论金融危机中财政救助的成本与收益，本文主要内容关键词为：金融危机论文,收益论文,财政论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2008年全球金融危机爆发以来，各国政府陆续出台了多项财政救助措施，以抵御金融危机对宏观经济运行的危害。不可否认，这种大规模的财政救助可以在一定程度上减弱危机冲击，对稳定金融市场、恢复投资者信心等具有积极作用，但与此同时也带来了财政赤字攀升、道德风险加重等负面影响。随着各国财政救助措施的力度不断加大，救助成本与收益之间的矛盾也日益突出，因此，深入分析财政救助的各项成本与收益，具体考察救助是否切实有效成为理论和实践的需要。
国内外已有很多学者从不同角度对政府救助问题进行了研究。詹姆斯(James)的研究表明，一家银行清盘价值比其市场价值低得多，银行倒闭成本通常高于重组成本，因此向一家濒临倒闭的银行进行注资要比将其清盘要好。[1]爱德沃德(Edward)认为，较长的银行危机持续期并不会导致成本上升，原因之一是银行资产状况恶化会给银行进一步融资带来约束。[2]戴莫古克·康特和瑟温(DemirgucKunt and Serven)[3]、考夫曼(Kaufman)[4]、克里斯托弗·詹姆斯(Christopher James)[5]、奥诺汉和克林杰比尔 (Honohan and Klingebiel)[6]、莱温和瓦伦西亚(Laeven and Valencia)[7]等对此都作了不同的分析和研究。国内学者于旭辉等[8]、朱民[9]、陈志英[10]、封北麟[11]也进行了分析和研究。
一、财政救助成本
金融危机中的财政救助成本就是救助过程中所产生的各类成本总和，包括显性成本和隐性成本两方面。
（一）显性成本
显性成本是指一国财政为化解金融危机所耗费的各种资源的总和，即财政救助实施过程中所耗费的人力、物力和财力。大量研究表明，金融危机财政救助的显性成本较高，如表1所示，1997-2000年的24场金融危机中，各国平均财政支出约占到其GDP的16%。
表1 1997-2000年金融危机中的累计财政成本
资料来源：Glenn Hoggarth,Ricardo Reis,Victoria Saporta.Costs of Banking System lnstability:Some Empirical Evidence [J].Journal of Banking & Finance,2002,26(5),857-860.
金融危机中财政救助引发的高额显性成本会增加国家财政负担，引发财政赤字恶化、公共债务攀升等问题，使宏观经济运行的潜在风险增加。在此次金融危机中，不论是发达国家还是发展中国家，财政赤字规模自2008年以来都快速攀升，其中发达国家的财政赤字恶化程度更为严重。以美国为例，2008年其财政赤字高达8450亿美元，根据奥巴马政府的预算，2009年这一数字将升至1.84万亿美元，2010年也将高达1.26万亿美元。而在 2001-2007年以前，美国财政赤字一直低于3700亿美元。[12]
（二）隐性成本
隐性成本是指由财政救助所引发的一系列社会福利损失，这是由“公共财政”的性质所决定的。简言之，公共财政的原则是，利用财政支出提供公共产品以满足社会公共需要，让所有纳税人直接受益、共同受益、平均受益，例如基础设施建设、环境改善措施等。但金融危机中财政救助却不能满足这一条件。虽然救助可以化解危机引发的潜在公共风险，存在使所有纳税人在未来受益的可能性，但这种受益并不是直接的，至于共同而平均地受益就更难做到。因此，危机中的财政救助并不完全、严格地满足“公共财政”原则，这种不完全性将至少从以下两个方面引发财政救助的社会福利损失。
1.财政救助造成的挤出效应。政府对危机企业的救助必然会对基础设施建设等其他公共支出产生挤出效应，可能造成—定的社会福利损失，见图1。
图1 财政救助的社会福利损失
假设财政支出只分为两部分，一部分为危机救助支出，另一部分为基础设施、医疗卫生等支出，简称为公共财政产品支出。在此假设下，若增加一个单位的危机救助，相应的公共财政产品支出就会下降一个单位，表现在图形中就是一条45度的预算线AB。
为比较两部分支出带来的敢用差别，设两者会形成一条无差异曲线，但对于政府和纳税人而言，其无差异曲线是不同的。由于危机救助收益的不确定性，纳税人更偏好于公共财政产品支出，故表现为图中的
；出于对宏观经济、政治全局的考虑，政府更偏好加大救助支出，即表现为图中的
。这两条效用曲线与预算财政支出的交点分别为正，F，与X轴和Y轴的对应点分别为
，即政府和纳税人分别在E点和F点上实现了其效用最大化。
因此，对于纳税人，危机发生时按照政府的效用偏好进行救助形成的效用为
；而按照其本来意图进行的救助效用为
，其差额为：
即金融危机中财政救助挤出效应造成的纳税人福利损失。
