区域经济活动外部矫正的区域政策工具组合与创新_外部性论文

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      [中图分类号]F016 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2014)—03—0043(05)

      现代区域经济活动的影响通常会超越经济活动所在的区域空间范围而具有空间外溢性，在市场发育不完善的条件下，容易给相关区域带来有利或不利的影响，即外部性。这种外部性，不管是正外部性还是负外部性，都会影响经济活动效率，影响帕累托最优的实现，因而都需要得到校正。

      本文立足文献梳理探讨基于区域经济活动空间外溢效应的区域外部性及其校正依据；探讨区域经济活动外部性校正的区域政策基本工具与创新工具组合，以及区域政策工具创新。并以京津冀地区雾霾治理为例，探讨拨款、基础设施建设、课税、许可证制度以及基金工具等区域政策工具组合与创新。

      一、文献综述

      自1890年马歇尔第一次明确提出“外部经济”概念以来，经济学界就开始了对外部性的研究。早期的研究主要集中在生产领域，直到20世纪50年代才开始更多地关注区域经济活动的外部性效应及其校正。

      1.区域经济活动外部性的内涵及表现

      学术界对外部性的内涵并没有统一的说法，米德(Meade，1992)将外部性定义为“一种外部经济(或外部不经济)指的是这样一种事情：它使得一个(或一些)在做出直接(或间接地)导致一件事的决策时根本没有参与的人，得到可察觉的利益(或蒙受可察觉的损失)。”[1]程必定(1995)认为，经济活动中各区域为追求自身利益展开的竞争、分工与合作，必定会对其他经济主体产生影响，这种超出经济活动所在区域空间范围的影响即外部性。[2]杜肯堂、龚勤林(2006)认为，区域经济活动外部性是区域主体的经济活动所导致的对其他区域而言或有利或不利的影响。[3]

      区域经济活动外部性通常表现在生态环境恶化，产业结构趋同，恶性竞争等方面。毕乐强(2011)将区域活动外部性表现总结为区位、资源公共性、市场发育不完全和政府行为外部性效应。[4]孙平军、丁四保等(2013)认为，区域活动外部性主要表现为环境影响、生态服务和发展关联。[5]

      2.区域经济活动外部性的校正途径与方法

      区域经济活动外部性究竟应该如何校正，这是学者们关注的焦点。曾晶等(2011)以区域外部性内部化的3种基本模式为主线，提出区域外部性校正应逐步完善市场制度、合理发挥政府职能、加强对各经济主体的组织化及自律、充分发挥非正式制度的作用。[6]肖艳(2012)基于洞庭湖经济提出可适用于整个经济活动的区域外部性内部化途径，即：强化经济涓滴效应、构建区域协调机制和完善生态互惠功能。[7]孙平军、丁四保等(2013)则从产权区域角度出发，得到区域外部性内部化的手段主要有生态补偿、排污权交易，财政转移支付；协商管制、成立协商委员会；强化中央政府的调控、调节功能；发挥市场配置资源的基础作用等等。[8]

      已有文献从多个角度出发对区域经济活动外部性及校正进行的探讨具有启迪性，但鲜有从区域政策工具的角度进行分析。本文从区域政策工具组合与创新的视角出发，探讨利用区域政策工具包对区域经济活动外部性进行校正。

      二、区域经济活动外部性的再认识及校正

      1.区域经济活动外部性再认识

      (1)区域经济活动外部性及主要表现

      区域经济总是存在着相互依赖性，并且这种相互依赖是双向传递和相互影响的。区域之间追求自身区域利益最大化而展开的竞争、分工与合作，必定会对其他经济主体的经济活动产生有利或不利影响，如果这些影响没有在市场中获取支付和补偿，就会产生外部性。因而，区域经济活动外部性是指一个区域主体的经济活动，对其他主体经济活动造成的有利或不利影响。区域经济活动外部性主要表现在3个方面：第一，环境污染和生态破坏。对于空气、河流等公共环境资源，一些区域主体得利而不付出成本，其他区域主体利益受到影响而未得到补偿，导致环境污染更加严重。第二，区位因素造成区域差距。区位影响区域经济发展，一个地区具有优势区位，将促进地区经济发展，带来正效应；相反，如果在区位上处于劣势，则会延缓经济发展，显现出负效应。第三，政府活动外部性。政府干预产生的区域外部性效应主要表现在区域政策对资源配置的调节、产业政策导致的产业趋同、区域倾斜政策导致发展机会不平等、地方保护导致市场分割与扭曲等。

