我国财政均等化现状研究：1994—2004，本文主要内容关键词为：均等论文,现状论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政均等化(fiscal equalization)是关系到公共服务均等化的重要财政行为，其实现程度不仅涉及到全国居民的福利水平，还将对中央政府长治久安目标的实现产生影响，因此，对财政均等化进行理论和经验分析十分必要。中国于1994年推行分税制改革，在新的财政体制下，财政均等化现状和政府间转移支付的均等化绩效，都是值得深入探究的问题。
一、财政均等化的含义与度量
财政均等化的根本目标是实现公共服务水平均等化，即在一个国家内，不同地区的居民能享受到大体相同的公共服务。按照布坎南的观点，所谓财政均等(fiscal equity)是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，即每个人从公共产品获得的回报与其所承担的税负之差都相等。这种公共服务水平的均等化，完全可以通过各辖区间人口与要素的流动来实现，所以并不需要政府采取任何财政均等化的措施。显然，这种财政平等观是建立在个人平等基础上的。但是，布坎南的理论是针对美国这样的人口和要素可以自由流动，而且地区间经济差别并不悬殊的联邦制国家提出的，世界上许多国家尚不完全具备这些条件。另外，由于公共产品的地域性特征以及人们对公共产品偏好的差异，完全实现公共服务水平均等化是不切实际的，即便是在财政均等化制度较完备，公共服务水平均等化程度相当高的国家，均等化也只是一个相对概念。公共服务水平均等化也不能单纯地用不同地区居民所获取的公共产品数量或者质量来衡量，还要考虑其所承担的税负。类似中国这样的发展中国家，地区差异大、人口和要素不能完全自由流动、人们无法通过自由流动实现公共服务水平均等化。中央政府往往通过转移支付弥补地区间的差异，实现地区间的财政均等化，上级政府帮助下级政府实现财政均等化。
以上所强调的只是横向财政均等，然而，公共服务水平均等化的实现不仅关系到横向财政均等，还有纵向财政均等问题。当中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权不对称时，就会产生纵向财政不均等。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响公共服务水平均等化的实现。因此，需要中央政府将其一部分“结构性剩余”，即收入与支出之差，用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。
鉴于财政均等化对于实现公共服务水平均等化的重要性，以及实际度量的需要，通常用地区间财政均等化程度表示公共服务水平均等化程度。此时的公共服务均等化更接近于财力均等化的概念，因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共产品，从理论上讲地域差别不大；一部分是各个地方政府提供的地方性公共产品，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用剔除了人口因素后的人均财政收支可以反映公共服务水平均等化程度。
二、经济均等化现状分析
真正的财政均等化是建立在经济均等化基础上的，因此，首先对中国经济均等化进行分析，其次对财政均等化进行分析。
中国区域经济发展极不平衡，财政均等化状况不容乐观。图1描述了自实行分税制改革以来，人均GDP的方差系数和GDP增幅的方差系数。从图1可以看出，总体上人均GDP的方差系数处于较高水平，说明地区间经济发展水平差距较大。从GDP增幅方差系数可以看出，实行分税制后，地方政府间的竞争趋于激烈，各地区经济增长速度的差距开始迅速拉大，1999年以来，增长速度的差距开始显著缩小，与人均GDP方差系数趋于收敛是一致的。
尽管各地区经济增长速度的差距正在逐步缩小，但是，欠发达地区与发达地区的差距太大，前者在短时期内很难赶上后者。见表1
三、财政均等化现状分析
当区域经济发展状况产生变化时，各地区人均财政支出与人均财政收入的差距也发生了变化。图2描述了分税制改革以来，人均财政收入和支出的方差系数。从图2中可以看出，人均财政收入的方差系数和人均财政支出的方差系数都处于较高的水平，但后者明显小于前者，尤其是在1999年以后，呈稳定和收敛的趋势。在同一时期，人均财政收入的方差系数呈现稳定上扬的态势，说明各地区财政收入差异在继续扩大，但是，中央政府的转移支付缩小了各地区财政支出的差异，财政转移支付改进了地区间财政支出均衡，不过这种均等化的作用十分有限。
