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东汉一代，自然灾害频泛，政治腐朽黑暗，外戚宦官交相秉政，君道暗乱，朝纲凌替。东汉的流民、灾荒问题，都是历史上较为严重的问题。可是，东汉王朝却在风雨飘摇之中享祚近二百年之久，其中因由，史家已有较多论述。勿庸置疑，东汉政府贫弱群体的社会保障政策对于维护王朝的长期统治发挥了至关重要的作用。文章从贫弱群体的层面上对东汉的社会保障政策作了粗浅的探讨。
一
奴婢问题是王莽政权垮台的内在原因之一。据史书记载，东汉建国初期，约有官方奴婢十多万人，私家奴婢人数更多。他们的大量存在对东汉王朝稳定来说是一个潜在的威胁。因此，从建武二年（26年）至建武十四年（38年）光武帝刘秀先后下达了七次解放奴婢的诏令。[1][P209]如建武二年五月诏曰：“民有嫁妻卖子，欲归父母者，恣听之，敢拘执，论如律。”建武十三年（37年）冬十二月诏曰：“益州民自八年以来被略为奴婢者，皆一切免为庶人。或依托人为下妻，欲去者，恣听之，敢拘留者，比青、徐二州以略人法从事。”[2][P63]“论如律”和“以略人法从事”，表明东汉政府以强制性手段解放奴婢的决心。这七道诏令的颁布也暗示着当时奴婢问题的严重性。在明帝、安帝时期也有解放奴婢的诏令。这些诏令虽然颁布了，但实施情况却并不好。原因是那些大土地所有者、大商人和高利贷者是东汉王朝统治的阶级基础，他们极力维护其对奴婢的私有权，是绝不甘心被轻易剥夺。因此，奴婢身份地位的低下和生活的困苦这些现实问题仍然没有根本的改变。所以在建武十一年（35年）一年之内，刘秀三次下诏禁止杀伤和虐待奴婢：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪。”“敢灼奴婢，论如律。免所炙灼者为庶人。”“除奴婢射伤人弃市律。”[3][P57—58]这说明东汉政府已开始注意消除奴婢与庶民在法律地位上的差别，平等对待奴婢。
囚徒问题也是东汉初期政府亟待解决的问题。囚徒的主要来源有二，一是玉莽时因苛法繁密所致的大量囚徒；二是农民起义（多是贫苦的农民）为“自存”而反抗斗争的。在建武六年（30年）和建开二十九年（53年）的诏令中，对赤眉有“犯法不道者”和“天下系囚自殊死以下”都采取了免罪或减本罪一等或“赎罪输作”的措施。[4][P49—80]从永平八年（65年）开始，到章帝、和帝时期，东汉政府多次诏令“募郡国中都官系囚，减罪一等，妻子自随，占著边县。”[5][P112]其实这也就是一种减罪的政策。
二
鳏、寡、孤、独及笃癃者又是东汉政府密切关注的一个群体。东汉时养老之风非常盛行。明帝、章帝提出“以孝治天下”为治国方针。终东汉一代，始终把《孝经》作为其必读的经典。《续汉书？礼仪志》记载，在明帝永平二年三月，“上始帅群臣躬养三老、五更于辟雍。”三老，即老人知天、地、人事者。五更，即老人知行更代之事者。建武三年（27年）的诏书规定，对犯罪的八十岁以上的老人，十岁以下的儿童及妇女为从犯者，除了某些罪大恶极者，衙门差役，不得拘捕。建武六年发生了水、旱、蝗灾，谷价陡涨，粮谷匮乏，诏令郡国依照惯例“给禀高年、鳏、寡、孤、独及笃癃，无家属贫不能自存者”。延光元年（122年）三月诏和十二月诏规定，赐粟给鳏、寡、孤、独、笃癃、贫不能自存者，每人三斛；因水灾而庄稼被毁坏者，免收当年田租；失去父母的孤儿由郡县收养。
