公共治理行动体系的责任结构分析，本文主要内容关键词为：体系论文,结构论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1673—0186（2006）02—0107—07
部分是由于治理问题本身的复杂性，部分是由于研究者理论立场、研究方法、关注问题的差异性等，关于治理的说法可谓五花八门，莫衷一是。公共治理的要义在于政府、市场和公民社会在相互依赖中共享权力，发展合作伙伴关系， 分担公共治理的责任，实现对公共事物的良善管理。在公共治理的进程中，政府、市场和公民社会作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性的意义。
一、公共治理责任结构的含义
伦理学上的责任意味着“份内之事”，即主体必须要去做的事情，是指一种必须要做某一件事情的义务。广义的责任意味着行动者行动的限度和范围，狭义的责任是指行动者因违反某种义务所应承担的否定性后果，这种后果往往与谴责、惩罚联系在一起。前者的责任可谓是责任的形而上层的，具有规范性和抽象性，后者的责任则有具体性和客观性。
每一个经由人类理性组织起来的社会组织，作为一种制度安排和理性化工具，在社会功能的意义上都必须有所担当，承担其应有的“责任”，并在创造社会价值的过程中占有一席之地。公共治理过程中的组织化行动者主要包括政府、市场和第三部门这三类组织制度，其中的每一个组织机构都分担着不可推卸的治理责任。从这个角度入手，公共治理的责任结构即是指公共治理体系中政府、市场和第三部门各自的责任和责任关系。进一步说，公共治理的责任结构也就是政府、市场和第三部门在治理体系中的功能和角色，功能意味着行动的限度和范围，角色表明了行动者之间的关系。
这种责任结构可以从如下三个方面予以说明：（1）政府、 市场和第三部门“应该做什么”和“不应做什么”（规范性判断），以及“能做到什么”和“不能做到什么”（事实性描述），即做好其应该做的事情，并为某些或明确或模糊的目标选择适当的手段；（2）政府、市场和第三部门的角色关系， 即三者在治理过程中的地位差异，以及相互之间的权力与支配（或被支配）关系；（3）政府、 市场和第三部门都必须为其行动及后果付出代价或获得收益，尤其是政府要明确自己的责任，并为其行动及后果负责。这三个方面的责任可以分别被归纳为“行动责任的限度和范围”、“行动者之间的责任关系”和“为行动后果担负责任”。很显然，这里的责任含义是上面狭义责任和广义责任的综合。
二、公共治理行动者的责任及责任关系
作为一种分析框架，治理理论是对传统“政府——市场”两分的分析框架的超越。传统的政治和行政理论将社会划分为市场和政府两大块，公共管理的相应主题是探求政府与市场之间的平衡。从治理概念出发，社会被看成是由市场、政府和第三部门（公民社会）形成的三足鼎立的局面。三者遵循不同的行动逻辑，政府主要通过等级控制、垄断性权威和强制性权力来提供公共物品和公共服务，市场通过自由竞争机制、价格机制和利润来配置社会资源，第三部门组织则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体行动来参与公共治理。在社会的价值体系中，市场构成经济资本，政府构成制度资本，第三部门构成社会资本。治理的主旨就是在这“三足”的多元互动之中寻求政府与市场和公民社会之间的动态平衡。
（一）行动责任的限度和范围
自市场经济体制发育以来，“政府与市场的关系”问题就一直是政治学、经济学、政治经济学等学科的一个基本命题。是最低限度的“守夜人”还是强大的“行政国家”？是多一点政府干预还是多一些市场？对于这个问题的答案，不仅在理论上缺乏共识，实践上更是因时因地而异。
就其性质而言，政府和市场都是人类社会的一种制度安排。通过分析两者的比较优势和内在缺陷，及其行动逻辑的性质和特点，就可以对其行动能力，即通过行动去实现某种目标的可能性，做出恰当的说明。“看不见的手”和“看得见的手”的“分水岭”由此可以获得逻辑上的证明。否则，背离制度的内在逻辑和行动性质，而适用这一制度安排在理论上即被视为“无效率”。从市场和政府行动的性质出发所阐明的其行动的限度和范围，事实上也就是这种制度安排的功能性领域，因而就是这一制度安排的责任范围。
