中国统筹城乡发展的系统架构与实施路径，本文主要内容关键词为：中国论文,城乡论文,路径论文,架构论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 TU984 文献标识码 A 文章编号 1000－3363(2013)01－0001－09
中国未来时期转型发展的主旋律是新型工业化、新型城市化和农业现代化，统筹城乡发展是同步推进“三化”系统方法的综合集成。统筹城乡发展的核心内容是新型城市化，基本特征是系统有序推进，最大贡献是对完善社会主义制度的有效探索，最重要结果是解放和发展生产力，形成城乡居民同城同权、共创共享新型发展格局。统筹城乡发展是平稳跨越“中等收入陷阱”的制度安排，是完善中国特色社会主义制度的内在要求，是全面建成小康社会和实现现代化的战略选择。
1 统筹城乡发展：中国现代化的必由之路
1.1 现代化＝工业化＋城市化
发展和现代化可以认为是同义语，其主旋律都是工业化和城市化。
综观世界格局，所有发达国家或者完成了现代化进入后现代社会的国家，都是在不同的制度和文化背景下，完成了工业化和城市化过程的国家；所有被称之为发展中的国家，都是正在推进工业化和城市化的国家；所有全世界最为落后的国家，都是还没有启动工业化和城市化的国家，或者还处于低水平工业化和城市化阶段的国家。现代化就是把各种不同的制度背景和文化背景的国家，通过工业化和城市化导向发达、走向后现代的过程。
工业化和城市化作为现代化的两大主旋律，有各自的任务、主体、路径和目标(表1)。
1.1.1 工业化的核心任务是推动经济发展，第一主体是企业家
工业化的过程就是企业家通过市场机制的基础性作用，自由高效组合生产要素，通过资本积累和创新，不断提高产业效率，建立现代产业体系，最终实现国强。
工业化的路径是资本积累。资本积累首先是物质资本的积累，大量的投资到基础设施建设，道路、厂房、住宅……随着技术水平的提高，工业化过程对人的要求越来越高，人力资本的积累日趋重要，资本积累的重点逐步由物质资本积累转化为人力资本积累。当社会成员普遍能够受到良好的教育，有着良好的生活环境和条件，有能力并且愿意从事高效率产业的时候，广泛地实现创新的时代到来，社会就走向了创新社会。所以物质资本积累过渡到人力资本积累，再过渡到创新，这是推进工业化和经济发展的整个动力链条，其中，人力资本积累是核心环节。
1.1.2 城市化的核心任务是促进社会进步，第一主体是政府
城市化的过程就是政府通过构建公平的社会秩序和发展环境，给所有人提供公平的公共服务和发展的机会，系统地创造条件，使国民最大限度地、低成本地参与到经济发展过程之中，并分享其成果，目标是实现民富，即广大居民走向共同富裕，建立现代社会结构。城乡一体化是城市化的合理内涵，也是城市化的终极目标。
城市化的路径是通过“两个流动”来促进“两个转化”：通过空间流动促进农村人口转化为城市人口，通过社会流动促进边缘群体转化为中间者阶层，进而逐步建立以中产阶级为主体的现代社会结构。
工业化与城市化之于中国国家现代化，犹如鸟之两翼，车之两轮，共同推进国家实现国强与民富。
1.2 中国传统城市化模式成为中国现代化系统性障碍的根源
中国传统城市化是指改革开放以来，在特定的历史背景下走过的城市化道路，其根本特征是以城市为核心、以增长为导向的劳动力的非农化。
“以城市为核心”即在政府发展治理中，认为城市是重要的，农村不重要，导致严重的城乡差距；以至于认为“城市人是重要的，进入城市的农村人是不重要的”，产生了城市中的农民工的现象，进而产生中国特有的城乡“双重二元结构”。
“以增长为导向”是指增长是重要的，发展是不重要的；经济增长是重要的，社会发展和生态保护是相对不重要的，导致了全国性的经济和社会发展不平衡，人与自然矛盾激烈，生态环境失调，带来了一系列的不协调和不可持续。
中国传统城市化最为核心的问题是“劳动力的非农化”，进入城市的人仅仅是其职业发生了改变，城市接受的仅仅是农民工的一双富有创造力的手；而作为“自然人”和“社会人”却长期被城市排斥，打工者及其家属生、老、病、死、学、住、娱、购等仍然依赖农村(图1)，数以亿计的农民工及其家属在长达数十年间徘徊在现代与传统的边缘，造成严重的多重人格分裂，我国的城市化没有完成“化”的任务。
图1 中国数以亿计的两栖人口生存模式
Fig.1 The living style of hundreds of millions of "amphibious" population in China
