战略
过去，我国国土规划致力于发展经济，实行一种“赶超战略”，因此在国土空间上都是以重点地区的开发战略为主导，以推进整个经济的高速发展。然而事物总有其两面性，重点地区开发所形成的经济圈在取得可喜成绩的同时，也产生了许多负面影响，如形成的一些超大城市或超大城市群，使经济过度集聚，国土利用失衡，一些地区的交通、环境和人口问题变得越来越严重，导致某些“城市病”的产生……因此，国土规划的主要课题理应逐渐转向国土均衡发展的方向。可以说，我国政府实施的西部大开发战略就是这一转移战略的最大体现。这里所说的“均衡战略”，决不等同于区域经济与社会发展研究战略中与“不平衡发展战略”、“梯度推进战略”、“辐射战略”等相提并论的“平衡发展战略”，后者所讲的“均衡战略”，其主观愿望是好的，但却忽略了一个基本事实，即对一般区域，特别是欠发达地区来说，不可能拥有推动所有产业和地区平衡发展的资金、技术，这一战略理论只能在区域经济成长到达一定的阶段和发展水平，一些面积较小的国度里，或在某一个地区方能采用，否则将会分散财力、物力，降低投资效果，达不到预期的经济效益和社会效益[1]。而新时期国土规划战略转变中的“均衡战略”，可以缩小地区发展的区域不平衡，加快落后地区的经济社会发展，符合社会主义的本质——解放生产力，发展生产力，消除两极分化，达到共同富裕，从而带动我国整个经济社会的发展，加速我国的现代化进程。
2.3 更加注重科技发展的导向，即科技创新原则
国土规划是一项复杂的工作，它包括国土资源调查评价，国土资源潜力评价，国土开发利用及其效益评价，国土综合生产力的空间布局、规划动态协调与信息反馈等。这些工作的顺利开展，都需要加快科技创新，依靠科技进步，促进资源可持续利用，促进国土开发建设的合理布局；加强国土规划的信息化建设步伐，提高对国土规划的动态协调、灵活监督、及时反馈的能力，综合运用RS、GPS、GIS、LIS、4S技术作为国土规划必不可少的管理手段，不断提高国土规划的编制实施水平，不断提高国土资源的管理水平和国土资源开发建设的利用水平，以引导国土规划朝着健康的方向发展。
2.4 “可持续发展，生态环境保护和建设”作为制定国土规划的重要指导思想，已成为规划的主题
作为一种战略思想，可持续发展方针使我国的国土规划进程找到了合理利用国土资源和不断建设、改善生态环境的途径。新时期的国土规划，就是要“不断提高人民群众生活质量和环境承载力，满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”，做到既合理、科学高效、充分利用国土资源，又节约、保护好国土资源。在新时期国土规划中，生态环境保护和建设被提到了前所未有的高度。在国土规划的编制和实施过程中，都必须高度重视环境保护和生态建设，实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。因此，国土规划必须考虑大的环境改造措施，规划必须遵循社会与自然统一的原则，人的因素占优先地位原则和地生物圈不同一原则。总之，“可持续发展，生态环境保护和建设”作为新时期国土规划的重要指导思想，对国土规划提出了更高更新的要求，经济发展、社会进步、环境改善，人口、资源、环境与经济社会发展相协调，才是新时期国土规划的本质所在。
2.5 更强调增强区域发展规划、经济区划的内容，并推崇协调型区域国土开发战略
区域国土开发建设将直接影响到全国的生产力布局，生产力布局的优劣直接关系到经济社会发展。为适应新时期区域经济发展的需要，以资源综合开发、生产力合理布局、生态环境综合整治为主要内容的不同层次的国土综合规划与专项规划，也必须将原有的综合国土规划内容同部分专项国土规划内容相结合，不仅在研究内容要求有拓宽加深，而且更强调为不同尺度区域（如省、地市、县、乡镇）制定中长期经济社会发展计划和规划提供科学依据。
新形势下的国土区域规划开发战略，必须注重区域国土的协调发展。因此要研究全国资源优化配置与发挥区域优势相结合的区域资源战略，因地制宜、因需制宜、因时制宜搞好国土规划，充分发挥区域资源潜力和优势，形成各具特色、优势互补、协调发展的区域国土规划开发新格局。与此相协调，城市发展也要根据各自的特色以及实际情况制定切实可行的城市发展规划。随着我国国土规划体系的不断完善及其实施的不断进展，国土规划必将在不同区域发展中，起着更好的引导和协调作用。