在这一问题上，经济学为我们提供了丰富的理论资源。根据制度安排的性质来确定其适当的行动领域，这无疑是“市场失灵”和“政府失灵”理论所要解决的问题。“公共物品”理论则遵循一种相反的思路，即根据行动的目标（物品）来选择合适的制度手段，而对此提供了一种更具操作性价值的理论分析。两种理论都对市场与政府及第三部门的关系问题具有深刻的解释力。
根据物品的“（非）竞争性”和“（非）排他性”这两个标准，经济学将社会物品分为公共物品（包括纯公共物品和准公共物品）和私人物品。对物品进行区分的更重要的价值在于，“物品本身的特性决定着物品供给的条件”。[1](P49) “撇开任何政治选择，公共行动与市场之间的关系首先取决于产品和服务的性质。”[2](P66) 根据物品的性质选择物品供给的适当手段，这就对政府、 市场及第三部门的行动边界做出了明确的限定。因为，如果认为某种物品主要具有私人物品的性质，那么通过竞争性的市场机制来提供这种产品就被认为是有效率的；相反，如果某种物品具有公共物品的性质，为了避免“搭便车”所导致的供给不足，公共选择和集体行动就成为一种必要。
有关“市场失灵”和“政府失灵”的理论是对这一问题的规范性的论证。由于存在着“不完善竞争”和“不完善信息”，市场远不是理想的，存在着“市场失灵”，“市场失灵”的典型例子包括公共物品、外部性、垄断尤其是自然垄断。单一的市场调节机制还具有一定的盲目性和滞后性，容易带来资源的巨大浪费和财富的不公平分配。这样“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”。[3](P13) 而且市场失灵至少可能地界定了政府活动的范围，换句话说， 市场失灵的领域就是政府干预的职责范围。
但政府干预的效能是有限的，政府干预也会导致“政府失灵”，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好。而且，由于政府所掌握的巨大权力和资源，政府失灵的后果会更加严重。“政府失灵”的原因主要有如下几个方面：政府是公共经济的垄断者，其产出具有非市场性，衡量其质量和数量非常困难；政府机制缺乏竞争机制，缺乏有效的激励结构；政府行动依赖于官僚制，僵化、保守、目标转换、形式主义等官僚主义现象非常普遍；作为受委托人的政府，受到公平、就业、社会稳定等方面的压力，不能只遵循效率原则行动；政府及其官员也只具有有限的理性，政府干预存在着信息不完善的问题，并不受到官员“自利性”及其各种“情欲”的影响；与政府强制性相关的再分配不仅会导致新的不公平，而且由于监督机制的不完善，使得寻租现象活动盛行。“政府失灵”至少表明政府应当寻求某些外在的行动资源。
市场不是完美无缺的，政府干预更不是万能的。但问题并没有到此结束，社会治理中无所不在的弊病和困境，表明政府和市场并非治理之道的全部解。正是在这个背景下，第三部门，即介于政府与私营部门之间的各种社会组织的兴起受到了人们的关注和重视。第三部门名称繁多，如非营利组织、非政府组织、志愿者组织、自治组织、社会团体等。它们主要依靠会员缴纳的会费、民间捐款和政府财政拨款维持运转。第三部门依靠志愿者开展公益性行动，表现了其特有的志愿精神、社会公德、道德使命、责任心和同情心，是社会公共精神的承载者。第三部门具有汇集社会资源、发挥社会资本、彰显道德价值的作用，能够做那些政府和市场不愿意做、也做不好的事情。实践证明，在诸如教育、慈善、环境保护、消除贫困、权利保障、社会服务等社会领域，第三部门已经表现了巨大的生命力，并成为公共治理中的一支独立的力量。同时，第三部门的蓬勃发展及其活动领域的扩展，在促进经济增长、增加就业机会、扩大社会公平、推动政府改革、培养互相协作的公共精神以及增进国际交流与合作等方面，都产生了显著的积极效应。当然，第三部门普遍存在的一些问题更是不容忽视的，比如组织化程度不高、资源匮乏、行动能力弱、志愿性萎缩、不公平竞争、过度追求特殊利益等。