中国30年的城市化过程犹如一个庞大的筛子，把就业、健康、年轻、创造、活力和财富都留在了城市，而把失业、孤独、疾病、年老、犯罪都留在了农村。更为严重的是，巨大规模两栖人口的存在不仅带来严重乡村发展问题，也同时是导致中国产业结构转型困难、城市社会贫富差距扩大、居民消费和内需拉动长期难以奏效的根本原因(图2)。
图2 中国传统城市化模式下工业化、城市化和“四农”问题的恶性循环机制
Fig.2 The vicious circle of industrialization,urbanization and Four-nong problems in conventional urbanization process
“三农”问题、农民工问题、城市发展问题、工业化问题看似相互独立，各不相同，实质上它们作为中国现代化过程的多个方面，相互之间有着极强的内在因果关系。由于传统城市化没有完成“化”的过程，致使整个社会在缺乏创造力和创新能力的同时，缺乏消费能力，缺乏和谐发展的能力，导致上述问题持续积累并相互作用，环环相扣，产生恶性循环，共同构成中国现代化的系统性障碍，导致国民经济发展不平衡、不协调和不可持续。
中国必须选择城市化转型发展之路，即新型城市化道路。
1.3 新型城市化与统筹城乡发展
中国新型城市化是对传统城市化的彻底扬弃，是以人为本，以人口的空间流动和社会流动为主线，以城乡一体化为目标，形成经济与社会同发展、城市与乡村共繁荣、人与自然相和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态，以及与之相适应的一整套城乡一体化发展的体制机制。
统筹城乡发展是针对以城市为核心、以增长为导向的传统发展模式的弊病，坚持以人为本、将乡村的发展纳入区域发展的框架下统筹安排，建立城市与乡村之间开放融通的发展机制，面向全体国民构建发展机会和公共服务趋于均等的城乡一体化管理制度，联动解决城市化过程中的城市问题与乡村问题，解决双重二元结构问题，推进城乡一体化，建立中国现代社会结构。
统筹城乡发展的出发点和落脚点都在农村，但是其实施办法和路径不止于农村，而是要在城市与乡村之间、工业与农业之间建立良性互动机制。因此，统筹城乡发展范畴大于新型城市化，在新型工业化、新型城市化和农村现代化之间建立起良性循环系统，是协调同步推进新型工业化、新型城市化和农村现代化系统方法的集合，是中国跨越中等收入陷阱，全面实现现代化的战略选择。
2 统筹城乡发展的系统架构
基于成都经验，提升和梳理出适用于全国的统筹城乡发展的理论架构(图3)。统筹城乡发展系统架构由7大层次构成，每前一个层次都构成后一个层次产生与发展的基础和依据，以此架构逐层递进，最终赢得巨大的系统性成就。
图3 统筹城乡发展系统的理论架构
Fig.3 Theoretical framework of balanced urban-rural devolopment
2.1 目标层：城乡一体化是统筹城乡发展的终极目标
统筹城乡发展与新型城市化一样，以城乡一体化为终极目标。以此目标来衡量新型工业化、新型城市化和农村现代化政策的科学性。凡是有利于促进人口的空间流动和社会流动，提高城乡居民福利、缩小城乡发展差距的政策，就是科学的和符合时代需要的；相反，任何排斥和歧视农村和农民(包括农民工)的政策，都是逆时代潮流的，不能满足同步推进“三化”的需要，应当调整和改革。
2.2 理念层：真正确立“人本、协调、创新、可持续”的政府治理理念
政府治理理念的转型是统筹城乡发展的根本动力。中国最大特色在于政府具有强大的自上而下的控制力和领导力，这种控制力和领导力的效能在集中力量解决重大问题、疑难问题和系统问题的时候表现得尤为突出。将统筹城乡发展作为国家未来时期重大战略要真正得到实施，需要各级政府治理理念的根本性转变，真正确立“人本、协调、创新、可持续”的治理理念，以此作为基本准则统领经济社会发展全过程。
2.3 根本保障层：确立统筹城乡发展的制度架构和规划体系
实施统筹城乡发展需要率先建市两大根本保障，即统筹城乡发展的制度架构和统筹城乡发展规划体系。
统筹城乡发展的制度架构指逐步完善社会主义市场经济体制，包括充分发挥市场的基础性作用，建设法治化服务型政府，以及完善市场机制作用所需要的基础制度。
在统筹城乡发展的制度架构中，发挥市场机制的基础性作用是核心，建设法治化服务型政府是关键。服务型政府建设成功与否决定了市场机制的基础性作用发挥的效率和程度，决定了统筹城乡发展的成败。
