美印核合作及其影响，本文主要内容关键词为：美印核论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D871.223.51 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2006)4期0024-05
一
美印核合作是近年来美印关系发展的一个标志性事件。2004年1月，美印达成“战略伙伴关系后续步骤”，美国承诺在空间技术、高科技项目、导弹防御和民用核技术等领域与印度进行合作。2005年7月18日，印度总理辛格访美期间，美印就开展民用核能合作达成原则协议。根据美印首脑会谈后发表的联合声明，布什总统“将寻求国会的同意以便修正美国法律和政策，并将与友邦和盟国一道调整国际机制，保证与印度进行全面的民用核能合作和贸易，包括但不限于尽快考虑向具有安全保障的塔拉普尔核反应堆提供燃料。同时，美国还将鼓励它的伙伴也尽快考虑这种要求”。印度则承诺分阶段确定和分离民用和军用核设施与核项目，向国际原子能机构完成民用核设施的申报，并将民用核设施自愿地置于国际原子能机构的监督之下。但围绕印度民用与军用核设施划分比例问题，双方一直争执不下。今年2月，美国副国务卿伯恩斯专门为此到印度磋商，双方亦未达成一致。据报道，直到布什宣布达成协议前两小时，协议才最后定稿，之前双方还经历了通宵的磋商。
根据协议，印度将国内正在运转和在建中的22座核反应堆中的14座划为民用核设施，并置于国际原子能机构的监督之下。其中4座印度自行设计的反应堆和2座俄罗斯承建的反应堆已经接受或按规定将接受国际原子能机构的监督。分离计划实际上只是拟将另外8座反应堆置于未来的监督保障之下。印度迄今尚未确定这8座反应堆，其中备受争议的2座快速增殖反应堆明确不在此列。划归民用的核设施并非立刻接受国际原子能机构监督，而是分阶段逐步进行，直至2014年完成。印度保留对未来新建反应堆划分的权利。由此可见，在美印核协议中，美国做出的让步较多，更多地照顾了印度的要求。
美国与印度达成核合作协议是对其原有政策的重大调整。自从1974年印度利用从美国和加拿大进口的核技术与材料进行“和平核试爆”后，美国严格限制与印度的核贸易，并在1975年推动建立了“核供应国集团”，管制全球的核贸易。1978年美国国会通过了《核不扩散法案》，禁止与任何在1978年3月后进行核爆破的无核国家进行核贸易。1998年印度进行核试验后，美国发起对印度的制裁，出口限制进一步加码。布什政府完全放弃原有立场，对印度核合作采取一百八十度大转弯，是由多方面原因促成的。
首先是战略考虑。在美国眼里，“印度是世界上最大的民主国家”，与美国价值观相同。布什在印度发表演讲时说：“21世纪的印度是美国的天然伙伴，因为在人类自由事业中我们情同手足。”①近年来，印度经济增长强劲，成为亚洲一支重要的新崛起的力量。因此，美国更加看重印度大国地位和地缘政治作用，将印度视为改变亚洲力量对比，推动全球民主化，反恐和反扩散的战略伙伴。与印度建立战略伙伴关系是美国近年来的重大政策选择，美明确提出将“帮助印度成为21世纪的世界主要大国”。核合作无疑是美国拉拢、扶植印度的主要手段。美国务卿赖斯直言不讳地说，核协议是美印伙伴关系的关键因素。“民用核协议是改变美国与印度伙伴关系的实质性步骤”，“是对我们正在建立强大的、更持久的伙伴关系的重大贡献”。②从战略意图看，美国利用核合作拉拢印度，有制衡中国的一面。布什政府中颇具影响力的新保守派长期以来一直鼓吹通过增强印度实力来制衡中国。美国国防部2002年10月的《印美军事关系：前景与认知》报告就曾指出，“在美印战略考虑中，中国是不可或缺的因素”，“一个经济、军事上强大的印度，特别还是美国的盟友，将产生制约中国的巨大力量”。③美国试图通过给予印度民用核技术和燃料的援助，同时又令印度保持现有的核威慑力量，使印度与中国保持一定的核均势。克林顿政府时期的副国务卿塔尔博特说，美印核协议反映了“一个重要的但官方三缄其口——有时否认的——反华的潜台词。”④卡内基国际和平基金会的约瑟夫·希林乔内认为，美国宣布与印度进行民用核能合作，隐含着美正在为同中国展开大规模冲突做准备，并在着手构建反华联盟。如果出现这种局面，印度作为核国家要比非核国家更有利用价值。⑤