仅仅在几十年前，人们还坚持认为政府作为唯一的公共权威，应该履行所有的公共管理职责，像第三部门中的各种组织，如果还有什么作用的话，也就是拾遗补缺，增姿添彩。治理的发展则充分证明，公共事务极其复杂并充满了不确定性，政府只有有限的理性，政府的治理能力是有限的，在许多公共问题上，政府需要得到来自于市场和第三部门的合作和协助。政府的职能范围必须是有限的，治理的主体也不单单是政府，而是包括了政府之外的市场和第三部门，在为社会问题和公共事务寻求答案的过程中，政府仅仅是可以选择的手段，而不是放之四海而皆准的手段。
治理行动的发展，改变了各种性质的界限，填补了国家与社会关系的空缺，开辟了新的前景。由于治理的范围得到了调整，过去泾渭分明的领地界限被打破了，治理过程明显地被分割开来。包括政府、市场和第三部门在内的各种行动主体参与治理过程，共同担负提供公共物品的责任。国家正在把原先由它单独承担的责任转移给公民社会，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的治理责任。行动手段具有了可选择性，行动界限具有了交融性，行动的责任具有了模糊性。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。[4](P3、P35 —37) 这对于政府是一种松绑，也是一种减负，更关键的是，政府应当在明确自身职能的基础上，集中资源，解决关键的问题。
政府不仅在公共利益和公共目标上做出价值选择，而且还要为此选择合适的手段。换言之，政府不仅有责任去实现某些有价值的目标，而且有责任选择那些成本最小、强制程度最低、效率最高的手段来实现这些目标。以政府为单一主体的公共管理的手段是简单而直接的，它通过官僚体系的层级制和指挥链来协调分工合作关系，通过颁布强制性的法律、法规、规章、规则、命令、指令等来管理公共事务。
治理则表明，公共物品和公共服务的供给还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。一般说来，治理工具除政府强制、政府直接提供公共物品和公共服务外，还包括有委托政府其他部门、契约外包、经营特许权、补助、抵用券、市场供给、志愿服务、自我协助等方式。在政府内部，通过借鉴和引入私营部门的管理主义精神、市场竞争机制及其它管理技术，如绩效评估、目标管理、全面质量管理、顾客导向等，也有助于提高公共管理的绩效。手段是通往目标的桥梁，更重要的，手段本身还能够有助于发现目标和发展目标。治理工具广泛的可选择性，拓宽了治理的视野。
治理理论跳出了“看不见的手”或“看得见的手”的非此即彼的局限。在诸如政府职能的扩大和精简、政府干预的强化和削弱、第三部门的发展和壮大、合作伙伴关系的必要性等一系列问题上，不再听任社会权力格局的放任自流的变迁，也不依据某种学科理论或政治倾向来排斥或选择政府干预或市场机制等，而是根据作为制度安排的市场、政府和第三部门本身在解决特定公共事务和提供公共物品（公共服务）的行动效能，来选择适当的手段（或手段的适当混合）。这或许也就是治理理论具有一种超越意识形态冲突和政治派别对立而被广泛借鉴的原因之一。
（二）行动者之间的责任关系
以政府、市场和第三部门为主体，逐步形成了公共治理的多中心治理格局，打破了传统上“政府中心论”。在传统“政府中心论”的公共管理格局中，行动者之间的责任关系是异常分明的。特别是在“全能型”政府的模式下，政府似乎是全知全能的行动者，垄断公共事务的管理活动，政府权力高度集中，自上而下发号施令，行使强制性的权威，政府权力的触角延伸到包括私人领域在内的一切领域。市场和第三部门作为政府的管制或控制对象，在资源、机会、人员、内部管理及行动的范围、内容乃至方式等各个方面受到政府强有力的管制。其后果则是国家权力的过度膨胀，公民社会极度萎缩且无所作为，政府的权力逻辑压过市场的自由竞争机制，资源配置效率低下。在这种格局中，不存在对私人物品和公共物品的有意义的区分，高度垄断和集权的体制，使政府乐意选择那些直接生产的方式来组织物品（公共物品和私人物品）的供给。由于市场或第三部门的发展很不充分，力量薄弱，与政府之间的信任程度很低，相互之间的关系极度不对称，更无所谓治理所谓的合作伙伴关系。总之，政府权力所及也就是其责任所在，在“全能政府”体制下，政府的职能范围既是全面的，政府的责任也必是全面的。全能政府单一中心的公共管理的弊病和问题，使之陷入不能承受的责任之重。