除了《后汉书》各本纪记载的赈赡鳏、寡、孤、独及笃癃者情况外，地下出土的考古资料和石刻也证实了这一点。汉代石刻《曹全碑》上有“恤民之要，存慰高年，抚育鳏寡，以家钱籴粟赐癃盲”的记载。[6][P165]张家山汉简《二年律令》载：“寡夫、寡妇母子及同居，若有子，子年未盈十四，及寡子年未盈十八，及夫妻皆痒（癃）病，及老年七十以上，母异其子；今母它子，欲今归户人养，许之。”[7][P172—179]四川彭县出土的《养老》画像砖和成都市土桥东汉砖石墓中后壁的《养老》石刻画像中，可以清楚地看到老者受到礼遇的情况。[8][P94]因此，司马光赞叹道：“自三代既亡，风化之美，未若有东汉之盛者也。”[9][P2173]
三
流民和灾民是与东汉政权同等严重的社会问题，也是政府用力最多却无法解决的难题。东汉时期是气象和地质结构剧烈变动的时期，共发生自然灾害282年次。其中旱灾情59年次，震灾64年，霜灾3年次，蝗螟灾39年次，冻灾7年次，水涝灾53年次，风灾16年次，雹灾24年次，疫灾17年次。[10][P49—60]频繁的自然灾害加上豪门大族疯狂兼并土地，官府和地主赋敛苛重，这时，流民和灾民的大量出现是必然的。
假民公田与赋民公田是东汉政府安辑流民和赈济灾民的主要手段之一。东汉初期，由于战争和人口锐减，致使大片土地荒芜，这就为假民公田和赋民公田提供了条件。从永平九年（66年）至元兴元年（105年）的四十年间，东汉宣布“假民公田”的诏令就有二十次之多。[11][P250]如永平九年诏曰：“郡国以公田赐贫人。”[12][P112]永元五年（93年）诏：“有司省城内外厩及凉州诸苑马，自京师离宫果园上林、广成囿，悉以假贫民，恣得采捕，不收其税。”[13][P175]在章帝建初元年（76年）和元和二年（85年）也有以田“赋与贵人”“赋贫民”的诏书。
赈济政策包括赈物、赈款、和工赈三个方面。在历史上，东汉一代是赈济灾民最多的朝代。[14][P362]章帝建初元年，“尤贫者，计所贷并与之。流人欲归本者，郡县其实廪，令足。还到，听过止官亭，无雇舍宿。”[15][P132]和帝永元年间也有“开仓赈禀三十余郡”、“赈贷流民下贫者谷”的记载。赈物之外，还有赈钱。如安帝建光元年（121年），“赐死者钱，人二千。”[16][P234]从和帝永元年间开始，到安帝末年，有关赈贷灾民的诏令多达27次。
蠲免赋役也是解决流民、灾民问题的手段之一。建武六年，“令郡国收见田租三十税一，如旧制。”[17][P50]其实这也就是减租法令。对遭受重大灾害的地区，“勿收田租、刍藁”。[18][P174]在遭受全国性灾荒的情况下，“半入今年田租、刍藁。”[19][P183]对生产有困难的贫民，则“为雇耕庸，赁种饷，贳与田器。”[20][P145]每遇荒年政府还“勿收假税”[21][P183]和人口税，如“人有产子者，勿算二岁，令诸怀妊者……复其夫，勿算一岁。”[22][P148]
四
日益赤贫化的自耕农也是东汉时期又一个贫弱群体。自耕农是国家统治的基础，租赋徭役的来源，也是军队的支柱，因此如何维护脆弱的小农经济，保持其自耕农地位，阻止其向赤贫转化以致破产的趋势，也是东汉政府无法回避的问题。
赐爵是提高自耕农社会地位的办法之一。从历史上看，东汉是赐爵最多的朝代。[23][P361]为了安定民生，体现皇恩浩荡之意，东汉政府采用赐爵的办法来表达“虽无德与汝，式歌且舞”[24][P110]的关怀贫弱民众疾苦的思想。例如章帝元和二年二次“加赐男爵，人二级。”[25][P136]安帝延光二年（122年）三月，“还徒者，复户邑属籍。赐民爵及三老、孝悌、力田人二级。”东汉前期，赐爵的办法在一定程度上起到了稳定自耕农经济的作用。但是，和帝以后的赐爵即多且滥，无疑是流于形式而己。
