宋代的职田制度与廉政措施，本文主要内容关键词为：宋代论文,措施论文,制度论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】宋代的职田制度既是一项土地制度，又是职官制度的补充，是作为一项廉政措施而实行的。与其前身西晋北魏隋唐时的“菜田”、“公田”、“职分田”制度相比，宋代职田制度具有给田范围小、给田数量多、经营形式自由等特点，反映出宋朝政府鼓励官员外任、吸引更多的士人从政的意图。尽管职田制度在实行中出现了许多弊端，没有达到养廉革贪的预期目的，但对加强中央集权制度、强化对地方统治有重大意义，因此不能将这一制度全部否定。
【关键词】宋代 职田制度 廉政
一、宋代职田制度的建立及特点
宋代的职田制度是作为廉政的一项措施提出来的。两宋有关职田的诏令，多次提到养廉的问题，如大中祥符九年七月诏云“厚禄食者，盖欲耸其廉节”[1]，天圣九年二月诏中有云“天下吏给职田，所以惠养廉节也”[2]。宋代官僚队伍中存在的贪赃枉法、徇私舞弊行为，是一个与宋朝政权相始终的严重问题。宋代统治者在严厉惩处官吏受赃的同时，更侧重于对高级官吏优给俸禄、砥砺清操的措施，形成宋代廉政建设的特点。
宋朝统治者认为要避免官吏犯赃，全力效忠国家，就要优给俸禄，“吏不廉则政治削，禄不充则饥寒迫，所以渔夺小利，蠹耗下民，由兹而作矣”[3]，“必若责其廉隅，所宜丰其廪禄”[4]，“厚禄以劝群臣，则下之报礼重”[5]。正是在这一传统礼教思想指导下，宋自开国以后，就给各级官吏确定了优厚的俸给制度。又在常俸之外，增置俸户，给部分官府或官员赐钱；月俸多支一定比例的现钱；边远地区州县官选调时另给券，宿于邮置；以实价给官俸；致仕官给半俸，如此等等，备极照顾。宋代的职田制度，也正是在这一思想指导下建立的。
早在宋真宗咸平二年（999年）闰三月，京西转运副使朱台符上疏中就建议：“凡牧宰者，复俸户以增月入，受空土以为职田，俾其衣食足以恤家，车服足以示众。”[6]这年七月，宰相张齐贤又“请给外任官职田”，于是宋真宗“诏三馆、秘阁检讨故事，申定其制”[7]，恢复了西晋、北魏以至隋唐实行了数百年之久的职田制度[8]。
宋代的职田制度，是西晋北魏隋唐“菜田”、“公田”、“职分田”制度的继承和发展，又有本身显著的特点。
（一）给田范围小。西晋“菜田”的授田对象是百官，北魏“公田”只给“诸宰人之官”即地方官，隋唐两代的职分田普给于京朝官和外任官，只是在给田数量上，唐代对外任官比京朝官提高半个到一个品级给田，如京官一品给田十二顷，外任官二品给田十二顷，等等。宋代的职田范围小于隋唐两代，而与北魏差不多，即职田只给地方官而不给京朝官。给田政策的倾斜，表明了宋朝政府鼓励官员外任，加强中央对地方统治的政治倾向。
（二）给田数量多。北魏公田每职最多给15顷，隋朝职分田每职最多给5顷，唐代最多给12顷，而宋代最多的达到40顷。
（三）经营形式自由。隋代职田经营记载不明，按当时的一般情况，应当是采取部曲庄园制之类的经营形式。唐代职田“亦借民佃植，至秋冬受数而已”[9]，即与一般地主庄园同样采取劳役制经营。宋代职田除了合法和非法役使百姓外，还通过租佃制经营，“佃户以浮客充”[10]，租额为对半分成或定额租制。地租通常由官府派“公人”征收，然后分配到官员个人。
我们知道，国家官员的薪俸制度和职官制度本身一样是为一定政治路线服务的。给什么职官俸禄厚，给什么职官俸禄薄，除了按官职大小确定外，还包含着最高统治者用人导向的意图。宋代职田制度的特点，清楚地反映出宋朝政府鼓励官员到地方上任职，以强化最高统治者对地方控制的目的，或者说，它是宋朝政府加强中央政权对地方统治权力的一项具体措施。
二、宋代职田授田制度的演变