治理的发展为我们提供了一个别样的愿景。“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[2](P56) 治理的行动主体不再是单一的政府， 而是多元的网络结构，其中包括了政府、市场和第三部门以及公民等行动者。公共治理意味着，行动者之间发展为一个多元的网络，集体行动取代单边行动，行动者之间博弈、合作，交换资源，集体发挥治理力量。每个行动者都是不可替代的，在某个特定的领域中拥有发号施令的权威和行动的能力，但又都与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的公共治理责任。公共治理表明，办好事情的能力并不仅限于政府单一的权力和力量，不限于政府的发号施令或运用权威，而在于政府与公民社会之间广泛的社会联系，在于政府与公民社会、市场组织、第三部门及公民之间广泛的沟通与合作。这些关系被形象地称之为“伙伴关系”，以区别于传统的支配与支配、管制与被管制的关系。
因此，公共治理格局的基础在于建构一个多中心、多主体互动合作的网络结构。社会的善治要求在一个民主的权力框架中，建立一个比政府组织更为广泛的、更为开放的公共事务管理与公共服务体系。公共事务的治理不能是政府自上而下的控制的结果，而是多元的行动者互动参与的过程。由于行动者具有不同的利益和行动目标，也具有治理所不可或缺的独特资源，以及解决公共事务的比较优势，因此行动者之间存在着权力依赖；与此同时由于行动者在共同的秩序框架中为公共利益而行动，因此离不开合作。这种权力依赖支持着行动者在治理过程中的平等地位，并有助于形成以信任、合作、互惠为基础的社会治理网络。
治理的合作伙伴关系，意味着市场和第三部门从“边缘人”变成为“中心人”，从作为政府统治和公共管理的支配对象，而成为为公共治理不可缺少的合作伙伴。在合作伙伴关系中，不同行动者以公共事务为焦点，通过对话、谈判、博弈、讨价还价、协商、妥协和合作等方式，确立集体选择和集体行动，交换资源、彼此依赖，互惠合作，共谋发展。市场和第三部门的行动资源和行动能力可以补充政府治理的不足，其独立的地位和权威性构成对政府权威的限制，其行动上的比较优势成为政府改善和提高行动能力的潜在压力，此外它们负责任地行动的同时，也要求和促使政府更加负责任，包括政府制定合作规则，监督和约束其行动。而政府的责任在于市场和第三部门之间“建立和维持横向的、平行的权威关系，他们要努力寻求合作的力量而不是寻找控制公民的力量。”[5](P5)
必须看到，作为公共权力代表的政府，在治理格局中始终具有权威的、强势的地位。在不同的制度环境中，政府与市场和第三部门之间的“对等”地位是大相径庭的。在民主发达、法治健全的国家，发达的第三部门对政府权力起到巨大的监督制衡作用，治理规则的发展也让各种第三部门组织越来越多地参与到治理过程中，市场组织在公共物品和公共服务的提供体系中的地位也越来越重要。相反，在一些发展中国家或转型国家，政府对社会资源拥有绝对的主宰权，对社会的各个层面、各个领域具有强大的支配力和渗透性，政府具有绝对的强势地位，市场组织和第三部门则处于被支配的附属性地位。在法治阙如的条件下，公民和法人的基本权利既缺乏又无保障，民主参与也就有名无实，治理所需要的平等地位也难以企及，合作的伙伴关系更无从谈起，因为市场和第三部门的弱势地位和从属身份，使之往往是作为政府行动的简单延伸，而绝不是一个独立的、平等的合作伙伴。对于前者，治理格局已经具备，治理发展的问题乃在于改善公共事务管理的效能。对于后者而言，首要的问题是培植治理的基本条件，即政府必须合理定位自身，转变职能， 培育和扶持一个独立自主的市场和第三部门。因为，只要认识到只有政府是远远不够的，政府就必须要培育和扶持其他的行动主体。政府对此责无旁贷。否则，政府自己既无法有效治理，也压制其他的治理主体的成长发育，更不要说允许其他行动者的参与，这在理论上和实践上都是说不过去的。
