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反腐败取得成功的关键在反腐败的制度建设。坚持用制度反腐，这已成为理论界与反腐实践工作者的共识。迄今为止，我国的反腐倡廉制度在形式上，从干部的推荐选拔到使用；从日常工作到八小时之外；从吃、住、行、用到礼仪公关、交朋结友等，都有规定，数量不可谓不多。从监督体系上，有党内监督、权力监督、司法监督、舆论监督等，也不可谓不全。但干部违法乱纪的行为却越来越猖狂，越来越难以遏制，这就表明，我们的反腐制度在观念指导和内容上还缺乏合理性、科学性；反腐制度的体系结构还缺乏完整性、系统性；反腐制度的实际实施还缺乏真实性、严格性。这几个方面，正是目前研究制度反腐的基本着眼点。
一、坚持理性化，明确反腐败制度建设的观念前提
制度是人定的，定制度的人必须首先具有科学正确的观念指导。在漫长的国家制度演变中，形成了一些具有普适价值的理念。这些理念，是世界各国政治治理长期历史实践的总结，是人类政治智慧的结晶和思想宝库中的公共财富，理应吸纳。中国自身的政治实践，也为我们提供了一些有益有效的经验，同样需要我们坚持。归纳起来，笔者以为，反腐败制度的建设应确定如下一些重要理念：
1.权力无休止界限、政治创租与无赖预设。权力无休止界限预设，即指出权力在本质上“总有一种越出自己的范围而发展的本能倾向”，“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。因此，要为具有公共权力的部门和个人设定权力行使的边界，这是政治制度功能的集中体现。“政治创租预设”，即指国家代理人（包括执政党组织）同样具有经济人角色意识和地位，其用政治权力与财富交换的寻租行为，是正常却不合理、且危害性极大的选择。受一套共同的行为规则要求，在政治领域，即使是政府（执政的党组织），也必须接受制度的约束。“无赖预设”，即在制度安排中，必须将人人假定为无赖，以保持制度设置的公正。制度不能因人而异，制度面前人人平等。实际生活中，那些“我们的干部绝大多数是好的”，“我们要信任干部，保护干部”，“相信政府相信组织”，“共产党员是特殊材料制成的”等论断，都只是一些政治判断，绝不能作为制度建设的理念。
2.以权力制约权力。首先，从民主政治的本质上，一切权力都是人民赋予的，主权在民。执政党的权力也是人民的委托。因此，一切公共权力应在国家权利主体——人民的监督之下行使，一切掌权者（组织）都要按照人民的意志，即遵循宪法的规定执政，受宪法的制约，对人民负责。反映在党内，要体现党员的主体地位，让党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内事务；党的一切组织与个人，要在宪法与法律允许的范围内活动。在国家层面上，要坚持宪政民主，坚持法治，以法律制度的形式，限制公权的滥用，保证人民当家作主。其次，在权力系统中，任何一种权力都要受到另一种权力的约束，权力必须成为一个彼此相互制衡的系统。不能形成一种集定规、裁判、执行于一身的权力。这是贯穿于一切政治制度及其建设中的两条基本准则。
3.公开与透明。任何国家层面制度的设置和安排，为发挥其功能效力，必须要为全社会知晓，因而制度建设必然公开进行，具有透明度。反腐制度建设当然也必须坚持公开性与透明度的要求。坚持这一原则，其一，在党内就要向党员群众及时公开重要信息，注重他们的知情权，以便接受他们监督。在党外，要求与现代政治文明接轨，借鉴国外相关经验，制定政府信息公开法，建立强制性政务信息公开机制，如重大涉民决策要进行听证、政府网站吸纳老百姓参与评说等。司法、立法过程也要公开，使全部国家的政治事务，置于社会公众的监视视野之中。其二，掌权者各级领导干部要公正行使人民赋予的权力，个人财产应公开和透明化，以作为个人信誉的最重要的抵押。因而，完善刚性的官员个人财产申报，使其收入支出信息透明化，正是反腐制度建设中具有关键意义的一环。其三，坚持公开和透明，要求反腐过程——腐败内幕信息的揭露、丑恶现象的析评、腐败案件的处理、反腐成果的报导等，都具有公开透明的特征。这就要求以国家法律制度的形式，保护新闻舆论独立客观的采访报导的权利，支持对腐败现象及其处理的曝光，发挥类似《焦点访谈》节目的巨大社会舆论监督力量。坚持公开与透明要求，要坚持铲除官员思想深处的“民可使由之，不可使知之”的专制主义的官僚意识，坚决摒弃党政活动中，部分权力者垄断封锁信息，暗箱操作，搞神秘主义的权力行为。