      (2)区域经济活动外部性的基本分类

      区域经济活动外部性有多种分类，根据其产生原因可分为市场外部性和政府行为外部性，市场外部性又分为技术外部性和资金外部性；[9]据其影响的直接性和间接性分为简单外部性和复杂外部性；据其资源与活动的不同分为林业活动区域外部性、矿产资源区域外部性、绿色农业区域外部性等等。上述分类都有其独特价值，然而，从外部性产生的空间归属和外部性效应的空间效果来看，依据外部性效应对相关区域影响方向的正、负外部性之分更有分析价值。

      区域经济活动中区域主体的经济活动对其他区域造成有利影响为正外部性，如流域生态环境治理、上游植树造林和水土保持、政府对援助区域提供公共服务等。反之，区域主体的经济活动对其他区域造成不利影响则为负外部性，如上游森林滥伐和水土流失、越境污染、资源过度开发和低效使用、设置区域市场壁垒等。

      2.区域经济活动外部性校正的理由

      区域经济活动外部性，不管是正外部性还是负外部性，都是区域经济活动中私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不一致的表现，都会影响经济活动的效率，妨碍资源优化配置，因此都需要校正。特别是区域经济活动负外部性效应，导致社会成本高于私人成本，差额部分得不到合理补偿，必须进行校正。

      (1)消除市场失灵和建立完善的市场机制的客观需要

      公共产品(空气、河流等)产权不明晰、价格不合理等都是市场机制不完善的表现。市场失灵是造成区域经济活动外部性的主要原因，区域经济活动外部性效应反过来又影响市场机制有序运行，必须采取强制性措施，约束区域主体的外部性行为，对区域经济活动外部性加以校正。

      (2)清除区域成本与社会成本不一致性的客观需要

      经济行为的选择取决于边际成本(Marginal Cost，MC)和边际收益(Marginal Return，MR)的均衡。当区域边际成本(Regional Marginal Cost，RMC)和区域边际收益(Regional Marginal Benefits，RMB)与社会边际成本(General Marginal Cost，GMC)和社会边际收益(General Marginal Benefits，GMB)之间存在偏差，就存在区域外部性，使原来的市场均衡点从最优点e′点偏向e点(如图1所示)，[10]导致现实中区域成本与社会成本、区域收益与社会收益差异很大。而要清除二者的不一致性，促使均衡点从e点回到e′点，就必须对区域外部性进行校正。

      

      图1 区域经济活动外部性对整体均衡的影响

      (3)形成明晰的区域经济关系要求明确界定各区域的成本收益

      区域间经济关系主要指区域之间的相互作用与影响。区域外部性效应的复杂性及区域间相互影响的因素较多，导致区域间相互影响不明确。要建立明晰的区域经济关系，在确定具有外部性的区域经济活动时，要确定哪些区域获得了利益需要付出成本，哪些区域付出了成本需要得到补偿，就必须对区域外部性进行校正。

      三、校正区域经济活动外部性的政策工具组合及创新

      1.区域政策工具及政策工具包

      区域政策工具是为实现区域政策目标而运用的，针对区域问题的具体方法与措施。或者说，区域政策工具是奖励与区域政策目标相符的区域经济行为，和控制与区域政策目标相悖的区域经济行为的方法和措施的总和。[11]

      区域政策工具包括基本工具和近年来衍生出的创新工具(见表1)。基本工具可从多个角度进行归类，阿姆斯特朗(2007)根据经济政策分类将其分为微观政策工具、宏观政策工具和协调政策工具。[12]高国力(2008)将其分为财税政策工具、金融政策工具、贸易政策工具、行政审批政策工具、科技政策工具和人才开发政策工具。[13]张可云(2005)根据区域政策工具的功能性质将其分为鼓励性政策工具和控制性政策工具。[14]其中，张可云提出的区域政策工具分类虽然缺乏两类政策工具间的协调整合，但是基于功能性质的分类使得工具间独立无交叉、政策功能相对清晰。考虑到政策工具功能的相对清晰，特别是考虑到本文主要研究利用区域政策工具来校正区域经济活动外部性，因而笔者采用张可云提出的区域政策工具分类法。

      就创新工具而言，随着区域经济发展本身的变化，区域政策工具不断创新，形成了诸如环境治理领域的区域限批、生态补偿金、环境责任保险等创新工具。

      