治理主体的多元化，势必形成治理的多中心化格局。从社会权力结构上看，这意味着治理的横向公权，即治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散。在政府体系内部，为了增进地方（下级）政府的积极性、灵活性、回应性，以及为了强化地方（下级）政府的责任，高层级的政府往往采取向低层级的政府机关或政府部门授权的办法。无论是横向分权还是纵向分权，都必然有助于形成治理的多中心化和多层次化的格局。多元化的治理格局允许多样化的治理主体在具体的约束条件下更负责地运用其独立的、分散的、个体的知识和经验，从而提升治理的责任性和有效性。分权化所造成的多元化效应、多中心体制和多层次治理，是治理发展的有利条件，也是治理良性发展的必然结果。在这个角度上，政府单一主体的公共管理朝向多中心治理的发展，可谓是切实地体现并回应了后现代社会的多元化趋势。
（三）为行动后果负责
“自由不仅意味着个人拥有选择的机会并承受选择的重负，而且还意味着他必须承担其行动的后果，接受对其行动的赞扬或谴责。自由与责任实不可分。”[6](P83) 行动者为其行动后果担负（否定性的）责任，是一切道德规范和法律规则的最后防线。“课以责任的目的则在于使他们的行动比他们在不具责任的情况下更具有理性”,[6](P90) 所以说，行动者有限的理性，惟有在确知其必须为其行动后果担负责任的时候，才能保持尽可能深思熟虑的克制和谨慎。为行动后果负责，虽然针对的是行动的具体结果，但结果产生于过程，实际上也是行动过程的规范和定向。
大规模的社会行动系统是由各种社会组织构成的。在一个自由、法治的社会中，正像个人行动者要对自己的行动负责一样，社会的团体行动者也必须对自己的行动后果负责。权力趋于腐败，绝对的权力趋于绝对的腐败，这是不言自明的真理。如果没有强有力的制约和监督，政府、市场和第三部门这些组织所掌握的巨大资源和巨大权力，势必堕落为与公共利益背道而驰的腐败、专横的力量。
关于治理的理论如果不涉及责任问题是不可想象的。而且这里责任通常是指行动者对其行动后果负责。善治要求，任何行动者都不能是为所欲为、不负责任的，行动者必须为其行动及其后果担负必要的政治责任、法律责任、道义责任等。在每一个政府体制下，虽然从来不乏违法乱纪者，但要求企业组织、第三部门组织甚至公民个人等这样的行动者遵守法律和规则，从来没有像要求政府遵守法律和规则这样艰难。市场、第三部门、公民的“守法”，是政治统治的重要主题，治理之所以区别于此，则在于其更要求作为社会行动者的政府也要像任何组织和个人一样，为其行动及其后果担负责任。这与法治社会和责任政府的理念是高度一致的。
法治之难，责任政府之难，首先在于政府要遵守法律，维护法治尊严，保障公民的权利和自由。所以，治理所探讨的责任主要针对的是对政府的责任性。负责任的治理的另一种说法应当就是打造一个负责任的政府。政府的责任与治理的联系不是可有可无的。既然治理的根本问题就是为了公共利益而在社会合作网络中更好地运用公共权威的一种努力，那么以政府责任的理念来予以规范无疑是必要而恰当的。
诚然，政府负责任并不是什么新理念。现代民主思想已经明确了政府责任的性质。依据“主权在民”的原则，人民是最高的主权者，政府的一切权力属于人民，来自于人民，因而必须向人民负责。根据法治或宪政思想，政府必须遵从一定的法律规则，违反法律规则就要受到司法审查。治理理论不过是在另外一种分析框架中重申了政府责任的理念。将责任概念作为治理理论的概念体系的一个关键概念，表明政府负责任的行动，对于整个治理合作网络的规则的形成和有序运作有至关重要的价值。如果政府不依照某种确定的规则行动，就不能带来稳定的、可预期的协调与合作秩序，并且还随时会受到政府权力滥用的进一步破坏。