统筹城乡发展的规划体系是统揽统筹城乡发展全过程的基本依据。统筹城乡发展规划具有全局性、长期性、动态性的特征，是规划、国土、发改、环保等部门联合编制的多领域协调的规划；必须立足国情区情，根据工业化、城市化和农村现代化发展的互动规律，编制完整的统筹城乡发展规划体系，并建立规划管理和规划实施的监督体系，这是成都以及所有其他地方统筹城乡发展取得成就的共性经验。
2.4 结构层：建立新型工业化、新型城市化和农村现代化发展的互动机制
2.4.1 建立新型工业化、新型城市化和农村现代化的互动关系
(1)推进以发展方式转型为主题的新型工业化。市场是推动新型工业化的第一动力，政府起着规范和引导的作用。迫于中国长期以来粗放型经济增长的不可持续性，以及国际金融危机的倒逼机制，中国新型工业化道路必须以发展方式转型为主题，具体包括产业结构转型、市场结构转型和要素结构转型三大领域，其中要素结构转型是核心和基础。
发展方式转型根本上取决于要素结构转型。一个国家处于工业化不同的发展阶段，需要不同的要素条件来支撑(图4)。
图4 工业化不同发展阶段要素条件的结构演变
Fig.4 The change of production factors at different stages of industrialization
(2)推进新型城市化以实现扩大内需、创新拉动和全面人力资本积累。政府是推动新型城市化的第一动力。新型城市化必须坚持以人为本，全面实施社会保障、健康住房和广泛培训，快速积累人力资本；通过构建公平的竞争秩序普遍激发居民创新精神，并通过对现代产业的参与和成果分享逐步扩大中等收入者阶层，为扩大内需创造社会基础。
图5显示了在工业化不同阶段工业化和城市化相互关系的转化。在工业化中前期，工业化决定城市化，在工业化中后期，城市化决定工业化。在工业化前期和中前期，依托低技术和传统服务业的中小资本对城市发展环境要求不高，随着廉价劳动力和土地资源的聚集，成为低成本的传统城市；而在工业化中后期和工业化后期，依托先进制造业和现代服务业的创新型企业家及高素质劳动者对投资环境和生活环境有着严格的要求。因此，未来时期城市之间发展环境和城市品质的竞争决定着各自产业转型发展的速度。
图5 工业化与城市化相互关系的转化
Fig.5 The dynamic relation between industrialization and urbanization
(3)新型工业化和新型城市化必然同步推进农村现代化。发展方式转型和新型城市化将大幅度减轻农村人口压力，疏通农村劳动力、土地等生产要素的有序重组并分享发展的成果，财政向农村倾斜大幅度加速农村人力资本和物质资本的积累，推进农村土地规模经营和技术进步，推进农业现代化进程，并进而形成社会主义新农村的功能再造：为新型工业化和城市化、为农业现代化提供广泛的市场，农村现代化则为城市健康发展提供充足的健康食品和各类农产品，并成为城市的生态保障，成为城市居民亲近自然、健康休闲的理想空间。
因此，统筹城乡发展旨在新型工业化、新型城市化和农村现代化之间建立起动态的良性循环系统。
2.4.2 构建新型城市化赖以推进的三大领域：发展规划与布局、提升城市综合承载力和促进城乡要素有序流动
城市化的健康发展，必须构建科学的空间结构，为土地、能源等集约节约利用、为提高产业效率和构建高品质的生活环境提供空间载体。
持续提高各级各类城市的综合承载力，包括提升城市资源环境承载力、经济承载力和社会承载力。提升城市的资源环境承载力，主要是提高合理利用各类自然资源的能力和科学规划建设各类基础设施，为城市高效运行提供技术支撑和环境保障；提升城市的经济承载力，主要是在经济发展中扩大就业，并提高就业人员的收入水平，减少失业的能力；提升城市的社会承载力，主要是提高为全体城市居民提供公平的公共服务和社会保障的能力，从而缩小社会差距，维护社会公平，减少发展过程中的社会矛盾和冲突，构建现代城市社会秩序。
充分促进城乡要素有序流动，包括：①完善公共财政制度，公共财政大幅度向农村倾斜，改革不合理的教育制度，积累农村人力资本，为农村人口特别是孩子提供公平的机会和发展起点；②促进农村富余劳动力和建设用地向城市有序流动；③促进城市社会资本进入乡村、重组农业资源推进农业现代化进程，城乡劳动力、资本和土地在要素回报率不断提高的过程中实现共创共享。
2.4.3 路径层：建立“三化”同步推进的实施路径
统筹城乡发展的路径层是一个庞大的系统，包括新型工业化、新型城市化和农村现代化各子系统的任务和内容。中国存在巨大的区域差异，各地区和城市资源禀赋不同、发展阶段各异，选择的发展道路也应该因地制宜。
2.4.4 体制机制层：建立保障“三化”同步推进的体制机制和政策体系