重农政策是东汉政府稳定赤贫化自耕农地位的主要手段。牛耕技术代表着古代农业社会生产力的水平。因此，推广牛耕和保护耕牛在东汉受到了普遍的重视。如和帝在永元十六年（104年）“遣三府掾分行四州，贫民无以耕者，为雇犁直。”[26][P192]对屠杀耕牛者，东汉政府也要严加过问。如建武年间第五伦为会稽太守时规定，杀牛者死罪。这时，牛耕技术也逐渐由黄河流域农业发达地区向落后地区的长江流域和珠江流域推广。牛耕技术的推广和应用在一定程度上提高了抵御自然灾害的能力。选用“循吏”劝课农桑，打击豪强也是重农政策的表现。如南阳太守杜诗“造作水排，铸为农器”，“修治陂池，广拓土田”。[27][P1094]王景为庐江太守时，“乃驱率吏民，修芜废，教用犁耕。”[28][P2464]王涣任温县令时，“绳正部郡，风威大行”。[29][P2468]这样的循吏不有张堪、第五伦、任延、邓晨、鲍昱、钟离意、秦彭等人。
水利政策和仓储政策是东汉政府安定社会的最为积极的措施。如《后汉书·许杨传》载：“汝南旧有鸿却阪……杨因高下形势，起塘四百余里，数年乃立。百姓得其便，累岁大稔。”[30][P2710]《后汉书·鲍永传》也载：“……昱乃上作方梁石洫，水常饶足，溉田倍多，人以富。”[31][P1017]见于史书中的水利兴修情况很多，仅举以上二例便可知其大概。由于自然灾害频繁，经常发生饥荒，东汉时期建立了诸多粮仓，主要有太仓、细柳仓、嘉仓、根仓、滋仓和敖仓等。在频繁的救灾实践中，这些粮仓对东汉政府的生存和延续发挥了非常重要的作用。
五
东汉建国之初，刘秀就提倡尊崇儒学，亲自参加讲论经理的学术活动，他说：“吾理天下，亦欲以柔道行之”。[32][P47]所谓“柔道”，就是采用汉初黄老无为之治、与民休息的办法。“《黄石公记》曰：有德之君以所乐乐人，无德之君，以所乐乐身。乐人者其乐长，乐身者不久而亡。舍近谋远者，劳而无功；舍远谋近者，逸而有终……故曰务广地者荒，务广德者强……。”[33][P695—696]刘秀的“有德”、“乐人”思想被其后继者明帝、章帝所继承，把“德治”、“孝治”作为治国方略。东汉的社会保障政策正是建立在这样的指导思想之上的。
社会保障思想最早萌芽于安民，抚民思想。在《尚书？臬孤谟》中帝舜就提出要“慎身”和“安民”的问题。西周时，周公的“敬天保民”的思想，先秦诸子中孔子“天下为公”的思想，墨子“兼爱交利”的思想，孟子“仁政”的思想及老子“无为而治”的思想等都对东汉的社会保障实践产生了积极的影响。
经过从帝舜到东汉时期漫长的发展过程，东汉的社会保障政策已开始走向成熟，并且在实践中不断得到应用和发展，取得了较好的社会效益和政治影响。在治理自然灾害、赈济贫弱、安定民生、发展农业生产、维护社会稳定方面发挥着举足轻重的作用。时至今日，这些方针政策仍然给我们以深刻的启迪。《耿勋碑》中有这样的记载：“……岁在癸丑，厥[运淫]雨，伤害稼穑，率土普[议]，开仓振澹。身冒炎赫火星之热，至属县巡行[穷]匮。陟降山谷，经营[拔]涉，草止露宿，活食餐千有余人。出奉钱市口口作衣，赐给贫乏。发荒耕种，赋于寡独王佳小男杨孝等三百[余]户。减省[贪]吏二百八十人。劝勉趋时，百姓乐其业。老者得终身其寿，幼者得以全育。《甘棠》之爱，不是过矣。”[34][P165]