图2显示人均GDP的方差系数基本处于0.6以上的高位，说明地区间的经济发展水平的差异和居民贫富差距都较大，人均财政收入和支出的方差系数都还高于此。这说明财政领域的不均等程度超过了经济领域。显然，这不符合财政的本质，因为在整个社会生产过程中，财政活动属于社会再分配范畴，实现居民公共服务水平均等化是财政的重要目标，但从现有数据来看，效果还不尽如人意，财政均等化政策并未发挥应有的作用。
以上只是简单描述了横向财政不均等，实行分税制后纵向财政不均等也同样严重。分税制改革的主要目标是通过重新划分中央与地方政府的财政资源和支出责任，提高中央政府财政收入占全国财政收入的比重和整个财政收入占全国GDP的比重。根据表2所列数据，分税制改革后，这两项目标都得以实现。
根据表2所列数据，可以看出中央收支之比在实行分税制后就超过1，说明1994年中央政府就彻底扭转了收不低支的局面，但伴随着中央政府财政压力的缓解，地方政府本级收入占总收入的比重与本级支出占总支出的比重严重失衡，中央与地方政府之间呈现出收入与支出的不对称，纵向财政不均等十分显著，为了解决地方政府收支不平衡的问题，中央政府逐步试行转移支付制度。
四、政府间转移支付的均等化效果分析
(一)转移支付的总体均等化效果分析
尽管中央对地方的补助逐年递增，但根据图3所列数据，可以看出1994—1997年财政转移支付在地方财政支出、在全国财政支出以及在GDP中的比重逐年下降。1999年中央与地方财政分工调整后，财政转移支付占地方财政支出、占全国财政支出以及GDP中的比重逐年上升，具体比重分别从1998年的43.3％、4.23％、30.8％上升到2003年的47.9％、7.0％、33.5％。可见，转移支付已经占到地方政府财政支出的近一半，这表明中央对地方的转移支付已经成为地方财政收入中重要而且较为稳定的来源。
但是，图2显示人均财政收支的方差系数都比较高，这说明，转移支付的均等化效果并没有随着数量的增加而相应提高，因此，有必要考察现行转移支付的结构对均等化效果的影响。
(二)各项转移支付现状分析
中国现行的政府间转移支付(中央补助地方支出)包括税收返还和体制性补助、财力性转移支付和专项转移支付。
1.税收返还
分税制改革是在不调整各地方政府既得利益前提下进行的，税收返还是分税制改革的重要内容。中央与地方的税收分享额度是按照1993年的基数计算的，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，并以环比方式逐年递增，成为新的税收返还基数。如果地方上解中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。税收返还占中央补助地方支出的大部分，其占整个转移支付的比重在1994年高达75.3％，近年来有所下降，2004年为38.9％(倪红日，洪婷，2005)。尽管如此，相对于目前其他类型转移支付规模较小的状况，税收返还仍然是转移支付中规模最大的一部分。
从各省份税收返还基本情况来看，税收返还额都有一定的增长，并且各省所占的相对份额也较为稳定。这说明，各省的增值税和消费税都有了一定的增长，且增长幅度较为平衡。但是，由于增值税和消费税的税基与经济发展水平密切相关，导致税收返还规模和经济发展水平存在正相关，即经济较发达地区得到的税收返还规模较大，经济相对落后地区得到的税收返还规模较小。以1999年为例，东部四个经济发达地区上海市、广东省、江苏省、浙江省从中央得到的税收返还总额为595亿元，占当年中央对地方税收返还总额2120亿元的28％，西部12个省(自治区)得到的税收返还额为477.16亿元，占当年中央对地方税收返还总额的22.5％。到2004年税收返还的地区分配结构仍旧是以东部地区为主，其中东部占57％，中部占23％，西部占20％。因此，税收返还作为我国规模最大的转移支付类型，其地区分配结构并不利于缩小地区间财政不均等程度。
2.财力性转移支付
财力性转移支付旨在增强地方政府财力，平衡地区间财力差距，实现财政均等化。应当使实现财政均等化的主要补助形式，但是，到2004年财力性转移支付总额为2604.9亿元，只占整个转移支付的25％，限制了其均等化作用的发挥(宋超，绍智，2005)。