      2.区域经济活动外部性校正的政策工具组合及创新

      实践中，区域经济活动日趋复杂，区域经济活动造成的外部性也呈现出多类型、多层次、多向度，校正区域经济活动外部性仅仅靠单一的政策工具往往难以奏效，通常需要同时应用多个区域政策工具形成政策工具包，综合发挥工具包内各个工具的独特作用，共同指向需要校正的区域经济活动外部性。换言之，区域经济活动外部性的校正通常需要多个政策工具的组合来加以实现。因此，区域经济活动外部性的校正不仅需要基本工具的组合使用形成“工具包”，还需要配合使用创新工具，二者共同形成“组合拳”(见表2)，同时不断推动政策工具创新。

      

      假设，现实中存在m种区域经济活动负外部性和n种区域经济活动正外部性，并有q种基本工具和r种创新工具，则(m+n)种外部性与(q+r)种区域政策工具的组合形成一个(m+n)*(q+r)的矩阵，表现为(m+n)行和(q+r)列的二维表(见表2)。

      表2中，横列反映某一特定区域经济活动外部性校正需要使用的区域政策工具，横行的汇总即“使用种类”表明该外部性校正总共需要多少种政策工具。一般而言，如果某一特定区域经济活动外部性校正需要用到多种政策工具，说明该外部性的校正难度较大，校正过程相对复杂。纵列反映某一特定区域政策工具被使用的次数，纵列的汇总即“使用频次”表明该种政策工具被使用于各种外部性校正的次数。一般而言，某一特定区域政策工具被多次使用，则说明该工具的使用具有广泛性。

      以生态环境领域为例，具体探讨区域经济活动外部性校正的区域政策工具组合与创新。选取上游森林滥伐和水土流失、越境污染、资源过度开发和低效使用等负外部性和退耕还林、生态屏障建设、湿地保护、风沙源治理等正外部性区域经济活动为例，并以拨款等基本工具和区域限批等创新工具作为校正工具，依据相关论文、研究报告和笔者经验综合得到生态环境保护领域外部性校正的区域政策工具组合(见表3)。

      值得说明的是，当在表3中分别采用符号“○”、“△”和“√”来表示该工具在区域经济活动外部性校正中“非常重要”、“比较重要”和“一般重要”时，可以更直观地体现各区域经济活动外部性校正的难度及各区域政策工具在校正中发挥作用的大小。

      

      横列揭示了生态环境领域外部性效应校正的政策工具组合情况。校正上游森林滥发和水土流失：要禁止上游地区乱砍滥伐行为、对造成水土流失的区域主体罚款(生态补偿金)、对可能发生的污染事故保险(环境责任保险)；校正越境污染：对污染源区域污染行为进行控制(区域限批/禁止)、受益者对受害者进行补偿(生态补偿金)、环境责任保险工具；资源过度开发和低效使用的校正：对过度开发行为课以重税、对资源开发加以限制(许可证制度)、区域限批和环境责任保险工具；退耕还林、湿地保护及风沙源治理等正外部性的校正，较多地使用鼓励性政策工具。对退耕还林给予拨款、优惠贷款、税收减免等直接援助，同时建设工业和科技园区，加强生态补偿金的补偿；校正湿地保护采用拨款、优惠贷款、税收减免等直接援助及基础设施建设等间接援助以及生态补偿金工具；校正风沙源治理也用到拨款、优惠贷款、生态补偿金等政策工具。

      上表纵列揭示了各基本工具和创新工具在生态环境外部性校正中被使用的频次，用于进一步判断该种政策工具在生态环境外部性校正中的重要程度。基本工具中，拨款作为最重要的直接援助工具使用频率最高，其次是优惠贷款，接下来按使用频率及重要程度依次是：禁止、税收减免、课税和许可证制度、基础设施建设、工业和科技园区；创新工具中，使用频次最高最重要的工具是生态补偿金，区域限批在使用中作用明显而环境责任保险使用频次更高，二者重要程度相当。区域经济发展过程中，还有很多其他的区域政策工具，在区域经济活动外部性的校正中要根据实际情况合理选择，并与上述政策工具进行组合。

      四、京津冀地区雾霾治理的政策工具组合与创新

      空气既是人类生存生活的必需品，又是具有极强外部性的公共物品，产权难以界定。2013年我国出现了两次严重的雾霾天气，京津冀地区最为严重。2013年1月9日开始，包括北京、天津、河北等地在内的我国中东部地区出现严重的雾霾天气。①[15]河北省除张家口、承德、秦皇岛外，其他大部分地区为“重度”到“严重”污染，其中，石家庄、唐山、邢台、邯郸空气质量几近“爆表”。2013年北京市月平均雾霾日数达14.5天，为1961年以来同期最多，仅1月份北京市雾霾天气总计26天，最严重的一次在10～14日，持续时间长达5天，其中2天是严重污染，3天是重度污染。[16]