4.继承与发展。制度建设的过程实质上是一个在坚持原良好做法基础上不断创新的过程。它包含着继承与发展两个方面，形成扬弃的内在关系。一方面，我们要通过分析甄别，发掘和保留中国历史传统中有益的政治资源，保持建国以来我们在反腐斗争中积累和建立起有效经验与制度。另一方面，由于中国长期的封建官僚专制统治，建国以后高度集权的政治治理模式，这种可资借鉴利用的民主制度的资源是十分匮乏的，因而，要特别强调解放思想，以开放的姿态向发达的国家学习。吸收国外政党制度和国家制度建设中积累的先进经验。为此，我们要走出“资本主义国家的政治结构、治理模式与方法是资本主义特有的产物，社会主义国家绝不能学”、“中国特色社会主义的政治发展，必须具有完全独立的创新制度”等认识误区。坚持历史的、辩证的政治发展观。
二、坚持系统性，编织严密的反腐制度之网
中国的反腐制度应是一个大系统，其建设自然是一个系统工程。
以执政党为视角，可分为党内党外两大部分，两个系统又各自再分为若干子系统。从组织间分工的视角，可分为党的纪检监督、人大权力监督、行政监察，司法监督、社会舆论监督等制度系统；从表现形式上，可分为国家法律法规、党内纪律规章、行业规则、单位内部规程等系统；从制度性质上看，可分为自律性制度和他律性制度；从制度运作的过程性上，可分为预防、监督、治理、教育等系统。中国的反腐制度应该是一张涵盖以上各项形式内容、编织严密的监督巨网。
分析中国的国情和反腐实践，现实反腐制度之网的建设，有如下两个问题值得关注。其一，在全部制度反腐安排中，执政党内的反腐制度建设（包括组织制度、规则制度、教育、监督惩处制度，以及单位党组织内部的制度），存在明显的缺乏和不科学之处。比如，干部选拔的程序制度设置，对一把手的监督的制度设置等。这是值得进一步下大力研究探讨的。其二，反腐制度网络的整体功能缺乏。当前党内反腐制度建设受到社会普遍重视与强调，但其“内部人监督”的效应相对显性化，表现出信息不通、监督软弱和处理乏力的弊端。同时，由于种种原因，外部制度——舆论监督制度、群众监督制度等的建设又相对滞后，没有形成党内党外反腐制度的互补、联动。今后，制度的系统性要求将成为新的制度建设的关注点。我们要建立一种反腐的“大制度”观念，不要老是拘囿于党内制度这一块，忽视党外制度的建立。离开国家社会层面的制度安排，党内制度难以健全。比如，宪政背景下的选举制度、官员弹劾制度等。某种意义上，当前党外反腐制度建设显得更为迫切。因此，在进一步完善党内监督制度的同时，加快发展国家、社会层面的制度安排，是当前编织反腐制度之网的必然选择。
新的反腐制度设置，按我国政治结构与执政方式，应该是一个上下纵横严密的制度网络。这一网络包括二条主经线：党内自上而下的监督和国家政权层面的自上而下的监督。从中还可生发出其他数条线索：纪检线、组织线、意识形态线、司法线、行政线等，一条主纬线，社会公众（媒体）监督。再生发出中介组织线、行业线、单位内部线、公民个人线等。这些线索，互相交织，有机连结，构成一张缜密的网体。
党内反腐制度线本身又是一个主要的子系统网络，也要体现系统和整体功能。它以每个被监督者自律为基础，以党内民主为根本方式，以纪委的刚性监督为直接形式。已有的各种制度如述廉制度、民主生活会制度、廉政责任制度、办事公开制度、党委议事制度、重大问题票决制度、干部选拔任用制度、纪检制度、选举制度、信访制度、以及正在试点的党代会常任制度等新制度，应形成一个完整的、互相联系衔接的网络。现在的问题一是这个制度体系中体现党员各项民主权利（知情权、参与权、监督权、选择权等）、保证党员对党的领导机关和领导人实施有效的监督的党内民主制度还存在严重不足。二是作为党内法规的监督执行部门的纪检机关缺乏地位的独立性、权威性。目前，纪检书记已被同时认定为各级党委的副书记，纪检部门由以前向同级党委和上级纪委负责，并以向同级负责为主的工作责任模式，去掉了“向同级党委负责为主”的限制，但总体上其人权、财权、事权的地方约束体制仍未彻底改变，监督同级党委的负责人尤其是主要负责人只能留于形式。三是制度的制度——各种制度的具体化、即具有操作意义的方式方法规定依然很不完备，致使许多看起来很好的制度无法真正落实。党内反腐制度的系统化，必须从上三个方面进行深入探索。
三、坚持创新性，探索反腐制度运作的新机制
首先，反腐组织制度要创新。主要有：其一，积极探索试验党内民主制度的核心制度：党代会常任制和全委会制。其二，党的纪检机关与行政监察机关分开，纪检机关实现垂直性领导，对上级纪委和对党的全委会负责，人、财单列，归属中央直辖。监察机关、审计机关同时实行垂直领导，隶属全国人大，成立人大监察委员会，监察委员会的主要负责人，同时也可以是党的纪检的负责人之一，以实现分工协调。这样，既可以实现党政分开，又能切实提高反腐监督机构的权威地位，更适宜使用多种有效手段避免法律层面的冲突。其三，检察机关内的反贪局和渎侦局，也实行最高检察院直属管理。其四，行政机关内部的一般政务监督工作，可由其法制办承担。
