农村财政转移支付法律制度研究，本文主要内容关键词为：法律制度论文,转移支付论文,财政论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、健全农村财政转移支付制度的现实必要性
(一)城乡财政均等化与农村财政转移支付
享受最低水平的公共服务如教育、卫生、道路和其他基础设施等，是全国所有地区居 民的一项宪法性权利。任何人无论生活在一个国家的什么地方，其最基本的生存条件必 须得到满足。为确保每个人都享受到最低的服务水平，以统一的标准提供这类服务应是 政府最基本的公共职责。这就是财政横向公平，即给处于同样情况的人们以同等待遇， 它既包括在税收负担方面的同等对待，也包括在财政待遇方面的同等对待。按布坎南的 话说，就是同样状况的人应具有相同的财政剩余。所谓财政剩余是指人们从公共产品和 服务中所获得的收益与所付出的税收负担之间的差额。[1](P588)在分税制下，城乡地 区各自在一定的范围内征收税收和提供公共产品，必然会导致其在财政能力、对公共产 品的需求以及提供公共产品的成本等方面存在着差别，造成城乡间公共服务能力上的差 异，表现为在相同的公共服务项目上，城乡间的服务水平和质量存在较大差异，及在农 村或贫困地区公共产品供给严重不足。
因此，实现城乡间财政地位和公共服务水平的均等化，即实现城乡间财政公平或平衡 就成为农村转移财政支付的首要价值目标。实现城乡财政平衡，就是在考虑城乡收入能 力和支出需要的基础上，使城乡在基本的公共服务能力方面逐步达到均等化，确保国家 最低公共服务标准的实现。在市场经济条件下，均等化的范围仅限在“公共品”领域， 如教育、卫生、道路建设等基础设施，使各地居民都有同等的就业、就学、就医、交通 服务、供水等方面的机会和服务水平，以此来提高或改善财政能力较弱的农村地区的发 展能力，缩小城乡间财政经济状况和服务水平的差距及不均衡状态，促进社会公平正义 的实现。
在我国，由于城乡经济社会结构二元化，造成了城乡经济社会的二元分割，长期以来 重工业、轻农业，重城市、轻农村，结果导致了工业对农业的过分榨取，形成了农村、 城市不同的制度安排和资源供给，城市居民与农村居民的负担和收入分配明显不公。而 金融信贷制度、财政税收制度、教育医疗制度、社会保障制度的二元分离，使农村制度 供给严重滞后和失衡，导致农村人力资源开发落后、公共品供给不足、缺乏应有的农业 保护和扶持体系，使农村丧失了必要的社会补偿体系和机制，从根本上弱化了农村的发 展能力。
(二)农业弱质性与农村财政转移支付
由于高自然风险和高市场风险所产生的农业本身的产业弱质性，使得中国农业在目前 由制度性造成的劳地矛盾异常突出的情况下，难以通过实现规模化经营有效抵御自然风 险和市场风险，而且由于农业产业的低需求弹性及低价格弹性，近年来反复出现增产不 增收，谷贱伤农的现象。加入WTO以后，农业的市场竞争更为激烈，农产品的出口受到 了很大的影响，进一步加剧了农业的脆弱性。近几年来我国农业生产结构和农产品结构 不能完全适应市场需求结构的变化，尤其是粮食、蔬菜、水果、生猪等农产品出现供大 于求的买方市场，形成了结构性过剩。另一方面，由于产品专业化和国际间分工日益深 入发展，不仅形成了世界范围内的农业产业体系，出现了农业生产国际化，而且也使得 农业市场国际化和农业管理规则国际化。在我国已加入世贸组织的情况下，国外农产品 的竞争不可避免。为此，中国农业必须要顺应农业国际化的发展趋势，以国内外两个市 场为导向，以区域比较优势为基础，依靠科技引进、研究和推广，推动农业科技进步， 着力改善农产品的品种和质量，实现农业发展增长方式的根本转变，促进农业结构优化 升级，增强农业国际竞争力。
二、中国农村财政转移支付及其法制现状
(一)农村公共物品严重缺乏
根据公共产品理论，农村公共物品的供给一方面可有效提高私人产品的边际投资产出 ，提高农村私人产品的竞争力，另一方面它直接作用于人才、资金等能够创造社会财富 的资源向农村的流动，提高农村私人产品的产出效率。一般来说，农村公共产品具有以 下一些功能：一是降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内 的农村私人活动的总成本，从而提高农村私人生产活动的效率；二是降低农业的自然风 险和经济风险。三是促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持 续化的发展，可直接或间接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生 产率。
农村公共物品可分为纯公共产品和准公共产品。纯公共物品主要用来满足社会公共需 要，具有非竞争性和非排它性，应由政府直接提供。只有这样才能使公共物品提供的私 人边际成本与社会边际成本相符合，消除或内化外部效应，最大化社区成员的公共福利 水平。农村中的纯公共物品包括如农村基层政府行政管理、社会治安、农村计划生育、 农业基础科研、农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生、社会救济等。而准公共 物品兼有公共产品和私人产品的特征，农村中的准公共产品主要包括大江大河治理、防 洪防涝设施建设、大型水库及各种灌溉工程、农村道路建设、农村电网建设、农村医疗 、农村社会保险、农村高中教育、职业教育及成人教育、农业科技成果推广、农村自来 水供应等。但是对于农村准公共产品来说，其中相当一部分属于农村的基础设施，其“ 公共”程度仍然很高，如水利工程和防洪设施，其投资金额大，且效用具有不可分割性 ，因此市场机制不能完全发挥作用，仍需要政府进行提供。