宋代职田制度，经过了一个由主要给地方官府给田到给各级官员个人给田的演变过程。伴随这一过程的是职田数目及官员收入的不断增加。
宋真宗时，戚纶等受诏“定州县职田条制”[11]。咸平二年（999年）七月，宋朝政府规定的职田赐予标准是：两京、大藩府40顷，次藩镇35顷，防御、团练州30顷，中、上刺史州20顷，下州及军、监15顷，边远小州、上县10顷，兵马都监押、砦主、釐务官、录事参军、判司等，比通判、幕职之数而均给之[12]。这是主要按官府级别，分别给予不同数额的职田。官府内部，“所得课租均分，如乡原例”，即所得租课“州县长吏给十之五，自余差给”[13]，即按等级将职田租分到官员名下。此制推行不久，弊端很多，贪官污吏，或多占佃夫，或“多取以残细民”，甚至无田而令出租。水旱之际又不蠲免租课，致民愁苦无告，“侵牟滋长，狱讼数起”。天圣七年（1029年）八月，宋朝政府下令“罢天下职田。官收其入，以所值均给之”[14]，未能即行，仁宗因阅天下所上狱，多以贿败者，乃于天圣九年二月下诏“复给职田”，再次让官员直接经营职田，侵渔细民。庆历三年（1043年）十一月，宋朝政府为了优厚官员俸禄，重新颁发了《定职田诏》，审定了职田的授田标准。这一次是将职田分配到职官个人名下。据《宋史·职官志》记载，熙宁（1068—1077年）、绍兴（1131—1162年）间，宋朝政府又两次审定职田成式，所定标准大体与庆历诏一致，现列表比较如下：
庆历、熙宁、绍兴间所定职田顷数比较表
官职名庆历中定数（顷） 熙宁间定数（顷） 绍兴间定数（顷）
知大藩府 20 20 20
知节镇15 15 15
知余州军 10 10 10
藩府通判
8 8
8
知小军、监、节镇、通判 7 7
7
余州通判
6 6
6
节镇判官
4 4
4
掌书记以下幕职官 大藩4，节镇3.5，3.53.5
防团以下州军3
防御、团练、军事 3.5 33
推官、军监、判官
县万户以上 6 66
不满万户 5 55
令不满五千户
4 44
县万户以上44
不满万户33
丞不满五千户 2.52.5
县万户以上 3 33
簿五千户以上 2.5 2.52.5
尉不满五千户
2 22
备 ①其余职官，比附同列官员确定职田数目。
注 ②此表据《宋史》卷172制成。
庆历诏所定职田制度与咸平令相比有这样一些差别：(1)咸平令主要按官府给田，职田租入要在每一官府各官员间再分配，长吏得一半，剩下的一半由其他属官按等级差给，而庆历以后则按官职给田（或给粮）。如江阴县长官职田数无考，皇佑中，每年职田租入是700斛[15]，其他佐官职田可考者，签判3顷，司理、司法、司户各2.5顷[16]；昆山县职田全给粮食，知县446石6斗1升，县丞304石5斗8升，主簿239石9斗7升，县尉229石8斗9升，监务、巡检以下略有差别[17]。(2)咸平令所给田地是“官庄及远年逃亡田”[18]，而庆历诏指定所给的是“官荒地，并绝户田及五年已上逃田”，“若系官庄田见有人户出租者，不得一例支拨”[19]，意在保护朝廷租课收入。(3)在经营方式上，咸平令表明是由官府统管统收，统一分配给官员个人，而庆历诏则明确规定“其田许自差公人勾当，并招置客户，每顷不得过3户，即不得全令州县差人及招客户”[20]，给予官员个人以经营权，这就造成了比一般官私田地收租更多的弊端。