体制机制层也是一个庞大的系统，其内容与第五层次的发展路径相适应，也应因地区情况的不同而有所不同，应该实事求是地做出多元化的设计。但是，不管建立什么样的体制机制，都应该遵循“人本、协调、创新和可持续”原则，并且注重各类制度创新和政策系统之间的相互配套、相互融通和相互促进。
2.4.5 评估层：完善统筹城乡发展的评估体系与反馈机制
“三化”同步推进的指标体系应该包括两大类：一是评估新型工业化、新型城市化和农村现代化发展水平和质量的指标体系，二是评估“三化”相互适应情况的协调度指数。通过定期评估，巩固成就，发现问题，形成新一轮的系统改革和发展方案，如此循环往复，螺旋式上升，直至解决城乡双重二元结构，实现城乡一体化。
统筹城乡发展是一个庞大的系统，要推进统筹城乡发展，不可以只抓亮点、抓重点。但是，中国区域差异极大，各地区又不可以简单复制其他地区的做法。
在统筹城乡发展的七大层次体系中，前四大层次属于顶层设计，是推进统筹城乡发展必须遵循的目标、方向和基础架构，是中国各地区推进统筹城乡发展的共性要求；第五层次至第七层次是具体实施路径，体现各地区统筹城乡发展的特性，各地应该因地制宜，展现特色，探索多样化的统筹城乡发展之路。
3 统筹城乡发展的认识误区与实践错位
3.1 从新农村建设到统筹城乡发展
中国是世界上最关注农业和农村发展问题的国家之一。中央一号文件是中国政府工作重点的标志性文件。改革开放以来33个中央一号文件中，有14个是关于农村和农业发展的文件。从1982－1986年5个一号文件，以及2004－2012年9个一号文件，都是关于农村和农业现代化的内容。其中2006年的一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出，中国社会主义新农村建设的内容是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
中国社会主义新农村建设与日韩曾经大规模推进的新农村异曲同工，在出发点、立足点、手段和内容上非常类似。日韩通过15－20年左右的新农村建设，先后解决了各自的“三农问题”，基本上实现了农村和农业现代化，最终实现城乡一体化。而中国更长时间的投入却没够获得根本性的突破，城乡差异持续扩大，根本的原因在于中国与日韩新农村建设看似相同，其实面对的矛盾存在着巨大差异。
日韩是在完全城市化的背景下展开新农村建设，农村人口大量向城市迁移并融入城市发展，新农村建设的任务是在外部环境不断优化的前提下，单纯的解决农村和农业落后问题。中国则要复杂得多。如上所述，中国城市化过程中，农村承载着太多的成本：失业、疾病、养老、犯罪、单亲家庭……这样的农村现代化不是单靠资金投入、增加“反哺”就能奏效的。中国新农村建设首先需要城市担负起“化”的重任，为农村“减负”，然后“反哺”，需要在城市与乡村之间建立起良性循环。
不能封闭地就农村论农村，要在城乡开放的大系统中解决农村问题，已经得到广泛共识。十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在落实科学发展观，实施五大统筹战略的为首要地位；2012年党的十八大报告再一次重申：“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”。截止到2012年6月，中国已经成立近60个地级以上统筹城乡发展综合实验区，统筹城乡发展成为联动解决城市问题与乡村问题系统方法的集合，受到广泛重视和运用。
3.2 统筹城乡发展多样化的结果
然而，统筹城乡发展在中国的推进并不一帆风顺。近年来各地同样冠以“统筹城乡发展”名义所采取的战略、规划、措施可谓之千差万别，其实是结果大致可以分为三类：
3.2.1 系统有序推进型
以成都、苏州为典型。统筹城乡战略的系统推进，在不长的时期就取得巨大成就，建立了城乡融通的发展机制，彻底扭转城乡对立的利益格局，城乡居民和谐共创共享，城市竞争力大幅度提升，证明了统筹城乡发展的科学性和可操作性。
3.2.2 新农村建设型
近年来的河南、山东、安徽比较普遍。统筹城乡发展战略的实施，较大幅度地改善农村的公共服务和基础设施，但是农村依然落后，城乡割裂和对立格局没有根本改变。
3.2.3 掠夺土地型
散布于中国多个区域和城市。一些地方政府打着“统筹城乡发展”的旗号，违背居民意愿，甚至于动用警力强制进行村镇合并、实施城乡建设用地增加挂钩项目，掠取农村土地作为城市建设之用，农民利益受到侵犯，社会矛盾激化。
3.3 统筹城乡发展的三大误区
