公共政策视野下的“一号文件”历史评析与现实思考，本文主要内容关键词为：公共政策论文,视野论文,一号文件论文,现实论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F123 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—5110（2009）03—0085—06
一、1982——1986年的“一号文件”：谱写中国改革进程的五个辉煌篇章
1982——1986年，中国共产党中央委员会制定和颁布的关于农村工作的五份“一号文件”，记录了中国共产党尊重人民群众的首创精神，从群众中来、到群众中去，指导中国农村改革的一系列重大决策，对率先突破农村改革、调动广大农民积极性、解放农村生产力起到了巨大的推动作用，深深地印在亿万中国农民的心坎。
1.1982——1986年五个“一号文件”的主要内容
1982年1月1日，中共中央发出第一份关于“三农问题”的“一号文件”，文件总结了具有划时代意义的农村改革，突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制框框，进一步放宽了农村政策，肯定了“双包”（包产到户、包干到户）制，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。
1983年1月，第二份中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。文件从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”文件要求全面推行家庭承包责任制。文件提出，稳定和完善农业生产责任制，是当前农村工作的主要任务；森林过度砍伐、耕地减少、人口膨胀，是我国农村的三大隐患。解决上述三个问题，必须强调党员、干部带头，模范地执行政策，杜绝不正之风。要按照我国国情，逐步实现农业的经济结构改革、体制改革和技术改革，走出一条具有中国特色的社会主义农业发展道路。
1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三份“一号文件”，文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。规定土地承包期一般应在十五年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。文件使农民吃了“长效定心丸”。文件还明确了农村进行商品生产的重要性，提出只有发展商品生产，才能进一步促进社会分工，把生产力提高到一个新的水平，才能使农村繁荣富裕起来，才能使我们的干部学会利用商品货币关系，利用价值规律，为计划经济服务，才能加速实现我国社会主义农业的现代化，继续坚持计划经济为主、市场调节为辅的原则。
1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四份“一号文件”，文件的中心内容是调整农村产业结构，取消三十年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。家庭联产承包责任制也进一步系统化，同时从农产品统派购制度、产业结构调整、交通、支持乡镇企业、鼓励人才‘流动、放活金融政策、加强小城镇建设等十个方面活跃农村经济。文件还提出扩大市场调节，使农业生产适应市场的需求，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。
1986年1月1日，中共中央、国务院下发《关于1986年农村工作的部署》，即第五份“一号文件”。文件进一步摆正了农业在国民经济中的地位，在肯定原有的农业发展“一靠政策、二靠科学”的方针的同时，强调增加投入，进一步深化农村改革。同时文件明确提出个体经济是社会主义经济的必要补充，允许其存在和发展。
2.评析
改革初期的5份“一号文件”，其基本取向是“破”，即突破原有的人民公社体制。当然“立”也在其中，即确立家庭联产承包责任制度，但“破”是主要的，尤其是前3份“一号文件”。首份“一号文件”，明确了各种联产承包方式都是集体经济内部的责任制，这给了农民很大选择，把人民公社“一大二公”的体制打破。接下来的几份“一号文件”，先后回答了包产到户“姓社姓资”、延长土地承包期、发展多种经济成分和农产品流通体制改革等重大问题，进一步解放了思想，引领了农村改革，这轮改革的主要拉动力就是农民首创的家庭联产承包责任制。它极大调动了农民生产积极性，集中释放了压抑已久的农村社会生产力，一举解决了中国人的吃饭问题。从1980年至1985年，农民收入年增长率超过10％，出现了超常规增长。那时候农民欢天喜地，城里人也高高兴兴。[1]
二、2004——2009年“一号文件”：统筹城乡进程中的六座新丰碑
在跨越了世纪交替之后，中央“一号文件”的名词重新向农民展示出他的力量。从2004年开始，国务院决定5年内取消农业税，同时实行取消农业特产税、部分地区免征农业税、降低农业税税率政策后，全国农民由此减轻负担294亿元。
1.2004年“一号文件”：关于促进农民增加收入的若干政策
2004年2月8日，针对近年来全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六份“一号文件”。政策核心内容就是要坚持“多予、少取、放活”的方针和实行“两减免三补贴”的政策。主要内容共9大部分，表现4大主题。着重解决农民增收中的两个难点和两个重点：即粮食主产区种粮农民和贫困地区未解决温饱及未稳定解决温饱的贫困农民如何增收。