其次，是防扩散考虑。尽管印度曾不顾国际社会的反对进行核试验，美国也为此对印度实施制裁。但随着时间的推移和地区形势的变化，美国看到，鉴于印度已拥有核武器，继续制裁并不能让印度放弃核武。赖斯在国会作证时承认，美国过去对印度的防扩散政策并没有实现其目标，未能影响印度的核武器发展。⑥与印度有条件开展核合作，可将印度纳入国际核不扩散框架之中，鼓励印度加强核出口管制制度，防止印度国有和私营部门从事扩散活动。布什在印度回答记者关于核协议是否会向其他国家发出错误信息时说：“情况已经发生变化，时代已经发生变化，领导人能够做出改变”。⑦副国务卿伯恩斯解释说，由于印度一直是国际社会中负责任的一员，它应受到例外的对待。根据核协议，印度将其三分之二的核设施置于国际原子能机构的监督保障之下，占其核电能力的65%。
再次，是能源安全与外交考虑。印度是目前世界第六大能源消费国，油气资源严重短缺，70%的石油消耗依赖进口。随着经济发展步伐加快，印度能源缺口不断扩大。预计到2010年，印度将成为世界第四大能源进口国。为满足国内能源需求，印度在国际上积极开展能源外交，足迹遍及全球各个角落，并且与伊朗、苏丹、委内瑞拉、缅甸等美国正在打压的国家开展合作。美国认为，鼓励印度发展核能，可部分降低印度对油气资源的依赖，这既可减少印度与美国在国际能源市场的竞争，也可减缓印度与伊朗等反美国家的合作步伐。由于核能比较清洁，鼓励印度发展核能也有利于全球环境保护。据美方估计，到2015年印度核能发电增加三倍，每年将减少二氧化碳排放量1.7亿吨，相当于目前荷兰的总排放量。
最后是商业利益考虑。冷战后，美国大幅度削减核武库，国内核材料及从事核研究人员过剩。美印核合作为这些过剩的核材料与研究人员提供了出路，也为双边贸易拓展了空间。赖斯指出，印度计划在2012年前引进8座核反应堆。如果美国公司赢得其中两笔交易，那意味着为美国工人提供几千个工作岗位。⑧
对印度来说，与美国开展核合作，一方面可打破1998年核试验以来国际社会对印度的“核孤立”，为印度核活动争取国际合法性；另一方面也可切实推动国内核能事业的发展。为减少对石油、天然气等不可再生资源的依赖，印度正积极推行能源构成多元化，将发展清洁高效的核能列入未来发展重点。印度现已建成核电站14个，占全国总发电量的3%；在建核电站8个（6个重水核电站和2个轻水核电站），建成后可新增发电量3969兆瓦。但目前正在运行的14个核电站规模比较小，净发电能力均未超过202兆瓦，实际经济意义不大。要改变这种状况，印度必须进口新的技术。印度核能公司计划到2020年将核电占总发电量的比重提升到7%-10%。印度国内铀矿资源贫乏， 由于未签署《不扩散核武器条约》，无法从“核供应国集团”获得足够的核燃料，所以一直面临核燃料短缺的问题。美印核协议若得以实施，印度可广泛从国际市场上获取核原料和技术，进一步提高其核电生产能力，缓解国内不断增长的能源压力。
二
美印核协议从酝酿到签署，各种批评反对声音不断，其落实不会一帆风顺。
美国内反对核合作的势力主要是支持防扩散的人士，包括国会议员、科学家和智库的学者。他们认为，在印度尚未签署《不扩散核武器条约》的情况下，美印核合作在不扩散领域制造了一个恶劣的先例。若其他国家效仿，将加剧国际核扩散势头，危害美国的安全利益。