在现实中，统筹城乡发展多样化、甚至于异化的实施结果源于理论认识的三大误区，以及由此带来的实践错位。
第一误区，将统筹城乡发展的目标和任务狭隘地定位于解决“三农问题”，没有建立城乡之间的良性循环系统。在理论上，大量的文献用乡村问题的严重性来论证统筹城乡发展的必要性，很少把城市问题纳入城乡统筹发挥着的框架下；在实践中，许多地方政府都将统筹城乡发展的领导机构设立在农委(农业局)，其主要任务包括两个方面：一是完成各类自上而下的农村地区基础设施建设和公共服务项目；二是服务于城市土地扩张需要，申请并实施城乡建设用地挂钩项目。
第二误区，将土地作为城市发展的核心要素，将统筹城乡发展改革重点任务局限于土地制度改革，服务于城市土地扩张的需求。现代经济发展的四大轮子是自然资源、物质资本、人力资本和创新。中国以保护18亿亩耕地为起点的土地指标控制管理导致城市发展过程中凸显土地要素供给不足，放大了经济增长中土地的作用。地方政府对土地资源的关注远远多于对人力资本、创新的关注。
第三误区，将“耕地不减少、建设用地不增加”作为城乡建设土地管理和用地增减挂钩项目的核心考核指标，使统筹城乡发展“被妖魔化”。国土资源部2006年开始试点首批城乡建设用地增减挂钩，2008年试点省份推广到京、沪、津、新、藏、琼、港、澳以外的所有省市(自治区)。而国务院在2007年批准成立“成渝统筹城乡发展综合改革实验区”，2008年统筹城乡发展在全国展开。时间的契合使全国多数城市都在统筹城乡发展框架下大规模实施城乡建设用地挂钩项目规划。
在实践中，城乡建设用地挂钩是项目管理制度，考核的关键指标是耕地面积、质量以及建设用地面积，对于居民居住环境、百姓意愿、社会制度改革等一系列相关领域则一带而过，这是致使地方政府以统筹成乡发展名义强行村庄合并、侵犯群众利益的制度原因，统筹城乡发展在此被异化，被认为“地方政府搞统筹城乡发展就是圈地”。统筹城乡发展的认识与实践路径越走越窄，越来越脱离解决双重城乡二元结构的初衷，甚至于拉大了城乡差距，加剧了城乡二元矛盾与冲突。
统筹城乡发展是一场具有全局性意义的改革，任何狭隘的、局部地理解和推进都有违统筹城乡发展本来意义。统筹城乡发展必须是以城乡一体化为目标，系统推进。
4 统筹城乡发展战略的实施路径
统筹城乡发展战略具有强烈的中国特色，政府起着主导的作用。要充分发挥统筹城乡发展的整体效应和长远效应，必须同时推进中央宏观层面的改革和地方政府改革，全国性改革为地方改革提供方向指导，并优化其外部环境，地方政府改革则将中国统筹城乡发展成效落到实处。
4.1 深化中央层面改革，积极推进全国统筹城乡发展
改革30年来，迫于激烈的城市间竞争，各地政府竭尽所能，全力推进各自的现代化进程，探索了大量的改革与发展经验和多元化的发展道路。与此相比，中央层面的改革相对滞后，大量地方政府改革的深化都受到宏观体制机制的束缚。统筹城乡发展作为中国发展的重大战略，呼唤着中央层面系统性的配套改革，一方面为全国各地区统筹城乡发展的改革提供指引，避免地方出现方向性和结构性失误；另一方面，降低改革前沿城市的外部约束和先发成本，增强改革与发展的信心和活力。
中国统筹城乡发展宏观层面改革至少需要在如下7个领域展开。
4.1.1 深刻认识统筹城乡发展的战略意义，编制全国统筹城乡发展战略规划
以2003年中共十六届三中全会提出“统筹城乡经济社会发展”为标志，统筹城乡发展成为指导中国发展的重要指导思想。然而，迄今为止，缺乏能够指导全国统筹城乡发展的战略规划和总体部署，导致中央各部委关于统筹城乡发展的认识不统一，政策不衔接、不配套，甚至于相互矛盾。建议尽快由住建部或者发改委牵头，联合工业和信息化部、农业部等部门，编制全国统筹城乡发展总体战略规划，包括战略目标、战略阶段、战略重点、战略对策架构、制度改革和机制创新架构、不同类型区域的多元化路径架构，与国家新型工业化、农业现代化等其他重大战略相互衔接，对重大体制做出统一部署，比如公共住房、流动人口、高等教育、土地流转……为全国范围内推进目标坚定、方向明确、内容和路径多元化的统筹城乡发展创造宏观环境与条件。
4.1.2 深刻认识市场配置资源的基础性作用，逐步完善全国城乡一体化要素市场
统筹城乡发展最重要的任务之一就是打破城乡分割的管理体制，建立城乡一体化的管理制度，其中核心的领域就是逐步建立统一的城乡大市场，包括劳动力市场、土地市场和资本市场，这是中国建立世界规模最大的市场的前提，是发挥中国大国优势的基础条件。
4.1.3 深刻认识依法治国的重要性，将成都成熟的经验和地方法规上升为国家法律