      京津冀固然是2013年全国雾霾严重的地区，但雾霾具有十分明显的空间外溢性。作为北方经济规模最大、最重要的经济增长极，天津是北方重化工业基地，河北、内蒙古、山西等都是燃煤大省，区内区外经济活动的综合影响导致京津冀地区严重的雾霾天气。北京持续严重的雾霾天气深受天津、河北甚至山西、河南、山东和内蒙古的影响。京津冀周边地区的山西、内蒙古等省的经济活动尤其是冬季燃煤取暖加重了京津冀地区的雾霾污染。

      对于京津冀地区重度雾霾的校正，必须有多种区域政策工具的组合与创新，既需要基本工具与创新工具的组合，更需要“组合拳”的与时俱进和不断创新。

      第一，控制甚至禁止京津冀地区高污染经济活动。经济发展必须兼顾生态与环境，要控制某些高耗能、高污染、高排放的产业发展。对于燃煤取暖应科学制定指标，超过额定指标应课以重税。同时，禁止高污染的重化工产业发展，其他污染程度在指定范围内的产业实施许可证制度，如排污许可证。在污染物总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的排污权交易。与此同时，实施生态补偿政策，让环境受益的区域主体对付出环境成本的区域主体给予一定的补偿。

      第二，鼓励京津冀地区发展节能环保产业和实现产业结构升级。严重的雾霾天气和大气污染，不单是气象条件使然，更是人为结果。雾霾天气的重要因素PM2.5大部分来源于区域内部和城市本身，因此，从长远看，提升本地区的生态文明建设水平才是根治雾霾的根本之策。鼓励城市绿色产业发展，实现绿色经济转型，在京津冀地区建立环保产业评定中心，对通过评定的节能环保产业，直接拨款，同时通过优惠贷款和税收减免政策工具吸引相关产业入驻，建立生态园区并促进其规模化发展。

      第三，建立京津冀地区大气污染联防联控机制。京津冀地区虽然很早就开展了包括生态、环境、产业、金融和人才等方面的区域合作，但是一直停留在较低层次。[17]随着区域一体化程度加深和雾霾天气的持续影响，雾霾天气的治理更需要三地紧密合作。建议打破行政区划限制，将京津冀地区根据雾霾天气的严重程度划分为几个区域，设立区域办公室，统一管理和监督。对于严重雾霾区域实行严防严控，禁止超标车辆运行，同时减少小汽车尾气排放。加快产业转型，对集约型产业、新兴产业施以优惠贷款、税收减免的区域政策；建立科技和工业园区，合理布局产业。重视环境保护基金工具的运用，加强京津冀地区各个区域政策的协调。

      第四，支持开展雾霾天气治理的科学研究。京津冀地区科研实力雄厚，应进一步探索联合建立大气污染防治的科学技术研究平台，加强雾霾成因及治理研究，并积极向公众提出防护建议。对雾霾天气治理的科学研究行为可以采取拨款、科学实验室等基础设施建设政策工具。具体地，通过专业审定机构对研究项目进行审核并立项后，直接拨款给予资金支持，同时支持建设实验室等鼓励治理雾霾的科学研究。

      在运用以上区域政策基本工具和创新工具治理京津冀地区雾霾天气的同时，要注重这些工具的组合与创新。如控制高耗能高污染产业发展与支持节能环保产业发展的政策工具组合，可有效推动产业结构优化调整和加快转变经济发展方式。

      区域经济活动通常都会导致外部性，区域经济活动外部性特别是负外部性是对其他区域主体的一种成本，必须加以校正。校正区域经济活动外部性既要用到拨款、优惠贷款、税收减免、发展基础设施、课税等区域政策基本工具，同时需要应用相关的区域政策创新工具，合理搭配形成“组合拳”，并不断推进区域政策工具创新。京津冀地区严重雾霾天气这一典型外部性的校正，既要采取基本工具与创新工具搭配形成“组合拳”，更要着眼跨地区乃至全国和全球联动，推动政策工具创新和雾霾天气的协同治理，建设天蓝、地绿、水净的美丽中国。

      ①所谓雾霾天气，是指城市里大面积低能见度的情况。在早上或夜间相对湿度较大的时候，形成的是雾；在白天气温上升、湿度下降的时候，逐渐转化成霾。这种现象既有气象原因，更主要的是污染排放原因。

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