2.财政救助引发的道德风险。在危机中，财政救助往往伴随着道德风险的增加。这是因为，危机全面爆发后，一国政府为减轻危机冲击，往往坚持大规模财政注资政策，并宣称不会放任金融体系中举足轻重的企业破产。这种援助政策很可能使企业尤其是大型金融机构产生“依赖”心理，在业务发展中不但不重视风险管理，反而更倾向于从事高风险的业务活动。而在金融机构面临的风险水平或风险权重保持不变的情况下，过度的风险偏好会导致其所面临的风险绝对量增加，从而带来潜在的社会福利损失增加。
综上所述，危机中的财政救助成本可以概括为：
在总成本统计中，由于隐性成本难以量化，往往无法精确计量。一般而言，可以利用下述方法加以估计：首先，选取财务上已破产但财政救助程度不同的金融机构，分别计算其各项财务指标；其次，通过比较各金融机构财务指标在救助前后的差异，来判断救助是否会有助于其运营状况的改善；最后，若发现适度救助的机构保持了较高的净值，则说明过度救助会造成价值损失增加，两者之间的差额即可作为隐性成本。
二、财政救助收益
（一）显性收益
在现代公共财政模型分析中，经常把政府支出引入生产函数或效用函数，并由此估算财政支出带来的实际产出收益。具体到金融危机中的财政救助，其显性收益是指财政救助通过降低危机引发的实际产出损失所带来的相对收益。
一方面，按照西方经济学中新古典学派的理论，在严格假定条件下，政府财政投入可以有效刺激经济复苏，即财政救助在货币乘数效应、投资乘数效应和消费扩张效应的共同作用下，可以使整个社会经济活动的萎缩程度得以降低或减缓。另一方面，财政救助可以减少因失业率增加、消费信心不足等因素对实际产出的消极影响，并能够通过对关系国计民生的大型企业和支柱产业的救助降低危机对实体经济的破坏作用。
（二）隐性收益
隐性收益是指财政救助带来的在实际中难以精确测算的潜在收益，可以划分为以下两个方面。
1.交易产出收益。在财政支出收益分析中，往往偏重于对实际产出收益的分析，而对“交易产出”即交易成本降低获得的收益关注较少。本文将交易成本定义为：在不考虑外部因素假设时，由于危机中市场失灵或恐慌心理导致的交易费用上升和交易过程损耗，其中，交易过程损耗是指制度和人际沟通障碍因素导致的隐性损失。由此，可以将交易产出收益看成是交易成本的函数，用公式表示为：
2.其他隐性收益。除降低交易成本外，财政救助在短期内还可以有效化解经济陷入衰退时，因失业率增加、居民实际收入减少等因素带来的社会动荡等恶果。通过增加财政支出或政府转移支付，居民实际收入水平下降趋势有所减缓，从而减少了由此引发社会动荡或群体性事件而付出的巨大成本，即获得隐性收益。同理，通过财政支出在提高就业等方面的运用，也可以获得隐性收益。虽然难以测算，但在一定条件下获得隐性收益在应对危机时重要性较高，甚至可以决定财政救助目标能否最终实现，以及一国经济发展的可持续性和政治局势的稳定性、连续性。
综上所述，危机中的财政救助收益可以概括为：
三、财政救助成本与收益的关系
实施财政救助必然要考虑成本和收益的关系，在假设及时财政救助较为有效的前提下，其路径表现如图2所示，其中T表示时间。
图2 财政救助成本与救助收益的关系
从图2可以看出，在
阶段，政府开始实施救助，这时救助成本和收益均为零。随着财政救助程度的提高，救助收益和成本都开始增加，但是增加的轨迹完全不同，下面分别予以讨论。
（一）救助成本的变化
危机救助初期，为迅速遏制危机蔓延和扩散，需要大量资源投入，救助的显性成本和隐性成本都会迅速增加，导致救助总成本曲线呈现陡峭形态，如图形中的
段。在救助实施一段时间后，尽管财政支出还在增加，但随着人们对救助目的、作用的了解，隐性成本的增加开始下降，因此总救助成本的增加开始趋缓，即图中的
段。但在救助达到一定程度之后，若没有实施有序的财政救助退出方案，显性成本会引发财政赤字、公共债务等问题，且救助幅度超出纳税人可承受的范围时会导致隐性成本迅速增加，总救助成本又开始迅速上升，即图形中的
之后。
（二）救助收益的变化
危机救助初期，因为政策实施时滞的存在，救助收益的增加并不显著，导致救助收益曲线比较平缓，如图形中的段。在救助实施一段时间后，随着救助程度不断加深，救助收益快速显现，总收益曲线变得比较陡峭，如图中
段。但在救助达到一定程度后，由于危机可能已基本被控制，如再继续实施深度救助，效果并不明显，表现为图形中
之后救助收益曲线的趋缓。
收益和成本曲线的两个交点E和F将危机救助效果分为了三个阶段：第一阶段，收益小于成本；第二阶段上，收益大于成本；第三阶段，收益又小于成本。因此，最佳救助必定落在第二个阶段，而具体的选择则要根据累计成本与累计收益的值权衡决定。
四、全球金融危机中美、英两国财政救助的实证考察
在大规模财政救助的刺激下，目前大多数国家的经济指标都好于预期，全球经济呈现企稳回升迹象。但与此同时，财政刺激措施也使众多国家的财政赤字和公共债务攀升，经济运行的潜在风险增加。
