论“双重规则”在我国权力监督制度中的地位_党内监督论文

论“双重规则”在我国权力监督制度中的地位_党内监督论文

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[中图分类号]D630.9[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2006)06-0017-03

有关权力腐败与权力监督问题的讨论中,大致存在着两套相互平行的话语体系:在政党理论、政治学理论的视域中,思考的重心是党内监督,比如,如何完善党内民主以实现对于权力的监督,如何通过政党内部的决策、执行、监督三种职能之间的划分来实现对于权力的监督等等之类的讨论,构成了政党理论、政治学理论的一个热点;在法学理论界,学者们关注的问题则主要集中在:如何通过法律实现对于权力的制约与控制,如何完善权力监督的法律体系,把权力监督全部纳入到国家法律的框架之下,等等。也许是因为这两套话语在立场、视域、思维格式等方面的差异,使它们在看待某些具体问题上出现了分歧。比如“双规”制度,在两套话语体系中的评价就存在着较大的差异。在政党理论中,“双规”是反对腐败、监督权力的重要措施;但在法学理论中,“双规”的合法性、合宪性都是有疑问的。[1]

在笔者看来,权力监督实践中的“双规”,是当代中国权力监督机制的一个重要纽结,是中国特色的权力监督区别于西方各国权力监督的一个关节点,在实践中,它还是联系党内监督与国家监督的桥梁,认真地看待“双规”,有助于我们跨学科、全方位地理解当代中国的权力监督制度。

一、“双规”是当代中国权力监督机制的一个重要纽结

虽然,人们对于“双规”的评价可能会出现分歧,但是,人们都愿意承认,“双规”是一种权力监督与权力制约的措施。然而,在文献搜索的过程中,笔者却发现,有关“双规”的专题研究,无论是在法学理论界还是在政治学理论界,都没有引起足够的重视。这种现象意味着,在权力监督的研究者那里,“双规”是一个边缘性的、不甚重要的问题。但是,笔者却认为,要深入理解当代中国的权力监督机制,“双规”乃是一个重要的纽结。

在法学理论界,人们关于权力监督问题的讨论,主要着眼于正式的法律制度。比如,各级人大及其常委会对于本级“一府两院”的监督,行政诉讼中的司法机构对于行政机构的监督,检察机构对刑事侦查机构、审判机构的监督,上级国家机构对于下级国家机构的监督,新闻监督,人民群众对国家机构的监督,违宪审查过程中的监督等等,大致构成了权力监督理论的“核心问题”。只要一提起权力监督,人们就会不由自主地想到这些“核心问题”。无疑,有关这些问题的研究是极其重要的,它们也是当代中国权力监督的基本制度。但是,与此同时,我们还应当看到,这样的“问题意识”,特别是其中透露出来的选择问题的方式,却有一个非常明显的特征,那就是,把法律单纯地理解为“本本上的法律”,把权力监督制度单纯地理解为“本本上的法律规定的制度”。然而,正如美国的现实主义法学已经揭示出来的,在任何国家、任何时代,“本本上的法律”与“行动中的法律”之间,都会出现或多或少的差异。研究“本本上的法律”,以及由此延伸出来的权力监督制度问题,有助于完善“本本上的权力监督制度”,但是,它与“行动中的权力监督制度”之间,总会产生一定的距离,总会在一定程度上,给人以“两张皮”的感觉。因此,这样的“问题意识”将不可避免地削弱相关理论成果的实践意义和现实针对性。

在政治学理论界,有关党内民主的研究范式也有这个特征:“应然”的成份偏多,“实然”或“实证”的内容偏少;原则性、宏观性方面的论述较多,规则性、程序性、微观性、可操作性方面的内容较少。经由此种范式产生的理论成果,可以确认党内民主在权力监督中的正面价值与积极意义,但是,要把它落到实处,要让它起到切实有效的监督效能,又会面临诸多现实的困难。

以上两个方面的理论走向,已经导致了这样的结果:一方面,有关权力监督的理论著述相当丰富,但另一方面,这些理论成果对于权力监督的实践,似乎又没有产生应有的指导意义,至少,权力监督的效能并没有在现有理论的指导下得到一个明显的提高,权力腐败的趋势也没有因为相关的权力监督理论成果的丰硕,就得到了一个相对明显的遏制。这就是说,在理论与实践之间,还存在着较大的距离。这种结果,在某种程度上是不可避免的。因为,理论要改造实践,理论要变成物质力量,也许还要经历一个曲折而复杂的过程,但是,这种结果的出现,也与理论自身的不彻底具有一定的关联。简单地说,就是关于权力监督的现有理论没有很好地抓住当代中国权力监督的纽结。

