论现代大学制度的构建——基于法律层面的思考，本文主要内容关键词为：层面论文,制度论文,法律论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“大学怎么了？”
自2003年起，或许更早，高校学术剽窃和受贿案就鳞次栉比的涌入公众视野。2003年同济大学原副校长吴世明受贿罪案， 2011年武汉大学原常务副校长陈昭方200余万元的受贿案，2009年浙江大学贺海波副教授论文抄袭，2010年西安交通大学党委书记李连生在申报国家科学技术进步奖时造假案，桩桩件件的高校丑闻冲击着公众对此不再敏感的神经。当公众对畸形的高校生态表现出审丑疲劳，拟以鸵鸟政策好整以暇的应对时，高校的新问题却又接踵而至，与老问题发生叠加反应，几乎使高效管理和秩序失控，高校再次成为公众关注的重点。
表现一：跑马圈地、贪大求全后遗症崭露头角。随着高等教育招生规模的扩大，各高校纷纷跑马圈地，扩建校区。为建新校区，高校大额举债，资料显示，1999年到2006年间，我国高校借贷款累计总额4500-5000亿元。部分高校的贷款规模大大超过了其承受能力，个别高校甚至资不抵债，出现破产隐患。为偿还债务，高校不得不勒紧腰带还钱，措施是提高教师工作量，降低薪酬待遇。头痛治头足痛治足的结果是高校教师科研、教学的积极性受挫，教学质量下滑、科研水平降低。
表现二：高校“人治”严重。在行政主导高校的大环境下，高校行政人员拍脑袋决策现象日趋严重。近两年来，高校绩效考核和管理办法朝令夕改、随意提升考核标准、加大惩罚力度、变相克扣薪水、甚至以口头代替书面形式公布政策信息等现象频繁发生，违反教学规律的红头文件更让人啼笑皆非。某大学教师工作手册中竟有“不能背对学生监考，如若违反为教学三级事故”的规定。面对违背自然、教育规律的校规校级，大多教师表现出“姑且听之”的消极心态。
表现三：畸形就业。“被就业”这一中国特色现象在高校日趋严重，就业率不仅是高校政绩的衡量指标，还是判断某些“冷门”专业能否继续招生的决策依据。为学校整体高就业率计，部分高校中就业率低的“冷门”专业开始隔年招生，甚至暂停招生，而当下就业率高的“热门”专业，被极力追捧和无限度扩招，部分高校出现8个专业班约240人济济一堂学习专业知识的现象，教学效果让人堪忧。
表现四：高校教室安装摄像头，对师生做全面监控。依据教育部建设可视化教学管理系统工程的要求，我国众多高校在教室安装了摄像头。截止2012年底，中国药科大学、武汉大学、重庆大学、中南民族大学、西安财经大学、笔者工作学校等高校陆续完成了可视化教学管理系统工程的建设。可视化教学管理系统运作的外部负效应是言论自由和学术自由的严重受挫。
表现五：高校管理机构膨胀，象牙塔沦为“官场”。据资料显示，我国普通高校领导班子规模一般在10人以上，规模大一点的高校可达13人，处级干部在200人左右，科技干部在500人以上，也就是说高校内非教学人员均数在750人左右。2高校官场化运转，大小事务皆以行政手段解决，基层教师和学生被排除在高校决策之外，结果是高校行政权力取代学术权力，大学作为时代灯塔和学术高地的地位日渐衰微。
上述种种现象仍在高校中不间断的上演着，毫不夸张地说，我国高校的浮躁程度已经到了“大学之大难以容得下一张安静的书桌”的程度了，于是乎“大学到底怎么了？”成为教育界的第一问。
二、高校问题分析
大学的出路在哪里？教育界学者和专家一边倒的认为去行政化是高校回归学术本位的必由之路。不能否认，行政权力主导高校是导致大学这座公众心目中象牙塔沦落为宦海沉浮之地的直接原因，换个视角，如将行政权力主导高校作为一个果来看，此果背后有无因呢？任何社会现象皆是历史的堆积，象牙塔的颓废是历史发展的产物。如把建国后我国高等教育的发展历史作为切入点进行分析，能否可以找到高校行政化背后的因？