（一）美国
1.财政救助成本。次贷危机爆发以来，为避免危机的深度扩散，美国政府迅速出台了多项财政救助措施。2008年1月，布什政府推出约1500亿美元的减税方案；2008年9月，美国国会就布什政府提出的7000亿美元“问题资产拯救方案”(TRAP)达成一致；2009年2月，奥巴马政府公布了第二次世界大战以来规模最大的7870亿美元经济刺激计划。目前，美国财政救助金额高达1.66万亿美元，约占其GDP的12%（数据来源：美国财政部WWW.ustreas.gov。下同）。大规模财政救助加重了政府负担，2009年美国财政赤字占GDP的比重达到 9.9%，大大超过2008年3.2%的水平。此外，美国公共债务总额也升至12.3万亿美元的历史新高。
2.财政救助收益。危机初始阶段，危机并未因政府为市场提供的流动性而得到有效遏制，反而迅速波及商业银行、“两房”以及三大投资银行，经济增速不断下降。直至2009年下半年，美国经济的下滑趋势才宣告结束，第三季度和第四季度的经济增速分别恢复至2.2%和5.7%。目前，得益于政府的大规模救助，市场对金融崩溃的担忧情绪已明显退却，金融市场趋于稳定。据美国联邦保险公司公布的数据显示，2009年第三季度，美国参与联邦储备保险体系的银行总盈利为28亿美元，大大超过 2009年第二季度43亿美元的亏损。此外，失业率增速也趋缓，美国劳工部的数据显示，美国2010年 1月的失业率为9.7%，自2009年10月以来首次降到10%以下。
图3 金融危机中美国实际GDP增长率变化趋势
资料来源：美国经济分析局www.bea.gov.
3.财政救助效果的简单分析。由图3可以看出，美国经济在2008年第一季度和第二季度出现小幅反弹，但反弹并未持久，2008年下半年经济形势迅速恶化，第四季度GDP增长率更是降至26年来的历史新低(-6.3%）。进入2009年后，GDP增长率的降幅才开始收窄，并于第四季度恢复至5.7%。结合美国政府的财政救助政策，GDP增长率的变化趋势至少反映出以下问题：(1)布什政府2008年1月推出的1500亿美元减税方案取得了一定成效，引起美国经济小幅反弹。但此次政策效果并不持久，随之而来的经济恶化意味着当时政府远远低估了危机深度，政策实施力度不够。(2)2008年9月布什政府提出的7000亿美元“问题资产拯救方案”政策，并未立即显现效果，美国经济形势进一步恶化。这一方面是因为当时美国经济已陷入衰退，刺激政策对宏观经济回暖的作用开始下降；另一方面源于美国“不良资产救助计划”的推出并不顺利，政府对救助的不确定态度在一定程度上损害了市场信心，削弱了救市效果。(3)2009年2月奥巴马政府的经济刺激计划推出之后，经济形势逐步好转，这不仅得益于救助规模的扩大，还得益于前期政策实施效果的显现。
（二）英国
1.财政救助成本。危机爆发后，英国政府陆续推出了财政注资、减税以及增加政府投资等经济刺激政策。2008年10月，英国政府向最大的八家银行机构直接注资500亿英镑，并由财政部接管了布拉福德—宾利银行500亿英镑的抵押贷款业务。 2008年11月，政府正式宣布总额为200亿英镑 （占GDP的比重1%）的综合性经济刺激方案。2009年1月，英国政府宣布一项中小企业贷款担保计划，该计划包括100亿英镑的运营资金安排、向营业额达2500万英镑的小型企业提供13亿英镑额外银行贷款担保，以及将7500亿英镑投资于需要充实资本的小公司等。
财政救助也使英国财政状况趋于恶化，2008年财政赤字占GDP的比重已高达5.5%，2009年这一数字更是升至12%，远高于欧盟《马斯特里赫特条约》3%的上限。与此同时，公共部门借贷和债务也在显著增加，据估计，2009年英国公共债务占 GDP的比重将达到66.3%，不但远高于政府奉行的“黄金法则”中不超过40%的规定，也已突破《马斯特里赫特条约》中60%的上限。
2.财政救助收益。总体而言，英国政府采取的一系列经济刺激措施在一段时滞之后开始发挥效力，市场信心逐步恢复，经济快速下滑的势头得以遏制。根据相关数据，英国GDP环比降幅从2009年第二季度开始收窄，第四季度继连续五个季度负增长后首次上涨0.3%。同时，失业率增速也趋于平缓，从2009年下半年开始一直维持在7.8%左右。
3.财政救助效果的简单分析。由图4可以看出，危机爆发以后，英国经济一路下滑，直至2009年初才出现好转。结合英国的财政救助政策，GDP增长率的这种变化趋势可以说明以下问题：(1)英国政府 2008年末推出的直接注资等财政刺激计划并未立刻显效，经济形势进一步恶化。(2)2009年1月一揽子扩张性财政政策推出后，经济形势逐步好转，这也得益于前期政策实施效果的逐步显现。
图4 金融危机中英国实际GDP增长率变化趋势
资料来源：国际货币基金组织http：//www.imf.org/external/index.htm.
