教育管理的法律制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,教育管理论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在教育管理实践中，加强教育管理的法律制度建设是实现法律控制的重要方式。教育管理的法律制度必须依据并符合教育法及其他有关法律原则。国外的教育立法比较完备，在教育管理实践中形成了较多行之有效的教育管理法律制度。如教师资格证书制度，学校设置标准制度等。我国的教育立法尽管尚不完备，但亦已有一定规模，再加上其他类型的法律，行政法规及规章，将这些集中或分散的有关法律规定综合起来，仍可呈现出我国关于教育管理的法律制度的大体轮廓和主要内容。下面，从实现教育管理的法律控制角度，谈谈教育管理的法律制度建设的有关内容和看法。
一、关于宏观方面的教育管理法律制度
1、教育管理体制 教育管理体制可以说是一个国家教育机器运转的轴心，是教育管理实施的组织基础。教育管理的成效取决于教育管理体制的合理性，这种合理性取决于教育管理体制内部规范的教育法的内容的正确性和科学性。我国教育管理体制的确立，并不直接受惠于某一单行教育法规，而是在建国以来几十年的教育管理实践中，经过数个行政法规和有关决定而确立的。建国初期，在宪法中关于行政领导体制条款约束下，我国教育管理实行中央统一领导，1958年随着中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等教育行政法规，加强了地方分权；1963年又颁发了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定（试行草案）》，对教育的领导管理又侧重于集权；此后，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，实行坚决的分权方式，中央给地方放权，地方也逐级放权，直至乡镇和学校。1992年的《中国教育改革和发展纲要》也以法规文件的方式，强化了这一体制改革。于是，尽管我国还没有专门制定教育法和教育行政组织法，却通过分散的法规文件的规定，终于形成了今天的“中央统一领导与地方分级管理相结合的教育管理体制”。几十年的实践经验表明：这一体制较为适合我国教育发展情况和社会政治经济条件。因此，这一体制的固定化法律制度化就很有必要了。但是这种体制的完善，还必须明确各极教育行政机构的权限责任，并保证贯彻实施，毫无疑问，教育法必须承担这一义务，具体规定管理权限，保证制度的完整有效。就国外的这一制度建设来看，法国通过《帝国大学令》奠定了整个法国的教育制度基础，同时也充分确立了典型的中央集权教育管理体制，并为各学区的管理权限作了明确具体的规定。美国则通过各联邦州的教育立法及联邦教育法，奠定了教育管理的地方分权体制。美国有关教育法和联邦教育法规定了联邦教育部和州教委教局的权限，构成了职责分明、权限各异的美国教育管理体制。
2、教育管理的目标制度 我国对教育目标比较重视，对各级各类教育都有统一的目标要求，而且各种教育目标都共同反映了社会主义性质，形成一个以共产主义思想为指导的社会主义教育目标体系。我国《义务教育法》第三条规定了我国义务教育的目标：“义务教育必须贯彻国家的教育方针、努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础。”为实现普及九年制义务教育，义务教育法及其实施意见规定了三类不同经济发展状况的地区分批实现的实施目标—一也就是教育管理目标的一方面。此外，学校管理甚至部分教育行政管理，往往采取领导者和管理人员任期目标责任制度，这是很有效的一种管理制度，应当予以法律确定。
3、教育督导制度 教育督导是对教育工作（包括教育行政和学校管理）进行视察、监督、指导、建议的活动。它是教育行政过程的主要部分，也是使教育行政的功能得以加强，教育行政的领导与管理水平得以提高，推动教育工作改进的重要部分。教育督导在现代各国教育行政中极受重视并占有重要地位，许多国家都建立了健全的教育督导机构与制度。我国1983年恢复了教育督导制度，并于1992年通过了《教育督导工作暂行规定》，从法意义上确立了教育督导的地位、任务和做法等，建立了较为完备的教育督导制度。
二、关于教育经费方面的法律制度