（一）我国高等教育发展史中的行政干预
1949年新中国成立，政府以高度计划的体制强化了包括教育资源在内的社会资源的配置能力，并参照苏联模式对高等教育进行改造。1950年6月，《高等学校暂行规程》通过，该《规程》确定了高校集中由校长领导的高校校长负责制，学校中的党组织在政治上发挥核心作用，与学校行政没有领导或指导关系。这种体制明确了党政分工，利于学术自由和大学自治。此时期的高等教育出现了短暂的繁荣，培养了一批在科技领域做出杰出贡献的科学家，如李振声、袁隆平、王选等。1956年到1957年，在我国高等教育领域出现了一股反对照搬苏联模式、把马列主义奉为教条等现象的风潮，于是中共中央逐渐加强党基层组织领导和监督学校行政机构的力度。1961年“高教六十条”颁布试行，该条例规定学校必须按照教育部制定或批准的教学方案、教学计划组织教学，课程和学科体系的重大改变、学校规模的确定和改变、学制的改变和改革，必须经过教育部批准。1961至1966年间，教育行政主管部门对高校的集中管理空前加强，高校演变为政府的附属和延伸机构，从学科设置、招生规模、课程体系到教学计划等事无巨细，政府皆大包大揽的为高校决策。1966至1976年间，文化大革命熊熊火焰燃遍大学，在“培养革命事业的接班人”口号的感召下，高校变为政治学习和思想改造基地。十年文革使我国高等教育几近崩溃。
自1978年开始，国家开始放松对社会事务的全方面管控，对高校高度集权式管理也开始改变，我国高等教育开始了探索谋求发展之路。1998年《高等教育法》颁布实施，该法规定高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。自此高校招生方案的制订，学科和专业的设置和调整、教学计划的编写、教材的选编等方面的自主权有了法律的依据和保障。逐渐放松的高等教育管制为我国高等教育的发展提供了较为宽松的空间，也使高等教育出现了较为繁荣的发展态势。时至今日，虽历经30多年发展的我国高等教育取得了实质性进步，但频繁披露的高校丑闻也让我们警醒：高等教育又遭遇发展瓶颈。
分析历史不难发现，在政府放松管制时期，高等教育就会出现一定程度的繁荣，20世纪50年代初我国教育的短暂繁荣可为佐证；相反，在政府集中管控时期，高等教育就会萎靡，极端表现为文革时期的高等教育。不难推论，当今高等教育的发展瓶颈应与行政干预有莫大关系。《高等教育法》中的某些制度为过度行政干预提供了契机。第一，校长任命制使高校外部行政化严重。据《高教法》40条，高校校长按照国家规定任免，在国家有关规定不明朗的情况下，该规定在实践中演变为教育行政主管部门任免制。在缺乏相应监督机制的情况下，校长任命制催生了校长对上不对下的“院外活动风”，致使高校外部行政化严重，学校健康的长远发展被他们高高的挂起。第二，高校的科层制结构。据《高等教育法》，校长拥有推荐本校副校长、任免组织内部机构负责人、聘任与解聘教师以及内部其他工作人员等的权力，也即高校内各职能部门的处室干部、二级学院负责人升迁的命运决定于校一级领导层，如此便形成了以校长（书记）为核心的等级森严的严格意义上的科层制结构，无行政职务的教师基本丧失了话语权，学术委员会也沦为职能部门的附属，学术权力更无从谈起了。外部行政化和内部行政化交困导致“大学的管理越来越像政府，大学管理人员越来越像官员，大学的运行模式越来越像政府机构，进而不按照教育规律、人才成长和学术发展规律办事，用行政手段和思维来解决学术和教育问题。”如此也就不难理解高校管理机构膨胀、摄像管制、跑马圈地、贪大求全、被就业、红头文件满天飞等高校畸形现象了。