评析：这是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央“一号文件”下发，也是建国55年来中央首次就农民增收问题出台文件，充分体现了党中央、国务院在新形势下把解决“三农”问题作为全党工作重中之重的战略意图。[2]同时，这份“一号文件”的主旨非常突出，即促进农民增收，尤其是各项政策措施要更多地向粮食主产区和种粮农民倾斜，丰富了农民增收的具体途径，同时为农民增收创造了好的环境和条件。政策对于构建新的农业政策框架具有划时代的意义，是多拿少予的结束，多予少取的开始；农业为工业提供积累的结束，工业反哺农业的开始。[3]
2.2005年“一号文件”：提高农业综合生产能力的若干政策
2005年1月30日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》公布，成为改革开放以来第七个中央“一号文件”。文件要求稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革。政策的主要内容就是坚持三个不变（即“两减免三补贴”政策不变，已经定了和正在实行的政策不变，已经给了农民的好处不能收回），逐步建立稳定的农业投入增长机制，切实加强农业综合生产能力建设，努力实现粮食稳定增产，保证国家粮食安全。
评析：如果说2004年中央“一号文件”着眼于让农民直接减负增收，以“两减免、三补贴”为抓手，启动了城市资源施惠农村的历史转变；那么，2005年中央“一号文件”则立足于使农业强身健体，以农业综合生产能力建设为手段，开始打造农业核心竞争力。文件还显示，粮食增产和农民增收，事关国家粮食安全、农业竞争力和农民切身利益，是新形势下衡量“三农”工作成效的重要标志。而要实现粮食稳定增产、农民持续增收，首先要加强农业综合生产能力建设。文件中还出现了大量的“试点”“改革”“制度”类字眼，并明确提出通过立法让国家重大支农政策制度化、规范化，彰显中央正积极探索建立农业增效、农民增收的长效机制。文件透出的信息是：中央正按照“以工促农、以城带乡”的思路，让大量财政和社会资源施惠农业和农村，通过提升农业综合生产能力和农业竞争力，力促农民增收。
3.2006年“一号文件”：推进社会主义新农村建设
2006年2月21日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，要求完善强化支农政策，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局，这是改革开放以来中共中央的第八个“一号文件”。文件的核心内容就是建设社会主义新农村。
评析：社会主义新农村的概念，最早在20世纪50年代提出：1956年，在《高级农业生产合作社示范章程》中提出了建设社会主义新农村的奋斗目标。此后，1981年国务院在《当前的经济形势和今后经济建设的方针》报告中，号召为建设社会主义新农村而奋斗；1987年中央政治局通过决议，为建设繁荣富强文明的社会主义新农村而奋斗；1998年十五届三中全会明确提出了到2010年建设有中国特色社会主义新农村的奋斗目标；2005年10月，党的十六届五中全会明确提出：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。而2006年的“一号文件”提出的建设社会主义新农村和以往新农村建设有着很大的不同：（1）从背景来看，以前是农业支持工业，现在是工业反哺农业；（2）从特征来看，以前是口号式要求，现在是实际举措；以前是奋斗方向，现在是建设过程；（3）从内容来看，以前主要是生产和生活两个层面，现在是“经济建设、社会发展、精神文明、政治民主”四位一体；（4）从方式来看，以前是城乡分割，就农村建设农村，以物为本，现在是城乡统筹，通过城乡互动建设新农村，强调以人为本。[4]
4.2007年“一号文件”：积极发展现代农业
2007年1月29日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》公布，提出用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，成为改革开放以来中央的第九个“一号文件”。
文件分析了当前的形势，提出建设现代农业的必要性、紧迫性、原则与思路，共五个方面：加强农业设施和装备，促进农业科技进步，发挥农业多种功能，完善农业市场体系，加强现代农民培养。文件还要求加强现代农业的保障体系建设，包括：投入保障、体制保障和组织保障。
评析：中央之所以要明确提出建设现代农业，其原因在于：首先，确保中央提出的建设新农村的方向沿着正确、健康的轨道向前推进，以科学发展观指导农业；其次，我国已具备建设现代农业的条件；第三，提出建设现代农业可以保持党在农村政策上的连续性和一贯性。
5.2008年“一号文件”：加强农业基础建设
2008年1月30日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》公布，提出要走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。成为改革开放以来中央的第十个“一号文件”。
文件确定，要按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。这不仅是今年，更是今后一个时期“三农”工作的总体要求。文件强调，要按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度，巩固、完善、强化强农惠农政策，形成农业增效、农民增收良性互动格局，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，并制定一系列政策措施。