须要指出的是，咸平令已经比前代提高了职田给田数，庆历诏在此基础上进一步提高了给田标准。如按咸平令，大藩府给田40顷，这是给予藩府全体官员的，其租课分配办法是：“长吏给十之五，自余差给”[21]。开封府是一个大藩府，其官员一般除牧、尹（不常置）或权知府等长吏1人外，还有判官、推官4人，领南司者1人，司录参军1人，功、仓、户、兵、法、士曹参军各1人，共6人，左右军巡使、判官各二人共4人，左右厢公事干当官共20人。按庆历诏的规定，若各职人员配齐，其应得的职田总数当在100顷上下，比咸平令规定的数额超过了一倍半。再如宋代一般中下州，都有知州、通判、签判、判官、司户曹参军、司法、司礼、录事参军各1人，按照庆历诏规定，各职额满，这些官员共应得职田30顷以上，也超过了咸平令规定中、上刺史州职田20顷，下州15顷的近一倍。按庆历诏，转运使、副使的职田数“比节镇长吏”，即15顷，咸平令明定“转运使、副十顷”[22]。其余职官包括县令丞簿尉，以某一具体机构为单位，所得职田均高于咸平年间的规定。这就是说，庆历中，宋朝政府在“诏限职田”的幌子下，用法律形式承认了咸平以来各级官员逾越政府有关职田的法令规定而多占的田地，并且允许未逾法令限制的官员，也可以在新诏令保护下比以前占有更多的田地。熙宁、绍兴诏只是对庆历诏规定的重申补充，其实质完全一样。宋朝政府在给内外官优厚俸禄匹帛、职钱、禄粟、傔人衣粮、茶酒、厨师薪藁、炭盐等物的同时，又给予外任官越来越多的职田，从客观上来看，是国家所有制力量削弱，庶族地主私有制加强，国家政权对私家地主让步让利的表现；从主观目的上来看，则无非是想诱导更多的京官外任和吸引更多的士人从政，以加强专制主义中央集权政权。
三、宋代职田制度的弊病
宋代诸路职田见于记载者共23486顷95亩[23]。这个数字在宋代官田中的比重不大，在宋代全部耕田中更是微不足道的。然而在经营中反映出来的弊端却不少：
（一）占田逾制。早在大中祥符九年（1016年）七月诏中就有这样的话：“朕览法寺奏欵，在外官属，所占职田多逾往制，不能自备牛种，或水旱之际，又不蠲省，致民无告。”[24]绍兴二十九年（1159年）十二月二十二日，户部奏言：“官员职田，依绍兴条格各有定数，期间有踏逐系官田产，并因省员废并及添差官罢任后来职租等，擅行均拔，并系格外之数。”[25]职田在法以官荒及五年以上逃田拨充。许多州县则不问逃田年数，拘占拨充职田，致使逃亡者无业可归，流离失所。乾道元、三、六、九年改元或大礼赦文中屡次提到此事，要求改正，但都屡禁不止。逃田不足，即买民田充作职田。天禧三年（1019年）六月，河北缘边安抚司上言：“雄州李允则买到近城民田八顷，望令见佃客人佃蒔，岁纳课子，充通判、都监幕职官职田。从之。”[26]本来，各地方官员接受职田的地点确定在其任职的州县，但不少地方官为了追逐上等田地，随意改换受田地点，构成占田逾制的一个方面。天圣元年（1023年）七月诏中有云：“访闻两浙转运使、副职田，元（原）在苏州，昨缘水灾，辄於杭州换易。”[27]就是突出的例子。
（二）经营手段残暴。宋代职田“悉免二税及缘纳物色，许长吏已下募人牛垦辟，所得租课均分，如乡原例……不得私以贴卖……所召佃户，止得以浮客充，仍免乡县差徭，不得占庇税户”[28]。其具体的生产经营，分官府招置佃户集中经营和将土地租给民户分散经营两种形式。在直接经营中，官府往往不能自备牛种，而向民户强取。仁宗时，商河“县有职分田，而牛与种皆假于民”[29]，邓州“美阳堰岁役工数十万溉州县职田，而利不及民”[30]。元丰五年（1028年）六月四日，熙河经略安抚司奏：“兰州内外官属，法当拨地为圭田，今新造之区，居民未集，耕垦人牛之具，皆强役之”[31]，按规定是“募民耕之，敛其租之半而归诸吏”[32]，实际则多是在分佃经营中，强令税户分佃认纳。宣和元年（1119年）六月五日诏中有云：“诸路当职官各赐职田，朝廷所以养廉也。县召客户，或第四等以下税户租佃分收，灾伤检覆减放，所以防贪也。访闻诸县例多违法，勒见役保正长及中上等人户分佃认纳租课，不问所收厚薄，必输所认之数，设有水旱，不问有无苗稼，勒令撮收，其甚有至不知田亩下落，虚认送纳，习以成例，农桑之家受弊无告。闻之恻然。”[33]建炎元年（1127年）六月十三日赦云：“应州县官职田，访闻多系实无田土，抑令人户输租。”[34]史书中类似的诏书或奏言很多，充分反映了宋代职田经营中的强暴手段。