美国学者艾伦·罗森博姆指出，治理的典型意义是指对公务员制度改革的关注，促进政府组织效率的提高（通常指精简机构）以及行政公开和加强责任制。[7] 强化政府的责任制，促使政府为其行动担负责任，可以说是任何治理发展所不可或缺的制度性条件。这实际上就是一个政治运作法治化的问题。法治意味着不仅是公民和法人（团体）要遵守法律规则，更重要的是政府也必须信守法律，遵守法律规则，在法律的框架内活动；政府不仅应遵循法律，而且其所遵守的还应当是良法，即是保障和维护基本的公民权利和自由的法律规则；政府不仅要充当社会利益冲突的公平的“裁判”，更重要的还要为此制定公平合理的规则；法律面前人人平等，法律面前机构平等，所有政府结构无一例外没有超越和凌驾于法律之上的权力。法治对于治理的意义在于，政府和政府权力受到规则的制约，可以使其他行动者免于政府权力滥用、专断和任意的威胁、减少腐败，保障公民和法人的基本权利，从而可以发展一种稳定预期的行动关系。政府行动的法律界限，为公共权力的行使设定了警戒线，违规无效，并且要受到相应的制裁和惩戒，从而促使政府及其行政官员保持最大限度的克制和理性。
一般认为，责任性与合作性、回应性、责任性、法治、效率、透明度、有效等要素一起构成评价善治的指标。[4](P9—11) 实际上，回应性、透明度、效率都可以由责任这个概念得到说明。法治表明政府必须为其行动承担法律责任，违法行动必须接受司法审查；效率作为政府行动手段的技术指标，乃是服务于负责任行动的目标指向；回应性意味着政府必须对公民的要求和愿望作出及时的回应，这不过是负责任行动的方式和内容之一；透明度意味着信息公开和过程公开，公共官员或机构必须提供有关他们决策和行动的信息，同时向公众和它们必须对其负责的专门机构负有说明的义务，这种责任制是增进治理合作伙伴关系的基本条件，并且也是对政府权力实施监督的必要条件，可以说它也是服务于责任这一目标的。如果政府可以被认为是公民现实需要和社会理想的工具，那么着眼于公共利益和未来目标的治理，对于手段的最高规范无疑就是向目标负责这样一种价值。
根据世界银行的表述，有效治理或善治的标准有：有效率的公共服务、独立的司法体系、负责任的使用公共基金、独立的公共财务审计、向代议机构负责、尊重法律和人权、复合的制度结构和新闻自由。[8] 这里的每一项标准实际上都涉及到了负责任的问题。更准确地说，这些标准都指向政府的责任制或问责制。独立的司法体系，独立的公共财务审计，新闻自由，作为一种制度安排，不仅其本身具有独立的社会价值，同时对于确保政府的负责任行动也具有重要的工具性价值。政府负责任的行动不仅仅是一种理念或理想，还必须有合理的政治权力结构予以保障，并得到具体的制度安排的支持。一言以蔽之，治理要发展，责任制度要跟进。
应当指出的是，新闻媒体和新闻自由在治理中具有举足轻重的地位。新闻媒体作为第三部门的一支重要力量，在西方国家享有“第四权力”的赞誉。作为社会和公众的“看门狗”，新闻媒体发掘新闻、引发舆论、造成时势，是社会监督的重要力量和强大武器。就一切行动者都在新闻媒体的聚焦之下行动，都要被拉到舆论的审判”台来接受公众“审议”而言，新闻媒体对公共治理体系的行动进行着富有意义的实质性规范。在现代大众化社会，不仅政府行动有一个通过新闻媒体加大宣传力度、扩大影响，并赢得支持与合作的问题，对于市场和第三部门组织更是如此。第三部门中的环保组织、人权组织、利益集团、慈善机构以及各种社会运动等，往往有通过激发公众的关注和热情，并依靠吸引社会公众的“注意力”而获得行动资源和行动力量的特点。因此，如果没有新闻自由的舆论力量的支持，它们的行动能力就无从谈起。相反，如果缺乏自由采访、自由报道和批评自由，对治理体系的公共行动者的监督将不复存在。在这个意义上，新闻自由无论是作为治理不可或缺的内在要素，或是作为治理发展的必要条件，其价值怎么形容也是不过分的。
总之，治理就是一个在“政府——市场——公民社会”的多元网络中，谋求解决复杂公共事务，并努力实现公共利益的动态过程。治理表明了社会实际上是怎样做出选择、分配资源以及创造共同价值的。治理与其说是关注集体行动的目标和公共利益的内容本身，毋宁说是关注实现社会行动者之间的合作伙伴关系，以及基于行动者网络关系之上的手段选择和行动途径。社会需要治理，更需要责任明确的治理结构来实施良好的治理。