（二）我国高等教育发展史中的市场
我国高等教育的市场化通常称产业化，此概念的提出始于90年代初。1992年中共中央和国务院颁布的《中共中央、国务院关于加快第三产业的决定》中指出“教育事业作为对国民经济具有全局性、先导性影响的基础产业，归属于第三产业”，此是我国教育被冠之为产业的肇始。1992年十四大确定我国经济体制改革的目标是社会主义市场经济后，各领域兴起了一股“泛市场化”思潮，教育产业化也随之成为一种流布甚广的理论。1997年东南亚金融危机，我国宏观经济出现需求不足、供给有余的局面，政府和学者关注的焦点是如何刺激消费，拉动经济增长。在各行各业普遍出现买方市场的情况下，教育尤其是高等教育是为数不多的卖方市场之一，人们的视野投向教育，希望通过教育的大规模扩张，刺激消费和投资，拉动经济增长。于是自1999年始，我国普通高等本专科院校开始了扩大招生人数的改革。高校大规模扩招给政府财政带来压力，在有限的教育供给面前，教育尤其是高等教育被进一步产业化。通俗讲，我国教育产业化就是按或像兴办工商业一样办教育，要按或像企业一样办学校，高等学校以利润最大化为目标，自主经营、自负盈亏，目的是解决教育供给和需求之间的矛盾、削减教育财政支出、拉动经济增长。
与西方高等教育的市场化相比，我国高等教育产业化很具“特色”。特色之一：教育产业化将教育作为私人产品，将高校作为市场经济中的盈利性企业，完全按照市场规则来发展教育，目的是缓解教育经费的供给不足和教育需求之间的矛盾，拉动内需，促进经济增长。特色之二：通过拍脑袋做唯市场是瞻的决策，直接后果是高校的高收费、乱收费，学科设置和专业课程的随意增减，高等教育质量的下滑、教育价值的失衡、教育行为的失措、学术精神的沦丧。
三、现代大学制度法律层面的构建
他山之石，可以攻玉，西方高等教育的发展史告诉我们，我国高校去行政化的关键在于理顺大学、政府和市场之间的关系，在法律层面建立三角协调平衡机制，使行政权力、学术权力和市场力量相互制衡。政府、高校、市场的分庭抗争即可保证高校自治和学术自由，遏制过度的政府干预，还可克服市场的固有缺陷。
（一）构建教师会法律制度，保障高校自治和学术自由
据《高等教育法》，学术委员会是高校最高学术权力的主体，具有审议学科、专业设置和教学、科研计划方案，以及评定教学、科研成果等有关学术事项的权力。虽然我国高校普遍设有学术委员会，但因其产生程序、权力保障等方面的基因缺陷，众多高校的学术委员会名存实亡，致使学术权力失去了依托主体，演变为高校教师心中的一个历史符号。
学术权力是高校学术独立和学术高地地位的重要保障，是抗衡行政权力的重要力量，它的缺位必然导致行政权力乘虚而入，进而膨胀为高校的主导，学术沦为行政权力的附庸。要保障学术权力的在高校的主导地位，需要在法律层面重新构建一主体，且赋予其足以抗衡行政权力的完整的学术权力。
美国研究型大学中的教师会是抗衡内外行政权力的一个重要组织，她肇始于18世纪初的耶鲁大学，经过一个多世纪的发展，教师会制度日渐成熟：第一，高声望大学教师会拥有完整的学术权力。教师会对行政职能部门的决定拥有否决权，校长的决定必须得到教师会的批准。第二，形成了成熟的教师会体系。美国教师会有全体教师组成，随着教学规模的扩大，教师数量日渐增多，教师会变的日渐庞大臃肿，管理效率日趋底下。故从20世纪上半叶开始，美国一些学校教师会下开始设诸如任命委员会、学术委员会、课程指导委员会、教学委员会、教育政策委员会、福利委员会等与相应职能部门对应的分支机构，教师会与校级行政分权抗衡，各分级委员会与相应的二级行政职能部门分庭抗争。第三，教师会功能日渐明晰。从美国教师会实施效果看，其功能主要表现为防止行政官员犯专业性错误和保障学术自由两方面。