（三）苛敛无节。两宋职田租额虽有定数，如苏州规定职田租额是：“上自八斗七升，下至六斗三合五勺。”[35]仁宗时，京东路“转运使圭田以虚名，岁入缣帛无虑二千计”[36]。庆历元年（1041年）十二月十三日，知许州李淑言：“伏见官员职田，虽有条约，或闻所收，亦有欲成之际，倾差公人，诣地制扑合收子斗，公人畏惧威势，遂于所佃内拣地土肥沃、苗稼最盛之处，每亩制定分收一石至八、九斗者。切缘地土肥瘠不同，设使全然肥沃，仍值大段丰稔，每亩亦不过分收一石以来，以此佃户供纳不易，多是陪备，或更催督紧急，便致逃窜，不能安居。”[37]建中靖国元年（1101年）二月十七日，知延安府范纯粹奏：“近充河东路经略安抚使，访闻得晋州知州所得职田，因李君卿充守臣日，谕意管下县官，违法增额，内襄陵一县，有县令刘可谀悦君卿，抑勒百姓，知州职田所得，比旧增五七倍。”[38]后县令周汲要求改正，仅襄陵一县每年销减约800贯，“而晋、绛、陕三州圭腴，素号优厚，多由违法所致，或改易种色，或遣子弟公皂监获，贪污猥贱，无所不有。”[39]政和间，颖州（治今安徽阜阳县）知州岁入千余石，余官亦皆厚于他州。其原因，就在于“不问丰凶，岁必取赢”[40]，这正是“给田有限，课入无算”[41]。甚至连未给职田的地方官，都变相攫取厚利。如福州无职田，岁鬻园蔬收其值，自入常三四十万[42]。收缴职田租课的时候，乡官保正催行，督责甚于税赋，逮其既足，不时变粜，坐邀善价。有的将租课本色，抑令折变及过数折纳见钱，增收加耗，倍取本色。每石有收二石者。水旱当减也不减，逃亡当除而不除。至使租种职田的佃户困于输纳。绍兴三十三年（1162年）七月二十五日，中书门下省奏：诸路州县有职田去处，监司、知、通属官、职官、曹官、县官，皆违法将合得职田立定等第，于受纳官处，令人户高价折纳见钱，公然取受，递相容庇[43]。绍熙二年（1191年）九月十六日，新知琼州（治今海南省琼山县）黄揆奏言：“臣前任新州（治今广东省新兴县），窃见旧例职租皆是输纳本色米，淳熙间，始有令租户折纳价钱，其数至三四倍于本色，佃户因是逃窜，遂至均之乡保，凡有职田之乡，无有幸免之家[44]。宋朝政府从稳定社会秩序及其统治根基的根本利益出发，曾下令制止过此类弊端，如绍兴三年（1133年）南宋政府明令各地方官出租职田时，如“强抑人户租佃”或“佃户无力耕种，不令退免，各徒二年。”[45]但事实上根本制止不了弊端的发展。这就是说，宋朝政府想要通过职田“养廉”是办不到的。这是因为当时官员中普遍存在的贪污腐败风气，并非都是各级官员俸禄薄、收入少造成的，而是封建官僚政治的必然结果。
四、对宋朝职田养廉政策的评价
宋代的职田制度既是一项土地制度，又是职官制度的补充。作为土地制度，由于职田数量很少，因而它在官田或整个土地经济中所占比重是很小的。但作为职官制度的一项附属制度，宋代职田的影响作用却是不容忽视的。
宋朝政府之所以建立职田制度，既有如诏令和官员奏文中常说的要让宰民官革贪心、兴廉节，同时通过直接经营土地，减轻民众负担，“利于贫民”。此外，还有诱导更多官员安心外任，强化中央对地方统治的打算。从前者来看，宋朝政府并没有达到预期的目的，因为职田之赐，并没有砥砺官僚队伍的“清操”，减轻民众负担，反而激起一股更加强大的贪鄙风。