三、对当代中国公共管理发展的启示
自20世纪80年代实施改革开放以来，我国的经济发展和社会进步取得了有目共睹的巨大成就。但社会的可持续发展，建设小康社会和和谐社会的重要目标，亟需政府公共管理体制的深刻变革和历史转型。从公共治理责任结构的角度来思考当代中国的公共管理发展，我们可以得到如下几个方面的启示。
（一）第三部门的发展壮大
治理作为政府与公民社会互动合作的一种解释性框架，说明了第三部门对于治理发展的重要价值。没有繁荣发达的第三部门，就无所谓治理。我国公共管理向治理的转型，必须意识到只有发展和培育一个繁荣发达的第三部门，才能形构治理的基本条件。治理的成败在根本上取决于第三部门的发展和壮大。与西方一些国家不同，我国缺乏国家与社会二分的历史传统，在长期的专制统治下，政府垄断一切主要的社会资源和社会价值，对社会生活和公民个人实行广泛和深入的行政控制，公民社会的发展举步维艰，第三部门组织的发展缺乏先天和后天的条件。改革开放以来，经济发展和社会的进步，一定程度上促进了第三部门的发展，但第三部门发展所面临的诸多问题却是不容忽视，这些问题主要包括政社不分，行政干预多，官办色彩浓，独立性差；资金不足，人才缺乏，规章制度不健全，自主性差；管理体制多头领导，法律法规不健全，政府控制程度高；社会认同程度低等。这些缺陷和问题，从根本上制约着第三部门独立自主，也削弱和钳制了第三部门的行动能力，因而也不可能形成治理所需要的发达的第三部门。当代中国治理的发展，如果丧失了这一领域的发展，就无异于纸上谈兵。对此，不仅第三部门自身要通过各种途径去改善困境，更重要的是政府必须要有所作为，担负责任，通过必要的放权和合理的规则使之走上发展壮大的道路。
（二）转变政府职能，实现有限而负责任的政府
当代中国的公共管理体系脱胎于高度集中的计划经济体制，还残留着与之相适应的“全能政府”的各种弊端。这包括职能设置大而全，政府事务大包大揽，政企不分、政事不分、政社不分，政府权力膨胀，社会权力萎缩，专业分化程度低，职能交错重叠，机构叠床架屋，行动效率低下。任何一项政府职能以及相应的机构设置，都表明了政府对该职能所关涉的公共事务的干预和管理，这不仅意味着一种行动的权力，更意味着政府要对相关的公共事务担负起责任。“全能政府”因此不自觉地肩负起公共管理的全部责任。就政府有限的理性和有限的能力而言，这无异于一项不能完成的任务。最后，由于不可避免“政府失灵”，政府必然成为一切社会问题和弊端的“替罪羊”。计划经济体制下的政府失败足以说明这一点。更要命的是，无限的职权通常意味着无限的权力，更隐藏着不负责任的潜在危险。所以，既然政府只有有限的资源和能力，“无所不为”的结果往往是“无所作为”。“有限”才会“有能”，“有限”才能“有责”。在政府行动的范围和边界的问题上，有效的政府必须是“有限政府”，是一个职能、权力和责任都有限的政府。这同样符合“有所不为”才能“有所作为”这样一个简单地道理。一般而言，如果政府失灵不是明显由于公共事务本身的复杂性，那么就应当考虑政府的行动能力是否充分，或者甚至干脆考虑政府是否根本不适合于在这一领域采取行动，因而引介市场或第三部门机制。转变政府职能，合理设置政府机构，精简机构，裁汰冗员，增进效能，作为政府行政改革的核心，一个方面可以为公民社会的发展和自主管理预留空白，一方面则是政府能力提升的必由之路。政府职能的自我约束和自我限制，辩证地看，恰恰是政府的自我发展。由于政府公共权力的膨胀性质，即有权力的机构倾向于获得更多的权力，政府承认自身的有限理性和有限能力是困难的，但是忽视这一点的后果如果不是“致命的自负”，至少会导致治理的不能胜利的失败。
（三）承认合作伙伴关系