结合我国国情，在借鉴美国教师会制度的基础上，我国高校可构建“特色”教师会法律制度，以实现学术独立和自由。首先，在校长主持下，由全体专职教学、科研教师在专职教学、科研教师队伍中民主选举9~11人组成校级教师会；在教师会主持下，有专职教学、科研教师民主选举产生教师会下设与相应行政职能部门对应的如学术委员会、教学委员会、人事委员会、后勤委员会、福利委员会、财务委员会等分支机构。教师会及下设委员会从专业角度对学校规划、学科建设、薪酬设计、职务晋升、图书馆建设、学位颁发等问题提供建议，参与决策，接受投诉；校级行政和二级行政职能部门的决策需经过对口委员会的同意，委员会对相应职能部门的决策有否决权。教师会和分支委员会将取代现有的学术委员会，行使最高学术权力，取代教职工代表大会，对高校行政权力的进行监督，参与高校管理。
（二）理清政府和大学关系，实现政府对大学的战略性干预
美国州政府是公立大学的办学主体，虽对公立大学进行管理，但他们之间并非我们通常意义上理解的上下级的垂直管理关系。绝大多数州政府设有协调委员会和管理委员会，前者就大学发展、规划或其他问题向州政府或大学提供意见或建议，后者在某些领域具有批准预算和新项目等方面的最终决定权，两机构都没有否决董事会的权力，也即没有干预大学管理的权力。总体来看，无论联邦还是州政府在处理与公私立大学之间的关系时，时刻都恪守“学术自由、大学自治”原则，这使美国科技和教育一直保持世界领先。如我国高等教育改革完全移植西方高等教育管理模式，本土必会产生强烈的排异反应。结合我国特殊国情，我们可尝试着眼小处、渐进式完善的方法，实现教育体制改革的软着陆。第一，改《高等教育法》高校校长任命制为校长选举制，候选人名录有教育主管部门推荐，通过一定的程序有全校教师对候选人进行选举，校教师会根据选举结果决定公布校长人选。校长任职期间，教师会有权对校长履行职务的情况进行评价，并拥有决定校长聘期结束后留任与否的权力。第二，修改《高等教育法》中教育行政主管部门的管理职责，将教育行政主管部门重新定位为为高校提供公共服务，监督高校运行中的违法乱纪、贪污腐败、学术造假等问题，并为高校的健康发展提供咨询等的机构。
（三）完善消费者市场，以促进院校之间良性竞争
恢复高考至今，高等教育一直是卖方市场，表面上一派蒸蒸日上繁荣之势。有专家指出高等教育虚华的繁荣背后正酝酿着潜在的危机，随着计划生育政策实施效果的日益凸显，二三类高校将在未来的5-10年内面临招生难的危机，教育正在从卖方市场向买方市场悄悄地转移。消费者--学生如何在众多高校中选择质优价廉的就读高校，高校如何在争夺生源中占据优势地位，除需要教育行政主管部门科学的宏观调控，制定符合教学规律的院校评估体系外，将学生变为真正的上帝是一条可供选择之路。参照美国高等教育财政拨款制度，在法律层面规定我国高等教育财政拨款直接支付给学生，资质好的学生在被多所大学录取时就有了挑选的权力，这样不仅可以促进各高校提高教学、科研水平，还可以此为契机实现高校行政部门职责由管理向服务的转化，以此来吸引生源。完善的消费者市场不仅赋予了消费者按照自己兴趣择校的权力，同时也促进了院校之间的良性竞争。
现代大学制度的构建是个系统工程，需要社会经济、政治、文化、法律等层面配套措施的支持，受限于篇幅和笔者狭隘的见识，文章仅从法律层面搭建高校、政府、市场三角制衡结构的角度对现代大学制度的构建提出了几点设想，是否适用于我国本土和产生积极效应，需要实践的检验和前辈学者的批评指正。笔者确信“营造一种专门的、自我调节的氛围比无休止地制定规章更催人上进、有效和经济得多”。只要我们心怀希望，且持之以恒，我国高等教育的繁荣和腾飞必可瞻可欲。