宋代各时期的令文对州县官员的赐田标准十分具体且有限，但事实上，各地各级官员真正的受田数量和收益悬殊很大。政和八年（1118年），臣僚上奏中有云：“夫天下圭田，多寡不均久矣，县令所得，亦复不齐。多到九百斛，如淄州高苑；八百斛，如常之江阴；六百斛，常之宜兴。自是而降，或四五百，或三二百。凡在河北、京东、京西、荆湖之间，少则有至三二十斛者；二广、福建有自来无圭租处；川峡四路自守倅至簿、尉，又以一路岁入均给，令固不得而独有。”[46]职田占有量的不一，必然引起各级各地区官员之间的攀比和竞争，扩张胃口，奋力奔竞，“或穷日之力以赴期会，或交书请属以幸权摄，奔竞之风长，廉耻之节丧。”[47]官僚队伍中的矛盾越来越尖锐复杂。同时，在职田经营中出现的“强抑人户租佃”、“抑勒乡保邻人陪纳”、“无田或顷亩不足而抑配虚纳租课”、“派子弟公人监获”等恶劣现象，给一部分职田上的客户带来更加惨重的剥削，“慈爱靡闻，罔恤人劳”、“癖污之始，夺农力以囗求，剑熟之时，峻公囗而奄取，无水旱蠲除之惠，无乡愿赈济之恩。”[48]从而加深了官僚地主与客户之间的矛盾，增加了社会的不安定因素。
但是从另一角度来看，宋朝政府通过职田制度，把大批官员与地方经济利益联系在一起，使他们关注社会生产，安心在地方上任职，这对于加强中央集权制度，强化中央对地方统治有重大的意义。这里有两个现象值得注意：一是两宋三百年间，大量京官外任，朝官而任县令，宰相而判州府者极为普遍，而且他们一般都能安心于地方任职，主动要求内调者很少。二是农民的反抗斗争尽管很普遍，但都未形成全国性气候。就是说，由于职田制度的实行，宋朝政府在一定程度上的确实现了用经济手段引导更多京官出任地方官职，强化封建国家对地方统治、稳定社会秩序的意图。再从职田制度实行中的弊端来看，问题大都出在生产经营和分配两个环节上。熙宁中，宋朝政府诏令“成都府路提点刑狱司，以本路职田令逐州军岁以子利稻麦等拘收变钱，从本司以一路所收钱数，又纽而为斛斗价值，然后等第均给。”[49]即取消各级官员对职田的直接经营权，统一经营，分配租入，问题就少得多。因此，对于宋代职田制度积极的一面，应予以适当的肯定，不能因其实行中的弊端，而将这一制度全部否定。
注释：
[1] 《诫约职田遵守元制诏》，见《宋大诏令集》卷一七八。
[2] 《复职田诏》，同上书。
[3] 《幕职官置俸户诏》，见《宋大诏令集》卷一七八。
[4] 端拱元年六月《幕职州县官俸半给缗钱诏》，见《宋大诏令集》卷一七八。
[5] 庆历三年十一月《定职田诏》。
[6] 《续资治通鉴长编》卷四四。
[7] 《续资治通鉴长编》卷四五。
[8] 职田在西晋叫“菜田”，北魏叫“公田”，隋唐叫“职分田”，其实质都是按官职的大小将一部分系官田划拨给官府或官员个人，以其租入作为官员俸禄之一部分的制度。各代给田的具体规定，详见《文献通考》卷六五。
[9] 《文献通考》卷六五。
[10][12][13][18][20][21][37][39][44][47][49] 《宋史》卷一七二。
[11] 《宋史》卷三○六。
[14] 《续资治通鉴长编》卷一○八。
[15][17] 嘉靖《江阴县志》卷一一、卷一六。
[16] 嘉靖《昆山县志》卷一。
[19][46][48] 《宋大诏令集》卷一七八。
[22] 《宋会要辑稿·食货》六一之七○。
[23] 《续资治通鉴长编》卷八七。
[24] 《宋会要·职官》五八之二五。
[25] 《宋会要·职官》五八之四。
[26] 《宋会要·职官》五八之二八。
[27] 《宋会要·职官》五八之二一三。
[28] 《宋史》卷二八八。
[29] 《宋史》卷三○○。
[30] 《宋会要·职官》五八之一四。
[31] 苏洵《嘉佑集》卷五。
[32] 《宋会要·职官》五八之一九。
[33] 《宋会要·职官》五八之二三。
[34] 《宋会要·食货》五八之二四。
[35] 《宋会要·职官》五八之八一九。
[36] 《宋会要·职官》五八之一五。
[38] 《宋会要·职官》五八之一七。
[40] 《宋史》卷三一九。
[41] 《宋会要·职官》五八之二五。
[42] 《宋会要·职官》五八之三○——三一。
[43] 《宋会要·食货》五八之二四。
[45] 《宋史》卷一七五。