同时，为落实核协议，美国需修改1954年的《原子能法案》和1978年的《核不扩散法案》。根据这两个法案，任何无核国家与美国进行核贸易，其所有核设施都需要接受国际原子能机构的全面保障监督。印度虽然已经实际拥有核武器，但根据《不扩散核武器条约》，它仍被视为无核国家。印度迄今并未接受国际原子能机构的全面保障监督。《原子能法案》第123条规定，为了向进口国提供民用核能援助，该国必须满足九项条件，其中最主要的是该国必须是无核国家，同时该国核设施还需置于国际原子能机构的全面监控之下。但该条同时规定，如果美国总统确定上述条件会严重不利于美国实现核不扩散目标，或者危及美国的国家安全，总统可以行使豁免权，免除接受美国核合作的对象国上述条件，不过豁免权必须得到国会两院的支持。即使在法律层面可以通过，核合作还必须在具体核技术出口方面获得突破。根据《原子能法案》第127条及128条的规定，由美国核监会负责发放核技术出口许可证，而该许可证的授予主要依据仍是第123条的规定。核监会依然很可能在程序方面否决向印度出口核技术。如同上面情况，总统可以破例授权，但仍可能受到国会的否决；即使国会认可，也需要对许可证每年审核一次。
在豁免机制下，核贸易能否长期顺利进行不可预测，从而会影响私营部门参与合作的意愿。为免除受立法机构的约束，布什政府曾力主删除或修改《原子能法案》中若干对与印度核合作造成掣肘的条款。鉴于国会中反对核协议的大有人在，这种做法在国会获得通过的阻力很大。布什政府的另一选择就是通过独立于现有防扩散法律外的特别修正案，授权总统在一定期限内放弃对不符合现有法律的受援国的制裁，或者不设时间限定，但一旦发现该受援国进行核试验，马上恢复制裁。为向印度的民用核技术出口建立特例，作为支持特例的说辞，布什政府可以提出：印度长期以来在单方面防核扩散方面保持良好记录，以及对本国核设施具有良好管理能力。这种选择是目前布什政府正积极策划和推动的方案。
此外，美国还需要做“核供应国集团”其他44个成员国的工作，修改相关规章，为美印核合作开绿灯。根据“核供应国集团”的规则，无核国家必须允许国际原子能机构进入和监督其所有核设施，这样才允许其核进口。虽然迄今没有“核供应国集团”成员公开反对与印度的核贸易，但奥地利、巴西、日本、挪威和瑞典等国仍对与印度开展核合作表示担忧。
印度国内的反对声音主要来自一些左派势力和核专家。他们担心美国通过将印度纳入国际核不扩散机制，增强对印度核能力更直接和有效的控制，并将印核设施置于国际原子能机构监督之下；从美国引进核技术，将影响印度自主开发能力：美国以核合作为诱饵拉拢印度成为其战略棋局上的一个棋子，将印度绑在美国全球战略的战车上。在国内的压力下，印度政府在落实核协议过程中将会坚持现有立场，对一些原则问题不会轻易让步。印度外交秘书萨兰3月31日在华盛顿警告说，协议是极其复杂和艰苦谈判的结果，是一种“非常非常微妙的平衡状态”，如果进行修正或改变，这种平衡可能被打破。
美印将互视对方的表现来兑现各自承诺。在美印核协议中，印度承诺限制向那些尚未拥有核浓缩和后处理技术的国家转让技术；保证采取必要的措施以确保核材料和核技术符合全面出口控制的立法，符合并遵守“导弹技术控制制度”和“核供应国集团”的规定：与美国一道为缔结多边的“停止生产裂变材料公约”而努力；继续暂停核试验等。美国将根据印度对上述承诺的履行情况来决定双方合作的进度。另外，印度在外交及战略问题上对美国的配合也是影响美国决策的重要因素。印度承诺的“分阶段”军民核设施分离计划要到2014年才完成，其进程也取决于美方兑现承诺的情况。在此过程中，双方均希望对方走在前面，因此还会有进一步的讨价还价。