其次，运作制度要创新。主要有：其一，借鉴国外经验，完善刚性官员财产申报制度，使其具有法律的强制约束力。其二，完善真正意义上的领导干部民主选举制度。严格程序，坚持差额选举，推行竞选人演讲竞争和无记名投票，逐渐摒弃内部预定的做法，在选举过程中公开，以示公正，以利社会监督。其三，制定严格的干部推选责任追究制、干部考察程序纪委全程监督制、群众测评、评议结果公开反馈制。其四，建立完善行政透明公开制度，严格落实《行政程序法》，推行涉民重大利益问题决策听证会制度。其五，与中国的经济发展水平相适应，倡导中薪养廉，建立官员公积金制度。以增加腐败成本，使欲贪者不愿贪。其六，出台《新闻法》，加大新闻舆论的监督力度，坚持反腐败新闻披露制度，形成良好的公众舆论环境。
再次，反腐保障制度要创新。主要有：其一，通过国家立法，明确和强化反腐机构的权限，保证反腐败组织的法律权威，使其手段的运用具有法制的依据和约束力。其二，鉴于反腐事业的高风险性和艰巨性，借鉴中外监督人员的任用经验，建立反腐机构人员独立的高工资制度和迅捷提拔任用制度，对其给予物质收益与政治报酬上的双重优惠，以促使其保持自身的廉洁，充分发挥他们的积极性，吸取优秀分子进入反腐行列。其三，加大对反腐机构的硬件投资，改善其办案条件。其四，进一步明确和完善举报人奖励制度和安全保障制度、以及泄密打击报复举报人的连带责任追究制度。
四、坚持重点论，加强对“一把手”监督的专门制度研究
当前，在整个反腐制度还未有大的更新的情形下，如何通过制度的优化与创新，监督住“一把手”，遏制住“一把手”监督少、犯事多、触雷频的状况，是摆在我们面前的一个制度建设的重点和难点。笔者认为，对“一把手”的监督制度，要从治本与治标两个方面同时展开，并从党内民主和分权制衡两个切入点着手。在具体的制度安排上，第一可尝试推行党代会常任制，使党的委员会及党内一把手对全体党员负责，改变一把手实际上只对上一层党的领导负责的状况。第二，下决心推行一把手差额候选的选举制度，废除等额选举，使党内一把手的产生真正具有党内民意基础和竞争性。在党外要减少委任制，推行一把手的单位全员直选。对此，浙江、四川的试点已卓有成效。第三，参照中央派驻中直单位纪检干部的做法，所有党政机关单位、党内纪检领导均由纪检部门派出，脱离所在单位的隶属，摆脱“一把手”对其实际制肘的监督窘况，以便履行真实的监督职责。第四，由纪委主持，建立“一把手”监督网络信息平台，以专门制度的形式，要求在任的各部门主要负责人，提供个人财产、亲属状况投资活动、处理重大事件结果等信息，由纪委专门机构动态跟踪监督。第五，坚持完善重大决策的票决制。第六，重要工作汇报制度。第七，坚持背靠背的全体党员民主测评、民主评议制度，剔除由单位组织人事部门指名安排人选座谈调查模式。第八，广而公布举报电话，畅通党员检举揭发的渠道。
五、坚持教、监、罚统一性，全面展现反腐制度的系统功能
从完整过程上说，反腐制度的建立、完善的过程，就是教育、监督、惩罚功能统一协调发挥的过程。在反腐教育制度的建设上，要做到：第一、经常性地通过各种公共媒介：广播、报纸、电视、网络等，宣传党和国家反腐倡廉的相关政策法规，提供反腐败的正反典型，提高社会影响力。第二，充分利用干部教育、培训、选拔的时机，对干部展开廉政教育，使干部的廉政教育内容成为重要的必修课。第三，探索用立法形式，制定《公务员道德法》，使软制度具备硬形式，并使之成为教育的核心内容。在纪检部门的监督行为上，要充分发挥其工作职能，加强主动性，改变基本上是被动受案的情形。这一主动性，可以设想用六个具体的制度制定与操作来支持并体现。一是廉政检查、抽查制度。二是“巡视员”的巡视制度。三是特派长驻监督代表制度，如对一些国有大中型工程。四是独立直属的纪委领导参与部门领导工作的制度。五是专门对象下访制度。六是前述的信息网络动态跟踪监视制度。在腐败的惩治上，一要坚持严格，二要坚持公正，三要接受公民监督。对各种腐败行为，按法律该怎样处理就怎样处理，决不姑息手软，不因人而异。要坚决废除上哪一级别的干部触犯法纪，处理时要向上面报请批准才能进行的封建官本位秩序，要制定专门的具体制度，设置合适的程序，警戒和打击各类打招呼、写条子的干扰行为，纪检机关内部也要完善错案责任追究制度。上一级纪检部门要监督下一级纪检机关办的案子，建立类似审判监督程序的程序设置，纪检部门要善于运用各种媒体形式，向公众公开反腐典型，吸收公民参与议论，以示公正并接受监督。
总之，反腐制度建设应该要有改革的锐气、科学的精神。一个完善的反腐制度的建立，有赖于我们党和人民的政治智慧、政治勇气和政治魄力。