1、经费立法保障制度 世界上许多国家都注意通过立法规定教育经费的来源和使用规定，甚至立法限定国家教育经费。日本《义务教育国库负担法》规定：“国家负担义务教育教职员工资的实际支出经费的二分之一。”美国经常通过一些教育法案对各种教育进行拨款支持。此外，美、日等国家还对社会教育、私立教育的办学经费、科研经费等作出立法规定，加以资助。可以说，教育经费的立法保障制度高度体现了法律对教育和教育管理的控制。
2、义务教育的免费制度 为保证普及义务教育贯彻实施，许多国家尤其是发达国家都对义务教育作了免费的法律规定，日本《学校教育法》规定，“在国立和公立学校，义务教育期间，完全不收学费。”此外，美国、日本还分别通过《中小学午餐法》、《学校供食法》等法律为儿童提供牛奶、午餐、课本和校车接送等同样免费的措施。我国的义务教育法也规定了免费制度。由于目前我国经济发展水平的制约，在现阶段我国的免费制度仅局限在免除学费一项上，随着经济的发展及教育法的完善，必定会建立起完全意义上的免费制度。
三、关于教师管理及权益保障方面的制度
1、教师职务制度 教师职务制度是一项旨在调动和发挥中小学教师为社会主义教育事业服务的积极性和创造性，激励教师不断提高政治思想觉悟、文化业务水平和履行职责的能力，对教师进行业务管理的法律制度。为此，1986年由国家教委制定，中央职称改革工作领导小组转发了《中学教师职务试行条例》和《小学教师职务试行条例》。条例规定在中学和小学都设高级教师、一级教师、二级教师、三级教师四个职务级别，每种职务实行定额制的聘任或任命制，并对中小学各级教师的职责和任职条件以及考核、适用对象作了详细的规定。
2、教师培训进修制度 教师培训进修制度是旨在提高教师学历水平和学历后教育的重要管理制度，我国教委1986年发布《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》，规定对1986年9月1日以前任教的学历不合格中小学、农中以及职中教师进行培训，使其取得考核合格证书或合格学历。在国外，日本、前苏联、美国、法国等都很重视教师的岗位进修提高，都作立法予以保证，日本《教育公务员特例法》规定：“教育公务员为完成其担负的职责，必须不断努力进行研究和修养。”“拥有教育公务员任命权者，须就教师进修所需设施、奖励进修的方式以及其它有关事项制订计划，并力求其实现。”还规定：“在不影响教学的条件下，经批准，教师可离开工作场所去进修。”可见，日本的教师进修制度，从时间、经费、资料、学术活动都得到保障。
3、教师资格证书制度 为保证中小学教师的高水平和教师队伍的合理结构，进而提高教育的质量，不少国家都实行严格的教师资格证书制。日本在1949年就制定了《教师证书法》，并制定了《教师证书法施行规则》。在日本，并非大学毕业就可以担任从幼儿园到高中阶段的教师，只有按《教师证书法》规定的条件，获得了教育委员会颁发的教育证书者，方可任教。《教师证书法》规定教师证书分为普通证书（教谕）和临时证书（副教谕）两类。每类证书又分高、中、小、幼四级八种证书，而每种普通证书又分一级和二级证书，体系极为完备。教师证书法对证书领取资格作了详细规定，要求具备规定的基础资格和教育科目（含教育理论研究，教材教法研究和教育实习）资格，才可获得教师证书。此外，在证书的升级等方面也作了详细规定。
4、教师权益保障制度 教师的利益保障是教师管理的重要方面，朝鲜、日本、法国等国家有比较完善的教师利益保障制度，如日本《教育公务员特例法》就有多方面的保障：(1)保障教师的教育权，主要是教学和学术自由的权利，以及在法律规定的范围内享有参与决定教育内容的权利。(2)保障教师的进修权。(3)保障教师的高工资制度。按照法律规定，首先教师享受一般公务员的工资待遇，法律保证教师工资每年升一级，成绩优秀者可越级，并同其他公务员一样领取各种津贴；其次，教师享受“义务教育等教师特别津贴”，约相当于月薪的6%，并依《关于国、公立义务教育诸学校教育公务员工资的特别措施法》规定，给中小学教师中二、三等工资加发相当于月薪4%的教师调整额工资。此外，依据《产业教育振兴法》给高中教师中担任伴有实习的农业、水产、工业以及商船类课程的教师相当于本人月薪10%的产业教育津贴。1974年通过的《关于确保义务教育教师人才提高学校教育水平的特别措施法》，明确规定义务教育学校的校长、教师的工资要高于同等资格的其他职员。依据该法，日本从1974-1980年间先后三次大幅度提高了教师的工资水平，中小学教师工资高出同等条件其他职员15%左右，另加各种特殊津贴。这样，日本通过各种法律措施，切实实现了教师的高工资制度。(4)教师身份的特殊保障制度。日本《教育公务员特例法》规定了教师身份的特殊保障，主要是针对大学教师的。