作为一种价值资源，治理理论表明，政府不再是高高在上的、握有绝对统治权威的统治者，而是与公民共处于对等的合作关系中。政府的行动方式也不再仅仅是依靠权威而进行发号施令的统治，而是必须与社会和公众共建协商、谈判的互动合作关系。政府自上而下的单向度的权威统治必须代之以自下而上的多元合作的网络治理。必须承认，政府、市场和第三部门多元参与、互动合作、集体行动，这只代表了多元治理网络的一个方面；多元主体之间的利益博弈和复杂谈判，甚至是尖锐的冲突和对立，也是伴随治理网络而来的一个重要现象。 “大部分真实的问题都需要公共权力机构与各种各样的行动者的合作。因此，大部分关于治理的言论都赞扬合作伙伴关系，却不愿意看到公共政权很少能成为真正的伙伴。”[2](P67) 在我国这样一个有着深厚的中央集权专制的政治传统的国家，承认市场和第三部门的利益要求、行动资源和行动价值，及其在治理体系中的合法性地位和伙伴合作关系，与政府承认自身的有限性一样充满了艰难和挫折，但却是治理合作伙伴关系发展的基本条件。在我国的政治文化和历史传统中，稳定和秩序往往具有最高的价值，市场和第三部门等社会力量通常被视为一种异己的破坏性力量，政府为了保持其对社会资源和社会价值的绝对权威和有力控制，往往对其实施压制、打压等限制性措施。治理所主张的政府、市场和第三部门之间的平等、多元、合作和伙伴关系、无论是从价值还是从实践上，都是对这一传统的解构和颠覆。在这个角度上讲，扬弃传统的政治文化，承认社会的多元分化，承认并保护独立而异质性的各种利益，在权利充分保障的基础之上，发展和促进政府、市场和第三部门之间的对等合作关系，乃是我国治理发展的一个重要前提。可以说，没有某种程度上的权利保障，就不会形成独立的公民社会；没有独立平等的权力关系，就谈不上多元行动者之间的合作网络。而且从长远看，政府担负保障公民和社会基本权利的责任，绝不是为自己培养对手和挑战者，而是为自己培养了并肩作战的战略伙伴。
（四）政治参与的拓展
治理理论具有鲜明的民主价值取向。治理理论所主张的治理多中心化、多层级化和治理主体的多元化，减少政府干预，市场和第三部门的积极参与，政府过程和政治制度向公民社会开放，这些实际上意味着社会权力结构和政治（政府）过程的民主化。“在一个具有大量的特殊性的多元化的巨型社会中，创建一个能代表那些变动不居的利益的正规的政府是不可能的。允许各种社会组织起来并让他们的要求在管理过程中得到体现，既是有效的也是切实可行的。”[9](P50) 在实践的层面上，治理作为社会多元行动者共同寻求解决公共事务的治理之道的过程，事实上也就是一个政治参与不断扩展的过程。不同行动者基于不同的利益和目标，参与政治（政府）过程，参与公共物品的生产和公共服务的提供，充分体现出治理的民主化特征。如果没有参与，依托于多元合作网络的治理体系就只能是一躯空壳。所以，“社会的变迁，治理模式的变革及其带来的其它规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[5](P5) 故此，鼓励公民和第三部门参与到治理过程中来，鼓励和引导他们承担责任，激励他们为公共利益贡献力量，是政府行动的份内责任。参与的独特价值在于，多元行动者所具有的不同的知识、资本、资源条件和行动手段等，是弥补政府行动能力有限性的必要资源。公共参与的具体意义主要有如下几个方面：提高政府行动的代表性和回应性；消除疏离，增进政府和公民社会之间的了解和信任；加大政府运行和公共行动的透明度和公开性，减少腐败和权力滥用；增进多元行动者之间的整合，进而实现公共事务的网络合作治理；增进政府行动的合法化和正当化，减少政策执行的成本；发展公民个人的公共精神和行动力量，促进公民文化的形成。公共参与的扩展，需要政府制度的支持。这些制度主要包括两种：一是权利保障制度，保障公民和各种法人行动者的基本权利及独立地位，不如此，公民和法人行动者就没有参与的勇气，更没有参与的力量；二是政务的透明度、程序的公开性和政治参与的操作性机制，唯其如此，参与才具有可行性，并呈现出实际的社会价值。
标签：公共物品论文; 治理理论论文; 第三部门论文; 公共事务管理论文; 法律规则论文; 公民权利论文; 政治论文; 法治政府论文; 公共资源论文; 制度理论论文; 法律主体论文; 社会问题论文; 社会资源论文; 政府治理论文; 社会关系论文; 法治国家论文; 经济论文; 市场失灵论文; 法律论文; 时政论文;