同时，财力性转移支付的结构也不利于实现财政均等化。现行的财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调资转移支付、农村税费改革转移支付等，不过目前只有一般性转移支付才是真正意义上的均等化转移支付。一般性转移支付从1995年起实施，原来称之为过渡期转移支付。国务院决定2002年实施所得税收入分享改革后，明确中央因改革增加的收入全部进入一般性转移支付，实行统一分配。与此同时，过渡期转移支付概念不再使用。然而，数据显示，一般性转移支付占财力性转移支付的比重过小，虽然一般性转移支付从1995年的21亿元增加到2004年的745亿元，但是，2004年其只占财力性转移支付的28.6％，占整个中央补助地方支出的7.2％。这种状况制约了一般性转移支付乃至整个财力性转移支付的均等化效果。
3.专项转移支付
此外，还有专项转移支付即专项补助，种类有上百种之多，具体用途可分为：对地方经济发展和事业发展的项目补助、特殊情况的补助，如自然灾害补助、保留性专项拨款。1999年起专项转移支付急剧增加，2004年时已占整个中央补助地方支出的32.9％。专项转移支付量大面广、结构复杂、规范性差，且有一些不合理的补助项目。特殊转移支付的快速增长，可能形成对一般性转移支付的挤占，不利于均等化目标的实现，这有待进一步检验。
(三)转移支付对地方财政努力的影响
从一般意义上讲，地方财政收入差异扩大导致财政不均等加剧，一方面可能是地方经济发展的差异扩大造成的，即由不同地区的税基差异造成的；另一方面，可能是地方政府财政努力状况造成的，即对同样规模的税基，由于征收能力和积极性的差异导致征收的收入不同。影响财政努力的因素是多方面的，政府间转移支付就可能对地方政府财政努力产生影响，即对落后地区的财政转移支付可能抑制了该地区政府的财政努力，导致人均财政收入的差异扩大，或者可能是转移支付总体上都抑制了所有地区的财政努力，转移支付制度没有起到实现财政收入均等化的效果。
研究表明现行的转移支付体系对地方政府的财政努力产生了反向激励作用，不利于均等化的实现。他们将转移支付分为两类，一是税收返还，作为公式化转移支付；一是总量转移支付，包括财力性转移支付和专项转移支付。对1994—2002年间转移支付与地方政府财政努力的相关性进行检验，并专门检验了少数民族地区的情况。他们的结论是，税收返还和总量转移支付都对地方政府的财政努力产生了反向作用，即转移支付降低地方政府的财政努力，尤其是富裕地区和人口大省这种情况更明显，而少数民族省份的情况恰恰相反，转移支付对此类地区的财政努力产生了正向作用。显然，现行转移支付制度在激励地方政府财政努力，实现财政均等化方面的成效甚微。
五、结论与有待研究之处
从以上分析可以得出基本判断，现有转移支付的总量规模已经大大增加，成为地方政府财政支出的重要组成部分，对提高地区财政支出均等化产生了一定作用，但是，在实现地区财政收入均等化方面的作用还没有显现。这可能与现行政府间财政转移支付制度设计有关。因此，需要对现行转移支付制度进行调整与完善。
其一，调整转移支付的类型结构，增加均等化补助比重。现行转移支付制度结构复杂，规范性差且不透明，其中相当部分是为解决分税制改革以前的历史遗留问题。从各类转移支付的数量看，还没有确立以均等化转移支付为主体的转移支付结构。目前，税收返还始终占据了转移支付的大部分资金，对实现均等化不利，应当减少用于非均等化方面的转移支付资金，增加一般性转移支付等均等化转移支付数量。
其二，调整转移支付的地区分配结构，增加中、西部贫穷地区所获份额。在现行转移支付制度内，税收返还所占份额最大，而且东部地区所占税收返还份额最大，这种资金分配结构不仅没有缩小地区间贫富差距，反而恶化了财政均等化状况。因此，有必要改变转移支付的地区分配结构。既然税收返还是中央与地方妥协的产物，在目前国情条件下还无法改变，那么就应当调整财力性转移支付和转移支付的地区分配结构，使其向中、西部贫穷地区倾斜。
其三，更精确地比较各项转移支付的均等化绩效。对于转移支付的结构调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的均等化效果，以及对地方政府财政努力激励作用展开计量研究。因此，有必要进一步比较全国各省份在接受各项转移支付后的财政均等化程度，从中可以计算出各项转移支付的均等化效果。同时，还可以对各省份接受的各项转移支付与各省份的财政努力程度进行相关性分析，检验各项转移支付对地方财政努力的影响。这些深入研究有利于更准确的评估各项转移支付的均等化绩效，并为完善转移支付制度提供理论依据。
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