在笔者看来,当代中国权力运行、权力监督的真正纽结在执政党的内部。执政党内部权力监督的核心环节就是“双规”,在现有的党内法规体系中,“双规”是比较严厉、比较具体的党内权力监督制度。它由党的各级纪检机构执行,针对党内有腐败嫌疑的权力拥有者而展开。十多年来,它对于党内权力的腐败,已经产生了极其重要的监督功能。众多有关权力腐败的“大案要案”,几乎都是通过“双规”这个监督措施而得以突破的。如果坚持实践是检验真理的唯一标准,那么,十多年的反腐败实践已经证明,“双规”制度是监督权力、惩治腐败的更有效的武器。在当前的反腐败体制中,“双规”之所以享有更突出的地位,实在是由于当代中国特有的党政关系所决定的。正是在这个意义上,我们说,“双规”才是当代中国权力监督体制的纽结,只有认真地对待“双规”,并充分利用这种权力监督措施,才算抓住了权力监督的“牛鼻子”。

二、“双规”是中西权力监督体制走向分野的关节点

把同类的事物加以比较,是加深认识和理解的重要方法。因此,要认识当代中国权力监督体制的特质,就有必要把中国的权力监督体制与西方的权力监督体制进行比较。

中国权力监督制度的完善离不开吸收其他国家的成功经验,但是,无论如何借鉴或吸收,中国的权力监督体制必然有它自己的特色,有它自己的制度起点。找到它的制度起点,实际上有助于我们弄清中西权力监督体制的区别在哪里。

在本文看来,“双规”就是当代中国权力监督体制区别于西方权力监督体制的关键所在。

一方面,当权力者的腐败行为暴露出来之后,在当代中国,可以由党的纪检机构主持调查,只要掌握了一定的证据,党的纪检机构就可以对权力腐败的嫌疑人采取“双规”的措施,要求腐败嫌疑人在规定的时间、规定的地点,把相关的问题说清楚。在“双规”措施的支撑下,很多权力腐败者交代了自己的违法、违纪事实。以这些事实作为基础,如果腐败者构成了犯罪,再移送检察机构审查提起公诉;如果没有构成犯罪,只是违反了党的纪律与规定,则按照党内法规予以处理。这就是说,在重大的权力腐败事件中,通过“双规”查明的事实,既可能是法律惩罚的前提性准备,同时也可能是党内惩罚的主要依据。再看西方国家,某个政党(哪怕是执政党)内部的规则,既不大可能对某个党员采取“双规”之类的措施,一般也不会对公共权力的监督制约产生重要的影响。在西方国家(主要是欧美国家),对于权力的监督主要是在国家权力的几大分支之间展开的,是在国家机构的层面上进行的。各种国家权力机构虽然有政党方面的倾向,但是,政党之间是相互竞争的关系,因此,在某些情况下,各种国家权力机构之间的相互监督也包含了政党之间的相互监督、相互竞争这个重要的因素。因此,政党内部对于某个党员的监督,一般不具有监督公共权力的性质。通过这样的比较,可以看出,当代中国权力监督体制中的“双规”,充分反映了当代中国的党政关系、政治体制,而西方国家权力监督体制中“双规”措施的缺位,事实上也可以在一个特殊的层面上折射出西方各国政治体制中的权力分立与制衡制度、两党或多党竞争制度,等等。从这个层面上看,“双规”制度凸显了当代中国权力监督体制的一个制度起点,也构成了当代中国的权力监督体制区别于西方各国权力监督体制的一个关节点。

另一方面,我们也要承认,权力腐败并非全部发生在党内,有些权力腐败的嫌疑人并没有经过党的纪检机构,也受到了国家法律的惩罚。尽管如此,我们仍需注意到,在现有的政治体制下,权力监督不可能由宪法和刑事法律明确规定的检察机构来独立完成。事实上,现行的正式法律也没有把反腐败的职能全部委托给检察机构,比如,政府内部就设有专门的监察机构,国家还制定了专门的行政监察法,对监察机构司掌的权力监督职能进行了专门的规定。在执政党内,有专门设立的纪检机构,专门对党内权力的腐败进行监督。虽然国家层面上的检察院具有反腐败的职能,但是,由于权力腐败的“大案要案”主要是发生在党的领导干部身上,尤其是那些掌握了较大权力的党员领导干部身上,这就意味着,对国家、社会造成重大危害的权力腐败行为,主要是党内的权力腐败行为。

从这个意义上看,党的纪检机构对于党员领导干部权力腐败的监督,就成了权力监督的重中之重。当然,经过纪检机构采取的“双规”措施,实现了对于腐败案件的突破之后,对于那些已经触犯刑法的,还需要检察机构依照法定的程序予以处理,但是,纪检机构的“双规”显然是惩罚相对严重的权力腐败的第一个环节。相比之下,在西方国家的权力监督体制中,由于政党与国家之间的关系不同于当代中国,他们的执政党对国家事务、社会公共事务的影响不像当代中国的执政党那样巨大而深远,而且,在两党或多党相互竞争的情势下,政党之间的相互监督已经比较严密而有效,等等,这些因素,都决定了在西方的权力监督体制中,不可能孕育出像党内“双规”这样的权力监督措施。