长期以来，不仅我国城乡经济发展处于一种二元结构状态，而且在公共产品的提供方 面，也采用了二元供给的做法。政府在农村公共产品供给方面基本上是缺位的，如农村 道路、电网建设、农村义务教育等。现行宪法规定，乡镇政府可以就教育、计划生育、 优抚、民兵训练、道路建设五项公共事业所需费用在全乡镇“统筹”，这些费用就其所 对应的公共产品来看大多属于纯公共产品。如农村基础教育和计划生育，都是国家的基 本国策，优抚工作是拥军优属和拥政爱民工作的重要组成部分，民兵训练属于国防事业 的组成部分，这些都是典型的纯公共产品，而且其中的计划生育、优抚和民兵训练属于 全国性公共产品，不属于地方性公共产品。按照分级财政管理原则，事权与财权应当对 应。提供上述公共产品是中央政府的事权，支出应由中央政府来承担，并纳入中央政府 预算。道路建设属于地方基础设施，是地方性公共产品，其费用也应纳入地方政府预算 。但我国日前对这五项公共产品的供给并没有纳入公共预算，属于制度外供给，由农民 税外负担。
农民在享有公共物品的权利与义务上表现出明显的不平衡。现行法律和政策条件下， 我国农民承担的各种税费负担繁杂沉重。包括农牧业税、契税、农业特产税、耕地占用 税等各种农业税，此外，农民还得负担“三提五统”以及其它“一事一议”的公益性集 资，每人每年提供5～10个义务工，10～20个积累工。[2](P38)相反，农民享受公共物 品的权利则很少。上世纪90年代以来政府虽然加大了对农业财政资金的投入数量和规模 ，但扣除农业税收以后，政府对农业的净财政转移按当年价和不变价计算均为负值，其 绝对数量规模还呈现不断扩大的趋势。财政农业支出占财政支出的总体比重也比较低， 如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右，而且我国财政支农 资金的比重一直在下降，1991—1997年分别为10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8% 、8.3%，1998年后开始稍有增加，但主要是增发国债用于大江大河堤防、大型水利枢纽 工程等，直接投入农村社会发展的仍然很少。[3](P17)在2000年的农村困难户救济和散 居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8.32亿元，而集体供给为23.386亿元。[2](P38)
(二)农村财政转移支付的制度缺陷
1.现行财权与事权划分不对称。公共财政理论认为，财政收支范围必须与政府职能相 联系，即财权与事权的统一。以分税制为基础的我国国民收入再分配体制应包括事权、 支出、收入及转移支付四个部分，而明确划分中央与地方的事权是其基本前提。然后， 再根据事权来确定支出，从而确定各级政府应得的收入。我国《预算法》也规定，地方 各级预算应按照量入为出、收支平衡的原则编制。
而我国现行的分税制的实际情况，则是先划分了中央与地方的收入，在事权的划分上 ，中央与地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离。而且各级 政府之间也未建立起规范的财政转移支付制度。这就使地方政府特别是乡镇基层政府过 分地承担了与其财权不相称的事权。以近年各级财政承担的农村义务教育经费比例为例 ，乡镇78%、县9%、省地11%、中央2%。这种小马拉大车的状况与财政的分配格局极不相 称，使《教育法》中“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和则权相统一的原则， 在财政预算中单独列项”的规定事实上落了空。[4](P15)乡镇事权与财权不匹配，乡级 政府做了许多不该做、做不好的事。按现行宪法规定，乡镇的职能范围几乎包括了农村 政治经济社会生活的方方面面。但在事权下放时，却没有下放乡镇一级的财权。由于国 家财政没有足够的财力支持乡镇建设，划给乡镇的财力只能满足乡镇政府实现一定的职 能，其余所需的资金由乡镇政府在其辖区内筹集。1994年税制改革增加了乡镇财政向上 一级县财政上交的份额，使乡镇一级财政进一步恶化，事权与财权的不平衡更为严重。
2.农村公共产品成本分摊机制不合理。农村公共产品的体制外供给，造成了农村公共 产品的严重供需矛盾。从公共产品供给的成本分摊机制来看，农村纯公共产品由政府财 政承担，准公共产品应由中央、地方或农民共同承担。自1978年以来家庭联产承包责任 制取代了政社合一的集体经济，但是经济制度的变迁却没有与社会制度变迁同步，农村 公共产品的提供仍然沿袭了社队时期的作法即体制外供给。这种供给体制基本上由农民 承担公共产品的供给成本。农村公共产品这种成本分摊按两种方式进行，物质成本由乡 镇的制度外收入“三提五统”及“一事一议”的各项临时收费、摊派来分担；人力成本 则是由农民的义务劳动来补偿。农村税制改革后，国家和地方政府实行财政包干，除大 型水利建设、农村电网等外，国家把地方建设的任务交给了地方政府主要是县乡级政府 ，很少进行财政支持。