从长远看，美印核合作势头看好。尽管美国内不乏批评声音，但主流意见是主张与印度有条件开展合作，以达到美国的外交和防扩散目的。美国坚持反对与印核合作的既是少数，影响又有限，而支持合作的利益集团影响更大，除美国核工业及军工集团外，还有美国会中势力强大的印度游说集团。同时，布什政府为避免国会阻挠使核协议胎死腹中还采取变通办法。3月9日，布什政府向国会提出一个建议，要求对美印核协议做例外处理，以免于受现有法案的约束。如果参众两院三分之二的多数不反对，90天后协议即可获得通过。
从印方来说，国内的反对声音多是向政府施加压力，以防对美国让步太多。目前协议总体对印度有利，反对势力底气不足，有的反对者已经转变立场。
从国际上看，美印核协议得到国际原子能机构总干事巴拉迪的欢迎。巴拉迪称协议是“一个里程碑”，对加强核不扩散机制、打击核恐怖主义以及加强核安全都会起到积极的作用。英、法、德、俄等国也对美印开展核合作表示支持，并有与印度进行核合作的意向。美印核协议墨迹未干，俄罗斯就表示将向印度提供60吨核燃料。在多国竞相与印度合作的情况下，美国为抢占印度核能市场，会克服阻力推动合作进程。
三
美印核合作将冲击现有的国际核不扩散体制。在印度未签署《不扩散核武器条约》的情况下，美印在核能领域全面合作，将使印度享受《不扩散核武器条约》成员的好处，却不承担条约中无核武器国家所承担的责任。目前，只有五个有核国家才有权自愿接受国际原子能机构的监控，即这五个国家并不承诺不将民用核设施用于军事目的。在美印核协议中，印度仅接受对其指定的民用核设施进行自愿监督，这种安排无法保障外国提供的核技术或乏燃料不被用于核武项目。印度可以国家安全为理由将核设施或核武器用的材料从国际保障监督中退出。因此，允许印度自愿接受国际监督，等于事实上承认印度获得核武器国家地位，默认了印度的核武器扩散行为，从而违背了《不扩散核武器条约》的宗旨。
在美印核合作中，美国有选择地解释自己承担的核不扩散条约和核供应国集团成员的义务，实际上是根据不同国家对美国的价值和作用的大小区别对待。这种双重标准将破坏国际防扩散机制的权威性。此例一开，其他事实上的核国家，如巴基斯坦、以色列等也会争取同样的待遇和地位。巴基斯坦已经要求美国给予同印度一样的对待，但遭到美国的拒绝。朝鲜、伊朗等在核问题上遭受美国打压的国家将更有理由拒不妥协。伊朗核谈判代表就曾指出，美国反对《不扩散核武器条约》的无核缔约国拥有铀浓缩技术，却同一个没有加入核不扩散条约的有核武器国家进行核贸易，是对伊朗的歧视。而日本、巴西等已具备制造核武器能力的国家有朝一日也可能会效仿印度。美国前总统卡特3月29日在《华盛顿邮报》上撰文指出，协议“开启了核扩散的潘多拉盒子”。他批评说，与潜在的代价相比，美国可能获得两个反应堆的合同的收益微不足道。⑨
短期内，国际社会仍不会承认印度核武器国家的地位，印度也将继续拒绝参加《不扩散核武器条约》。美国已表示，美将继续坚持印度不能以核武器国家的身份参加《不扩散核武器条约》的立场。但从长远看，随着印度核活动范围扩大，国际社会必须面对现实，在国际原子能机构及核供应国集团等机构内制定新的措施和原则来应对印度以及巴基斯坦与以色列的核问题。
美印核合作将有助于印度加强核力量，可能引发地区核军备竞赛。尽管印度允诺开放其民用核设施供国际原子能机构核查，但这并不能保证印度不会将其民用设施转为军用。美国对印度核项目的援助也可能让印度本来用于民用反应炉的核材料空出来，转而用于军用项目，增加核材料的储备。印度的著名鹰派学者苏布拉赫曼尼亚曾公开表示，为扩大印度的核武库，印度应该将尽可能多的反应堆划为民用来使用外国的燃料，保留印度自身稀有的铀燃料生产武器级钚。作为核协议的一部分，美国保证帮助印度建立“核燃料战略储备以防止印度反应堆的供应被中断”。如果这种储备建立起来，即使印度再次进行核试验导致美印双边合作停止，印度的核燃料供应也不会出现大的问题。