成都推进统筹城乡综合配套改革的最大特征就是系统推进，避免了重经济、轻社会，重规模、轻效益，重当前、轻长远等不良倾向。建议国家立法机关总结成都等地推进统筹城乡发展的改革经验，进行整合、提炼，将成都统筹城乡发展的成熟经验和地方法规，通过立法程序上升为国家法律，力求在2020年前形成一套完整的促进城乡一体化发展，弥合二元结构差距的法律体系，避免地方政府“过度竞争”，不断重复简单的、常识性的错误。
4.1.4 深刻认识公共服务均等化的重要性，建立规范的财政转移支付制度
改变目前各省区公共服务能力不均的格局，增强各地区提供公平公共服务的能力，提高新型城市化的整体社会承载力。鉴于中国特色城市化进程中特殊问题的解决，建议中央财政设立专项“流动人口市民化基金”，用于专项支持那些流动人口比例高、地方公共服务压力大的城市，使这些城市按照常住人口分配的公共财政能力能够达到全国相应水平地区的公共服务水平。特别是北京、深圳、上海、广州、东莞等城市，应该可以享受到按照常住人口分配的公共财政补贴。“流动人口市民化基金”将成为中国“农民工市民化”的重要制度保障。
4.1.5 深刻认识规划的重要性，将统筹城乡发展规划纳入法定规划体系
建议：第一，加强中国统筹城乡发展规划的规范性研究，编制统筹城乡发展规划的技术规范，即基本理念、基本任务、基本方法；第二，根据中国特定阶段发展的需要，将统筹城乡发展规划纳入法定规划体系，以增强其权威性和指导作用。
4.1.6 深刻认识人力资本积累的作用，建立全方位人力资本投入激励机制
中国已经发展到工业化中后期阶段，保障民生提高居民收入水平的根本方法不在于最低工资，而在于提高产业效率，而提高产业效率的根本路径在于人力资本积累。笔者建议：尽早颁布完善法律法规，明确企业在人力资本积累中的主体地位和责任，并配合政府的人力资本积累投入，激发个人的人力资本投资，调动全社会力量投资于劳动者本身。
4.1.7 深刻认识设市基础制度的重要性，尽快出台城市设置的新标准
中国城市设置制度严重滞后，导致相关领域改革复杂化，极大增加了中小城市发展的成本。笔者建议：①抓紧深入研究中国新型城市化形势下科学的设市标准，并尽快颁布执行；②设市标准改革的基本原则是切块设市，即将达到城市设置标准的镇升格为城市。设市改革的方向是：简化设市标准，仅需人口规模一个指标即可；③统一设市标准，全国只有一个设市标准；④降低设市标准，当建制镇镇区常住人口达到5万人口即应该设立市的建制。
4.2 深化地方政府改革，广泛推进各地区统筹城乡发展
如图3所示，统筹城乡发展是个大系统，“系统性推进”是统筹城乡发展的基本路径。统筹城乡发展切忌只抓重点和亮点，在系统性推进的过程中，会存在一些难点领域，这些难点的解决成为决定地方政府统筹城乡发展成败的关键。中国各地区的统筹城乡发展既具有共性规律可循，也需要因地制宜充分体现个性特征，个性寓于共性之中。如下4大领域是中国各地方政府推进统筹城乡发展共同的难点领域。
4.2.1 转变政府职能，构建服务型政府
构建服务型政府是中国改革的大战略，也是统筹城乡发展系统性改革的核心保障。构建服务型政府的核心改革内容可以表述为“两法一化”：
首先，做“减法”，解决政府“越位”问题。中国地方政府普遍存在着对市场运行过度的审批和管制，极大地杀伤了地方经济发展活力。要真正发挥市场高效率配置资源的基础性作用，必须大幅度减少对市场行为的干预，最大限度地减少审批，简化审批，把政府对市场的微观干预限定为“规定底线，规范秩序”，最大限度地把经济决策权还给市场，为企业家创造发展的空间。
其次，做“加法”，解决政府“缺位”问题，为城乡全体居民提供全方位、均等化的公共服务和社会管理，这是解决中国“双重二元结构”，促进社会公平与和谐发展不可或缺又富有效率的路径。
再次，政府“规范化”运行。全面清理、规范、公布行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等行政权力，并规范、公开所有行政管理流程，使政府对民间的管理行为公开化、透明化、规范化，最大限度地降低社会与政府的交易成本，提高全社会的运行效率。
4.2.2 系统创新统筹城乡发展规划
科学规划是系统推进统筹城乡发展重要保障。统筹城乡发展规划重在“统筹”两字，需要将城市与乡村不同区域发展内容，经济、社会、文化、生态不同领域的发展目标，以及城乡不同利益群体的发展诉求，在规划中进行相互对接，统一协调。因此，统筹城乡发展规划在目标、内容上和方法上有自己的要求。