三、“双规”是联系党内监督与国家监督之间的桥梁

依照《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3款的规定,“双规”是指党的纪检机构的调查组,有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”从这个角度上看,“双规”主要是中国共产党内部的一种权力监督措施,因为,它的依据是党内法规,并由党的纪检机构来执行,适用的对象主要也是党内涉嫌权力腐败的领导干部。但是,“双规”又不仅仅是一种纯粹的政党内部的监督措施。

首先,在当前的权力监督实践中,全国各地的党内纪检机构与政府监察机构一般都是合署办公的。这就意味着,采取“双规”措施的调查组既是党的纪检机构派出的,但同时,它在一定程度上也具有政府机构的性质。因为,按照行政监察法第20条第3款的规定,行政监察机构可以“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。因此,针对腐败嫌疑人作出“双规”决定的调查组,如果是以“纪检监察”机构的名义派出的,那么,这样的“双规”也可以理解为行政监察法视野中的“双指”。虽然,在理论的层面上,党的纪检机构采取的“双规”与行政监察机构采取的“双指”是可以清楚地分割开来的。但是,在实践的层面上,“双规”与“双指”大多是混在一起的。依照何种标准来评价这种“二合一”是另一个问题,此处姑且不讨论。在这里,我们只想指出,当纪检监察机构对某个具有党员身份的行政官员作出“双规”措施的时候,它也具有行政监察的职能和属性。从这个意义上说,“双规”具有把党内监督与行政监察联系在一起的功能。

其次,从党内监督与检察监督的关系来说,作为党内监督的“双规”措施实际上构成了检察机构采取的反贪侦查的前置程序。如前所述,通过党内监督的“双规”措施,有助于从党纪党规的层面上,敦促权力腐败的嫌疑人交代自己的违法违纪事实。这些事实,既是党内处分的依据,也可以移送检察机构,作为检察机构进一步进行刑事侦查的基础和依据,同时,通过“双规”措施收集的证据,还可以作为检察机构提起公诉、审判机构做出判决的证据。从这个角度上看,“双规”既是党内监督措施,同时也是刑事侦查程序、刑事审判程序的源头。很多权力腐败的“大案要案”,如果没有“双规”这个前置性的程序,仅仅按照刑事诉讼法规定的侦查程序,实际上是很难侦破的。可见,党内监督领域中的“双规”与检察机构的侦查起诉、法院的审理判决的关系,类似于一条河流的上游与下游,具有“源”与“流”的关系。“双规”既是党内监督,但与检察院的反贪监督、法院以刑事审判的方式体现出来的权力监督,也具有密切的联系。

最后,在权力腐败与权力监督的实践中,为了侦破某些“大案要案”,还经常采用“专案组”的办案方式。这种“专案组”一般都是由党的纪检机构牵头,检察机构、其他相关职能部门参与的联合侦查机构。在这样的侦查活动中,既可能由党的纪检机构作出“双规”的决定,但也可以由检察机构依照刑事诉讼法采取其他强制措施。在这种情况下,党内监督的“双规”措施与国家机构采取的法律措施实际也是混在一起的。虽然,以“专案组”的形式展开的“联合侦查”受到了一些论者的批评,它在国家法律的层面上,确实也留有挑剔的余地,但是,这种办案方式至少表明,“双规”与国家机构的权力监督之间,具有至为密切的联系。

通过以上三个方面的分析,我们发现,“双规”并不是一种纯粹的党内监督措施,它在事实上已经构成了联系党内监督与国家监督之间的桥梁和纽带。

四、从“问题”而不是“学科”的角度看待“双规”

从根本上看,“双规”是一种监督权力、遏制腐败的重要措施,它对于当代中国的权力监督效能,已经产生了明显而积极的作用。但是,囿于现有的学科体系之间的壁垒,它没有得到足够的关照。在政治学科或党建学科看来,“双规”作为一种调查措施,过于具体,过于琐碎,似乎不够宏大,不像一个政治学的问题。在关心程序、注重细节的法律学科看来,“双规”仅仅是政党内部的调查措施,与法律无关,甚至还有违反宪法和法律的嫌疑,其正当性与合法性都是可疑的,因而也不愿多加探究。然而,在本文看来,这两种看法,都带有比较浓厚的“学科意识先行”的倾向,受到了所属学科的过多限制、过多约束。

其实,无论是权力监督本身还是作为一种权力监督措施的“双规”,其实都是一个极具现实性的问题,如果依靠“双规”措施,能够有效地遏制当前的权力腐败势头,能够更加合理地建构出一整套具有中国特色的权力监督体制,完全有必要把这种调查制度(调查措施)进一步加以完善,使之与权力监督的其他环节实现有效的对接,从而整合出一个更有效能的权力监督机制。

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