2.6 强调广泛的公众参与及政、产、学的有机协调
规划程序必须由政府包办一切、“包打天下”、自上而下的指令性规划向自下而上、公众参与的诱导型规划或上下推拉式规划转变，规划背景必须由“大政府、小社会”模式转为“小政府、大社会”模式[2]，即体制创新原则。我国以往所做的国土规划大多是强化了政府的行政作用，而很少考虑公众参与过程。美国、日本、德国、英国、加拿大等国家在规划制定的各个阶段允许各方人士参与，使规划保持了较高的透明度和参与度，这对我们启迪颇深。不同部门（如政府、环保、城建、城规、旅游、园林、林业、农业、交通等）在制定行业政策、编制规划决策和协调管理过程中，应该积极参与，确保规划的实用性和可行性，提高规划的科学性和可操作性。强调广泛的公众社会参与度，为编制规划以及解决规划问题献计献策，为实施规划尽职尽责，真正参与到政府、企业及规划部门的推拉式规划中，制定一个透明度高、可靠度强、操作性好的满足全社会愿望的发展规划——推拉式国土规划（图1）。
注：国土①②③④……表示多方案选择
图1 推拉式国土规划编制程序
Fig.1 The push-pull style procedures of land and resources planning
规划是动态的，事实上所有的规划都是边执行边修改。这就要求建立切实可行的国土规划管理信息系统，做好追踪监控、动态调控、科学协调工作，定期修订，及时纠错，经常对话，深化协作。为了保证规划的顺利实施，还必须实行规划实施的领导责任制，以加强领导和协调，将规划的实施情况与部门领导业绩相衔接，并列入相应的规章制度中，定期进行考核。
通过上述各种体制的完善与创新，通过这一系统的运转，保证我国经济体制转型时期国土规划的日臻完善，以便更加有效的发挥规划在经济和社会发展中的不可替代的重要作用。
2.7 国土资源安全问题在国土规划中日益受到重视
国土资源安全问题的提出是基于国家安全的需要。有关专家认为21世纪国家安全的基本特点是：经济安全上升为国家安全的核心，军事安全仍然是国家安全的基石，政治安全将成为国家安全的焦点，信息安全已成为国家安全的重心，而所有方面的安全都必须以国土资源安全为基础，它体现了一个国家领土的完整（主权的完整）。国土资源安全在国家安全体系中所处的基础地位见图2。
图2 国土资源安全在国家安全体系中的基础地位③
Fig.2 The fundamental position of the security of land and resources in the state security system③
在新时期的国土规划中，既要充分、合理、有效的利用国土资源（如果因为简单的考虑国土资源安全，而把国土资源机械的“封存”起来，就丧失了国土规划的物质基础），又要保证国土资源具有支撑和保障能力，具有自主力、自卫力、竞争力。国土资源安全理念，要求人们在国土规划中应该在确保国土规划合理消耗资源的情况下，建立和完善国土资源储备制度，要完善和发展土地储备制度，要加强战略性矿产资源的储备，要积极开展海洋资源储备。
2.8 经济全球化、信息一体化，使国土规划进行国际合作成为现实与可能
随着时代的进步和世界的发展，经济全球化、信息一体化的进程使世界变得越来越“小”，“地球村”的说法不无道理。国与国之间的交流与合作日益频繁，涉及政治、经济、文化、信息等诸多领域。就国土开发、利用规划而言，这种国际合作伙伴关系同样日渐频繁，如：“新欧亚大陆桥”的构建涉及日本、韩国、朝鲜、中国、俄罗斯等且一直延伸到德国、荷兰、英国等国家。就我国而言，西部大开发许多涉及矿产资源、旅游资源等的国土资源开发利用就有许多国际合作项目，东部沿海一带以及其他内陆省份的国土开发利用规划都不同范围的存在着国际合作。可以利用我国加入WTO这一历史机遇，组织一系列国际合作的国土发展规划研究课题，更好地为我国国土规划工作服务，也正是为我国经济社会发展服务。
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