统筹城乡发展规划的目标非常明确，就是推进城乡一体化进程。任何不利于解决城乡“双重二元结构”的规划内容都是与统筹城乡发展规划的基本要求相违背的。
在内容上，统筹城乡发展规划具有三大特点：①覆盖全域。以“三大集中”为抓手，规划由城市向乡村延伸，建立全域集约、紧凑、高效的空间格局，构建城乡建设用地集约节约使用、经济社会生态环境相互协调的城乡形态。在区域上，特别关注均等化基本公共服务对乡村的延伸与覆盖，以城市社区的建设标准改造和建设乡村社区；②多规协调，提升规划的综合性。突破条块分割和行政壁垒，建立多部门合作的规划机制，使规划真正成为各部门相互合作、增进协调、减少冲突的工作平台，成为融合各领域发展目标、发展内容、建设标准和重大项目的“区域发展综合方案”，成为真正的“龙头”；③提出制度改革与公共政策配套方案。统筹城乡发展规划不再限于传统意义上的技术表达，同时包括规划实施所需要的制度改革方案和政策体系，包括公共财政制度改革与政策、人口管理制度改革与政策、土地制度改革与政策、就业与培训制度改革与政策、社会保障制度改革与政策等。
在方法上，更加注重协作式规划，使被“统筹”的多层次区域、多个领域、多元利益主体的诉求得到充分表达，在相关利益的各方反复协商、充分认同的基础上形成规划方案。特别是与城乡社区居民利益有直接关系的规划内容，比如城中村改造规划，村庄整治规划等，倡导建立和推广社区规划师制度。协作式规划看似增加了规划的交易成本，但是却可以大大增强规划的可实施性，提升规划的权威性和引领作用。
4.2.3 全面推进城乡公共服务均等化
提供公平的公共服务是促进社会公平和进步的最有效手段，这不仅是发达国家城市化的成功经验，也是近十余年来智利、巴西等拉美国家走出“中等收入陷阱”的最重要举措。
全面推进城乡基本公共服务均等化，是中国统筹城乡发展最基础性的工作。统筹城乡发展是一个庞大的系统，需要循序渐进，城乡基本公共服务均等化是重要的标志性领域。如果一个城市没有实施城乡基本公共服务均等化，这个城市就没有资格说自己在努力推进统筹城乡发展，统筹城乡发展也不可能取得系统性的成效。
全面推进公共服务均等化主要通过如下三大环节有效实施：
(1)建立规范的财政转移支付制度，为各乡镇、区县、城市政府提供均等化的公共服务提供基本的财政保障。
(2)建立公共服务大系统。该系统包括公共教育、基础设施、就业与社会保障、科技信息、医疗卫生、公共文化等六大系统，每个系统的建设包括硬件和软件。制定全区域满覆盖城乡公共服务一体化空间规划，使该规划惠及所有农村居民，包括最边远山区的农村居民，以及农民工聚居的城中村。
(3)以标准化促进均等化。包括两类标准：一是不同等级的区域中心必须提供公共服务类别和水平的标准，包括中心城市、次中心、中等城市、小城市、小城镇以及乡村社区；二是对各种基本公共服务建设制定统一的标准。
当前，中国推进基本公共服务均等化的最难点不在乡村，而是城市中的城中村，最薄弱的群体是流动人口。在讨论中国解决流动人口问题的时候，学界较主流的观点是从中小城市做起，北京、上海、深圳等特大城市流动人口规模庞大，问题复杂，结果导致中国最前沿城市也是流动人口问题积累最严重的城市。
笔者认为：应该强化国家中心城市吸纳、转化流动人口的社会功能和历史责任，同时也为这些城市产业结构升级和提升竞争力提供市场基础和社会基础。为了适当平衡财政需求，建议中央财政构建以常住人口为基数的流动人口转化基金(也可以通俗地称之为“农民工市民化基金”)，专项用于公共住房建设、基础性公共服务、城市管理队伍建设三大领域。在中国所有大中城市，都需要组织编制实施面对常住人口的2020年一户一宅住房规划，为2020年全面建成小康社会提供保障，也为新型城市化积累人力资本。对于处于城市化快速扩张中的区域性中心城市，以及县城、镇，需要按照常住人口增长，统一规划城市公共基础设施和公共服务，避免沿海城市流动人口问题的积累。
4.2.4 全面促进生产要素有序流动
发展经济学认为：发展中国家发展的过程就是生产要素由低效率的产业和空间向高效率的产业和空间转移和流动的过程。因此，全面促进人口、土地和资金在城乡间的有序流动是统筹城乡发展的主要举措。
生产要素有序流动有广义和狭义之分。广义的生产要素流动指的是劳动力和资本在全国范围内流动，狭义的生产要素流动则包括省、地(市)、向范围内的流动，后者是地方政府推进统筹城乡发展主要面对的问题。
限于篇幅，重点讨论2006年以来，中国地方政府普遍面对的城乡建设用地增减挂钩所产生的生产要素流动。