我国也有对教师利益实行保障的法规及具体制度。1987年国务院发出《关于提高中小学教师工资待遇的通知》，国家教委、劳动人事部则依据上项通知于1988年1月发出《提高中小学教师工资标准的实施办法》，规定将从1987年10月起将中、小学和幼儿园教师工资标准提高10%。1988年12月人事部、教委、财政部发出《关于提高中小学班主任津贴标准和建立中小学教师超课时酬金制度的实施办法》，对班主任及教师超课时酬金问题建立了法律保证制度。此外，国家教委等单位于1989年发布《嘉奖优秀教师和教育工作者暂行办法》，对长期从事教育工作并作出显著成绩的教师分别颁发“全国优秀教师奖章”、“人民教师奖章”、“全国教育系统劳动模范”等称号。最新的《教师法》也对教师的多项权益作出了保障。实践证明，依法建立起来的教师权益保障制度，对稳定教师队伍，提高教师工作积极性有极大的促进作用。
四、关于学校管理与建设方面的法律制度
1、学校设置标准制度 学校设置标准的推行，对完善教育设施，保证教育的物质条件，保障教育目标的实现有重要的作用。日本在《学校教育法》总则中规定：“（开设学校的标准）拟开办学校者，必须根据学校的种类，按照主管部门规定的设备、编制和其他有关设置标准，开办学校”，从而确立了学校设置标准制度，把学校的开办纳入法律控制的轨道。我国也制定了有关法规保障办学条件，保障学校设置标准。国家教委关于“一无两有”的规定，以及《关于加强中学实验教学的暂行办法》(1988)，《中小学校实验室工作的规定》(1988)、《中小学图书馆（室）规程》(1991)等都规定了学校实验室、图书馆（室）的设置标准，人员编制等情况，从完善学校设置标准角度出发，我们还应建立更多更恰切的教育法规、对学校的全面设施进行规定，以促进学校设置标准制订的真正建立与完善。
2、教育合同制度 教育是合同是新时期下学校管理和教育管理的一种重要形式，是对教育横向关系的调整方式。一般说，教育合同制度涉及三种横向关系：(1)学校与委托单位之间形成的委托培养关系，这种委托培养制度要依法制订合同，确定双方的权利和义务；(2)学校与企事业或地方政府、中央部门相互间由于共同出资、共同培养所需人才而结成的联合办学关系；(3)学校之间或学校与企事业单位之间共同培养人才的教育教学协作关系。这些方面都要朝合同关系方向发展，要用合同制度来规范管理，因此，我国教育法对这些教育管理新关系的调整与控制实在是非常必要的。必须以法律方式保证这种制度建设。
3、学生的卫生保健制度 学校管理的一个重要方面就是要保护学生的身体健康，促进学生的全面发展。我国的学生卫生保健制度主要体制在体育课、课外活动课、早操、眼保健操以及定期体检等方面。这方面的法规主要有：国家教委、卫生部1990年发布的《学校卫生工作条例》，《中小学学生近视眼防治工作方案（试行）》(1988)，《中、小学生体质健康卡片》制度，《学校体育工作条例》(1990)等。其中《卫生条例》规定：小学生每天学习时间（含自习）不超过6小时，中学生不超过8小时，大学生不超过10小时，学校或教师不得以任何理由和方式，增加授课时间和作业量，加重学生负担。《体育工作条例》则对学校体育工作的基本任务、教学、器材、场地等问题作出明确规定。并指出：不按规定开设或随意停止体育课的，未保证学生每天1小时体育活动时间的（含体育课），视情节轻重对责任人员给予批评教育或行政处分。这意味着，不仅学生的健康受到法律保护，而且意味着我国已建立了一定规模的学生卫生保健制度。
4、学校组织法人化制度 赋予学校以法人地位，是我国目前教育管理中新兴的课题。学校组织法人化需要一定的社会经济条件和体制条件，目前我国这二方面的条件都已开始具备，因此，立法建立、保障学校法人地位、促进学校经营管理观念的转变、增强学校管理的活力，很有意义。日本对其学校的法人地位就已有法律的认定，其《私立学校法》原则之一就是“私立学校经营主体法人化”，在其1947年的《学校教育法》规定，私立学校须由作为特别法人的“学校法人”来开办。在我国，对有条件的学校，尤其是成为目前办学热点的“私立学校”、“中外合作办学”、“民间办学”更应确立学校法人地位，建立学校法人制度。
综上所述，教育管理的法律制度，一方面是教育管理法规的具体化与固定化，另一方面，又保证了教育法原则的实行、贯彻，因此，抓好教育管理重要的法律制度建设，对教育管理的法律控制来说，是一条非常有效的方式。