总之，由于财政救助措施出台时间较晚、力度相对较低等原因，英国在此次金融危机中的形势相对更为严峻，经济复苏也更为艰难。就目前情况而言，因为金融机构去杠杆化进程尚未结束，信贷紧缩等问题依然存在，金融危机对英国的负面影响仍未消除，经济复苏势头依然十分脆弱。
（三）美、英两国财政救助效果的比较分析
作为西方发达国家的代表，危机前美、英两国的金融发展以及经济运行状况就存在相似之处，危机爆发后两国采取的财政救助措施也有所重合，但就其财政救助成本与收益而言，两国的救助效果还存在一定差别。
1.美国财政救助的显性成本较高。由上文分析可以看出，就财政救助的显性成本而言，目前美国政府的财政救助金额已高达1.66万亿美元，而英国约为8813亿英镑（约1.27万亿美元），低于美国的水平。
2.美国财政救助的隐性成本相对较高。次贷危机爆发后，美国政府坚持大规模财政注资政策，并多次宣布不会放任在金融体系中举足轻重的企业破产。这种重金援助政策引发的潜在道德风险，不仅会使大型银行产生“依赖”心理，在业务发展中不重视风险管理，甚至还可能使被救助银行滥用资金。例如，花旗银行等8家银行在接受政府救助后，滥用救助资金用于发放高管奖金和分红。
3.美国财政救助的显性收益较为明显。美英两国都是依靠政府财政救助才得以走出危机，但就救助收益来看，美国实际产出的恢复更为迅速，复苏之势也更为明显。这主要得益于两方面原因：一是美国财政救助更为及时，金融危机处置带有强烈的时效性，危机处置得越及时，金融业遭受的损失就越少。二是美国财政救助力度更大，大规模救助计划的实施有助于市场信心的尽快回复，加快经济复苏步伐。
4.英国财政救助的未来隐性收益相对较小。由于英国政府的财政状况自2000年起就趋于恶化，危机中经济刺激政策的实施，使其财政赤字以及公共债务的问题更加突出，政策调整压力不断加大，现政府已不得不承诺将在今后4年内通过有序的加税等措施将财政预算赤字减半。上述举措必然会产生交易成本收益的漏出，降低危机中财政救助所带来的隐性收益。
五、结论与启示
通过探讨金融危机中财政救助成本与财政救助收益，研究两者之间的关系并进行实证分析，我们可以得出下述初步结论和启示：
1.政府应慎重考虑对财政救助成本的承受能力，合理安排危机不同阶段的成本支出。同时，对隐性成本要有足够的重视，充分考虑民众（纳税人）的利益，力争减少财政救助的社会福利损失，并降低道德风险引发隐性成本以及财政救助总成本上升的概率。
2.遵从适度救助原则，谨防救助过度引起的成本激增。政府部门在制定救助计划时，应遵从适度救助原则，避免对收益的单一考虑和盲目追求，防止无限度、不合理救助引起的成本激增。
3.制定详细救助方案，避免救助资金的滥用。
4.就金融危机中财政救助实践而言，政府在实施大规模救助措施后，应根据形势估计危机边界和财政救助边界，就救助措施的“退出机制”和“分担机制”加以考虑和设计，避免对经济的过度干扰。但退出时机和机制的选择必须综合多方面因素进行科学评估，过早撤出刺激计划的行为并不可取，很可能导致经济衰退卷土重来。
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