具体讲，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会 建设，作好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡镇政权履行这些职 能时所需的费用乡镇财政不能全部承担，现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优 抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡统筹，也就是说，这五项公共产 品的成本分摊，没有纳入财政收支范围。除了对乡级农村社区的公共产品投入，农民还 得对村级农村社区承担其相应的公共产品支出。现行政策规定村级组织可对农民收取三 项提留，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定 资产等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出 ；管理费用于干部报酬和管理村级组织提供的公共产品的成本分摊。目前，我国农村乡 镇制度外财政收入的来源主要有：乡镇企业上交利润和管理费；乡镇统筹资金，包括五 项统筹和乡镇政府按照国家规定征收的其它收入；村提留中50%的上交；各种集资、捐 赠收入；各种罚没收入、制度外自筹收入占乡镇财政总收入的比重逐年上升，到1995年 ，其占乡镇财政总收入的比例已从1986年的11.7%上升到27.3%。[5](P108～109)
三、健全农村财政转移支付制度的法律对策
(一)农村财政转移支付制度的基本原则
1.城乡财政能力均等化原则。农村财政转移支付应以财政能力均等化为目标，通过转 移支付，使城乡间在教育、医疗、供水、供电、道路等公共设施方面提供公共产品的能 力保持在一个最低水平的公平范围内，从而确保各地居民在享受公共服务方面基本一致 的权利。
2.客观性原则。农村财政转移支付应做到公式化、规范化，转移支付公式应尽可能使 用地方政府无法控制的客观变量，如人口和人口构成、土地面积、学生入学率、健康指 标，以及现有基础设施水平等。使用客观变量的转移支付公式可以减少地方政府的扭曲 行为、对数据的操纵和与中央政府的讨价还价。
3.透明度原则。中央政府应及时公布转移支付公式，使每一个地区能对其财政总收入 包括转移支付金作出比较准确的估计，以利于其制定预算。无论从转移支付的财权、事 权的界定、收支因素的考核，还是转移支付的方式、方法、数量、操作程序的每一个环 节都应有明确公开的规定。
4.鼓励地方政府努力征税和控制支出的原则。应从制度设计上防止农村财政转移支付 中出现道德风险，避免地方政府出现征税动力不足，开支意愿过于强烈，损害财政资金 利用效率的现象。
(二)农村财政转移支付法律制度的主要内容
1.明确界定不同级次政府的事权与财权。政府间事权混乱是当前农村公共物品供给体 制矛盾的症结所在。因此要建立规范、透明、公正的农村财政转移支付制度，首先要从 法律上核定各级政府的基本需求，划分各级政府的事权。不同地区的现有经济发展水平 不同，但应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安 、“五幼保”等基础性公共产品的供给。同时对不同政府的各种收入进行整理，重新界 定乡村财政范围，将目前的“三提五统”纳入国家财政体系。
2.修改完善现行预算法律制度和财政转移支付法律制度，增加对农村公共物品的转移 支付力度，规范财政转移支付行为。一是改变现有的国家财政支出结构，将农村纯公共 物品全部纳入预算支出范围，加大财政对于农村纯公共物品的投资；二是应将现行转移 支付方法所使用的“基数法”改为“因素法”，以精确地估算各地的财政能力和标准财 政需求，保证各地应得转移支付额的客观性、公正性；三是改革现行农村公共物品供给 的决策机制，引入农民的需求表达机制，保持农村准公共产品供求均衡，避免“政绩工 程”等类似不符合农民切身利益和意愿的公共产品的过度提供，提高农村公共财政资金 的配置效率。
3.加快农业保护与支持体系建设，完善农业补贴与支持法律制度。我国在扶农立法上 与发达国家有很大差距，大多数发达国家尤其是美国对农业保护制定了周密详尽的法律 法规，而且形成了每五年修订一次立法的制度。目前，我国在健全农业保护与支持法律 制度方面，既要符合WTO规则，又能合理促进和保护我国农业发展。应充分利用WTO农业 政策空间，增加对农业的财政投入。具体说：增加农业基础设施建设投入，增强农业的 发展后劲；增强农村环境和生态保护投入，设立向农民提供结构调整和生态环境保护的 补贴；大力发展老少边穷地区农业，促进落后地区经济发展；加大科技投入；要把绿色 补贴作为世贸组织框架下我国支持农业生产发展的主要手段，扩大对农业的服务支出； 改变过去以价格补贴为主的间接补贴方式，对农民实行直接补贴，减少中间环节，使农 民成为真正的受益者；建立农业风险补偿机制，增加对农民风险损失的补贴。政府还应 借鉴国外的成功经验，改革现行的农业保险体制，加大对农业保险制度的扶持力度，强 化农业保险防灾补损职能和补偿机制；建立国家农业保护基金和农业产业化经营的风险 基金。
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