协议的条款并未让印度承担与5个核国家同样的义务，包括签署《全面禁止核试验条约》，亦未使印度承诺“早日停止核军备竞赛”和裁军。目前，五个核大国均已停止生产核裂变材料，但印度并未对停止生产核弹所需的裂变材料做出任何保证。印度官员表示，停止生产裂变材料不在讨论之列。印度目前存有的乏燃料，可提炼制造1000枚原子弹，这些乏燃料仍然不受监管。⑩印度总理辛格曾先后向议会保证，美印核协议不会以任何方式限制印度战略核武器计划；印度的战略计划没有封顶，美印核协议不会限制印度建设用于战略目的的新设施的权利。美国副国务卿伯恩斯也承认“印度将继续其战略计划，协议将不会对其构成影响。”“(11)美国前总统卡特认为，核协议将使印度每年生产50枚核弹的裂变材料，远超过其目前的能力。“(12)印度核武库不断扩大和增强，有可能在邻国中引起连锁反应。3月17日，巴基斯坦外交部发表声明说，美印核能协议如付诸实施，将严重影响南亚安全环境。巴基斯坦虽无意进行地区军备竞赛，但将保持核威慑能力。
美印核协议在一定程度上承认了印度的核国家地位，无异于为其堂而皇之地进入国际核俱乐部开了一扇门。随着核力量及经济力量的不断增长，印度的大国地位将进一步得到提升，其在地区和国际事务中的影响将不断扩大。鉴于印度不结盟运动的传统和独立自主的大国意识，印度不会成为美国亦步亦趋的附庸。一旦美国打开与印度核合作的大门，其他一些核供应国会竞相与印度开展合作，届时美国利用核合作来要挟印度的砝码亦不复存在。显然，两国在核合作协议中的得失是不同的。印度所得大于美国，而所失则小于美国。
〔完稿日期〕2006年5月25日
注释：
①《今日印度》，印度驻华使馆出版，2006年第3期，第11页。
② "Our Opportunity with India" Condoleezza Rice,Washington Post,March 13,2006,http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/03/12/AR2
③http://www.china.org.cn/chinese/ch-yuwai/309389.htm.
④Howard LaFranchi."Why US is shifting nuclear stand with India",The Christian Science Monitor, 2005/7/20。
⑤Wade Boese, "Bush Promises India Nuclear Cooperation", Arms Control Today, September 2005,http://www.armscontrol,org/act/2005_09/US India9-05.asp/print.
⑥Condoleezza Rice,"Opening Remarks Before the Senate Foreign Relations Committee",April 5,2006.http://www-state.gov/secretary/nu/2006/64136.htm.
⑦《今日印度》，印度驻华使馆出版，2006年第3期，第18页。
⑧同注释②。
⑨http://www.nti.org/d_newswire/issues/print.asp.
⑩Wade Boese,"Bush,Singh Advance Nuclear Deal",Arms Control Today,April 2006,http://www.armscontrol.org/act/2006_04/bushsinghdeal.asp/print.
(11)同注释⑩。
(12)同注释⑨。