城乡建设用地增减挂钩是中国地方政府在保护耕地硬约束下的伟大创举。如果科学实施，可以一举六得：①不减少耕地；②不增加建设用地总面积，通过建设用地的开发权转移增加城市建设用地；③乡村居民人居环境得到大幅度改善；④城市边远地区居民也可以分享城市土地增值收益；⑤推进乡村农业规模经营，提高农业产业效率，缩小城乡差距；⑥逐步建立统一的城乡土地市场，进一步完善社会主义市场经济体制。
要获得一举六得的成效，需要地方政府避免急功近利，就土地论土地，将城乡要素流动本身作为一个大系统推进，建立如图6的生产要素有序流动框架，从而谋求系统性的成就。
图6 城乡生产要素有序流动主框架
Fig.6 The framework of orderly now of production factors between urban and rural areas
如图6，城乡生产要素有序流动分为三大部分。
(1)资本流动(虚线指向箭头)，主要表现为城市资本进入农村。包括城市公共财政资本仍然持续进入农村，特别是新型农村社区，初步建立了城乡基本公共服务均等化格局，以及社会资本大量进入农村发展现代农业以及进行农村土地综合整治。
(2)人口流动(黑色指向箭头)。统筹城乡发展过程中的人口流动包括三个方面：①农村劳动力与人口大量地向城市迁移，包括向中心城市、县城和镇迁移；②农村人口居住地由分散向适度集中的新型农村社区和新型城镇社区迁移；③随着农村土地规模经营，城市有志于投资农业发展的企业家和返乡打工人员向农村迁移。
(3)农村集体建设用地开发权流转(黑色指向箭头)。农村集体建设用地流转与农村人口流动在空间上呈现出基本相同的流向，因此用一个流向图表达，但是两者的流动在时空上是相互独立的。农村集体建设用地流转分为两类。
一类是空间流转。对农村布局进行规划调整，通过新型农村社区的建设，促进居住空间由分散转向集中，所有权和使用权不变，使用量减少。一般而言，村庄整治规划可以节约农村建设用地的1/3－1/2。
一类是开发权流转。农村建设用地开发权流转是通过促进分散居住的农村居民集中居住，节约建设用地，进而将节约的建设和用地开发权通过市场出让到城市发展非农产业，农村集体赢得货币收入的过程。
中国农村集体建设用地开发权转移必须向省级以上国土部门申请项目，并在相关部门的监督下严格执行。具体操作部门可以是政府或者市场，在大部分地区以政府为主，在成都以市场为主。
可见，城乡要素有序流动的内涵远远超出集村并镇为城市谋取建设用地，正如十八大报告所言，这是一个“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的全过程，包含了劳动力、资本和土地在城乡间高效、有序流动的过程，是一场以土地改革为核心的一系列改革同步推进的过程，其中包括城乡建设用地市场化改革，中国特有的户籍制度改革，社会保障制度改革，公共财政制度改革，城乡社区建设与管理制度改革，农村金融制度改革等。
中国统筹城乡发展的实践表明：以土地流转为核心的城乡要素流动要赢得系统性成就，达到“还权赋能”促进农村现代化的目标，避免农民“被上楼”等一系列负面效应，最关键在于做好如下六个方面的工作：①确权颁证，使土地具有可流通性；②与社会充分沟通，尊重群众意愿；③按照城市社区标准建设新型农村社区，公共服务与城市无差异；④先搬后拆；⑤充分的就业培训；⑥补偿到位，并统一社会保障。
统筹城乡发展一场具有全局性意义的改革，是个庞大的系统。成都经过8年探索，成功建构这一系统，并取得世界公认的成就。约翰·奈斯比特在《成都调查》的最后总结道：“成都不仅将为成都人民做出贡献，更将为中国人民乃至世界人民做出贡献”。
在世界发展充满动荡的时代，不禁让人们想起生活在雅典城邦中的亚里士多德关于城市化千古不朽的名言：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好留在城市。”从亚里士多德到霍华德，再到芒福德，人类城市发展史上最伟大的思想家，对城市的追求与统筹城乡发展的追求不谋而合。世界每天都在发生巨大变化，但是人类对城市化最根本的理想和追求却是亘古不变：在和谐与创新中生活更加美好！
如何在理论上高度认识统筹城乡发展的科学性和系统内涵，如何在实践中不异化，不扭曲，如何总结成都等地的成功经验，在全国系统性地推广，使统筹城乡发展按照其本来的科学内涵，真正惠及全体国民，使13亿中国人民在新型城市化中能够生活的更加美好，促进中国跨越“中等收入陷阱”，是中国学者和官员需要认真思考的重大时代问题。
收稿：2012－12
修回：2013－01
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