评析：中央之所以将第十个中央“一号文件”的主题确定为农业基础建设，主要源于以下几个方面：一是贯彻党的十七大精神的要求。党的十七大对“三农”工作做出了新的部署，明确提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。二是突出了保持经济稳定和促进农业发展的关键。三是可统筹兼顾农村各方面的工作。这个“主题”，既突出了重点，强调了加强农业基础设施建设，提升农业科技、人才、服务等基本支撑能力，稳定农村基本经营制度和深化农村改革、加强农村基层组织建设等基础性工作，也能兼顾改善农村生产生活条件、发展和加强农村社会事业与公共服务等方面的内容。[5]
6.2009年“一号文件”：农业稳定发展农民持续增收
2009年2月1日，《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布。文件指出，必须强化现代农业物质支撑和服务体系，加大对农业的支持保护力度，进一步增加农业农村投入，较大幅度增加农业补贴，保持农产品价格合理水平，增强农村金融服务能力；稳定发展农业生产，必须加大力度扶持粮食生产，稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力，要支持优势产区集中发展油料等经济作物生产，加快发展畜牧水产规模化、标准化健康养殖，严格农产品质量安全全程监控，加强农产品进出口调控。稳定完善农村基本经营制度；推进城乡经济社会发展一体化。
评析：2009年的中央“一号文件”与以往相比，呈现四大新亮点：（1）农民种粮支持力度再度加大。一是加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本；二是进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴这四项补贴今年预计将增加到1200亿元左右；三是提高政府对粮食最低收购价格的水平；四是增加政府的储备；五是合理调控进出口。（2）加大力度解决农民工就业问题。农业部的一次抽样调查结果显示，在目前1.3亿外出就业的农民工中，有15.3％，即2000万左右的农民工现在失去了工作或者没有找到工作。对此，2009年的中央一号文件提出，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工；采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设；大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。（3）农村民生建设重点投向5个领域：一是农村电网建设，其中最重要的一条是要实现城乡之间用电的同网同价；二是关于乡村道路建设，目前为止全国有87％左右的行政村都已经通公共客车，今后通达率要进一步提高；三是加快农村饮水安全工程建设；四是加快农村的沼气建设，争取每年能解决400万到600万农民家庭使用沼气；五是实施农村危房改造进行试点工作。（4）农地流转强调进一步规范。重点做好两方面工作：一是严格落实十七届三中全会提出的土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。二是有关部门要加强为农民土地流转服务的管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同，按照有关法律加强对土地流转的管理。
三、几点思考
中央“一号文件”作为公共政策，具有公共政策的几个功能[6]：1.导向性。导向性功能说明政策应该对社会的发展、人们的行动和事物的发展加以引导，明确告诉人们为什么要这样做，以便引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展；2.制约性。公共政策是公共权威部门制定的行为规则，其制约功能体现在对特定对象行为的制约上；3.公正性。公共政策是政府为管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的行为准则，它以全社会的进步和正义为宗旨，维护和增进社会公共利益。在我国现行社会结构中，农民人数最多，但却是一个最大的弱势群体，他们的组织程度最差，其声音最弱，其意愿、要求、权益往往得不到应有的重视和保障；4.利益倾向性。公共政策主体自身利益的存在，决定了任何国家在制定、实施自己的公共政策时，首先考虑的是如何维护自己的利益，这是政府制定和实施公共政策的出发点；5.调控功能。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益优化为根本目标。在对社会中出现的各种利益矛盾进行调节和控制时，保护弱势群体应该成为政府公共政策的基本着眼点。
通过评析，我们不难看出，无论是1982——1986年的五份中央“一号文件”，抑或是2004——2008年的五份中央“一号文件”，其目的主要就在于引导中国的农业和农村的发展，制约各阶层利益主体对农民利益的过分盘剥，恢复农民应有的与其他阶层一样所具有的国民地位与待遇，实现整个社会的公平与和谐发展。应该说，十份“一号文件”的发布有力地发挥了公共政策所应有的功能：如果说改革初期的5份“一号文件”，着重解决了农民经营自主权和人民温饱问题，为推动其他各领域的改革奠定了坚实基础的话，那么，党的十六大以来连续出台的5份“一号文件”，则以科学发展观为主线，统筹城乡经济社会发展，贯彻党的十六大、十七大精神，以多予少取放活为方针，以全面建设小康社会为目标，对农民实行免税和直接补贴，开启了以工促农、以城带乡的新阶段，实现了工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。受一系列惠农政策的支持，我国“三农”工作出现重要转机，粮食连续5年丰收，农民收入年均增长超过6％，又一个农村改革的重要时期到来了。
但同时，我们也应该清醒地看到，在1987——2003年这没有发布“一号文件”的16年里，我国的农业、农村和农民却处在一个极为艰难的境地，虽然我们不能简单地把原因全部归咎于没有中央“一号文件”的支撑，但至少，缺少中央“一号文件”这样权威政策的导向、制约与调控功能却是其中一个极为关键的因素。[8]
仅从那个时期收入变动这个指标分析就可看出农民处境之艰难。如果说在1985——1988年这4年中，尽管农业特别是种植业的增长很不景气，但由于农村产业结构调整迅速（向非农产业转移劳动力434万人，占1979——1991年间总转移量的65％），以及农产品的贸易条件相对有利于农民，因此，农民的实际纯收入还是年年都有增长的。而1989、1990两年情况却正相反。1989年粮食总产量达到历史最高水平，比上年增长3.4％，但农民人均实际纯收入却反比上年减少1.6％。农民实际纯收入的下降，是自改革以来的第一次出现。1990年，粮、棉、油全面丰收，农民向社会出售的粮棉油，分别比上年增长15.3％，23.7％和23.5％，但农民的人均实际纯收入，却只比上年增长1.8％。农业的增产和农民的增收之间不成比例。而另一方面，这两年城市经济的增长不够景气，经济效益明显下降，但城镇居民的人均实际生活消费收入却增长了5.2％；1991年，农民人均实际纯收入增长2％，而城镇居民人均实际生活消费收入却增长7.7％。[7]进入90年代后期，农民的收入增长明显滞后，具体表现为三个方面：一是农民收入持续低速增长。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有一年超过5％，最高的年份增长4.8％，最低的年份只增长2.1％，年均增长不到4％，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半；二是与城镇居民的收入差距在继续扩大。1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，两者的收入差距为1∶2.47；2003年农民的人均收入为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大为1∶3.24；三是以粮食生产为主的纯农户收入增长更为困难。过去几年中，由于不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入额减少，使以农为主的纯农户的收入增长尤其困难。1997年，农民人均来自农业的纯收入为1268元，从1998年到2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于这一水平。[9]针对这种严峻的形势，中央政府才会在2004年出台“一号文件”帮助农民增收。
通过以新世纪连续颁布的六个“一号文件”为主的系列政策的出台，未来农村改革的政策框架已基本形成，农村改革已经进入一个“平台期”。只要按照这些政策去严格的执行和实施，中国的农业与农村、农民状况才不会重新回到1987——2003年这十六年没有中央“一号文件”支撑而造成的老路上去。而要改变这种状况，今后农村改革须在现有政策支撑下，找准着力点和突破点。
从现状看，农村改革要在三个层面上突破：一是已有惠农政策，今后需配套出台细化措施，不断提高惠农水平；二是有些方面的改革不彻底，需要加速向前推进；三是一些改革尚未启动，需要尽快展开。
总体来看，除了中央已有的部署，农村有四个方面的改革需尽快推进：
1.村级经济社会管理体制要深化改革。目前只改了一半，要继续改下去，确保农民合法权益不受侵害。
2.乡镇机构改革应尽快取得实质性突破。国务院已明确本届政府要把乡镇机构改革搞完，因为事关农村发展大局。现在我国有62万个行政村，3万多个乡镇，改革的目的很明确，一是乡镇提供农村社区公共服务，费用由公共财政承担；二是真正让农民实现基层自治。
3.尽快扶持农民专业合作社，培育现代农业发展的经济组织。去年我们才实施农民专业合作社法，许多配套政策措施还没有跟进。下一步发展现代农业，“家庭承包制＋专业合作社”是符合国情的模式，必须大力培育合作经济组织。现阶段，把农民专业合作社简单视为企业是不对的，应在财政补贴、金融支持、减免税费等方面给予支持，否则现代农业很难发展起来。
4.加快构建农业社会化服务体系。市场取向改革搞了多年，农村规模经营水平一直较低，为什么？是因为我们的农业社会化服务体系不健全。这些年农业部门一直在抓小麦收割的社会化服务，几十万台联合收割机大规模转战南北，解决了广大农民的后顾之忧。这就是社会化服务。有了这样的社会化服务体系，家庭经营的农业就完全可以走上现代化道路。
从我国实际来看，农民进城意味着三件事必须解决：就业、住房和社会保障。总体来看，今后推进农村改革，“放活”是关键。无论构建农村公共服务体系、培育新型经济组织，还是促进生产要素回流农村，都需要“放活”。这些问题解决好了，农村改革就深化了，反过来对城市会提出改革新要求，城乡经济社会发展一体化新格局就会逐步形成。
［收稿日期］2009—01—30
标签：农民论文; 农村改革论文; 一号文件论文; 农业论文; 农业发展论文; 三农论文; 公共政策论文; 社会改革论文; 经济建设论文; 农村论文; 现代农业论文; 时政论文; 经济学论文;