分利行为、舆论监督与政府治理：内生政府治理机制，本文主要内容关键词为：政府论文,舆论监督论文,内生论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.13821/j.cnki.ceq.2014.04.05 2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式在全国范围实施。该条例所列“应重点公开”的政府信息中，“财政预算和决算报告”赫然在列。自此，在中央政府的推动下，我国逐渐拉开了政府预(决)算信息公开的序幕。在中央部委层面，从2009年国家财政部首次将经全国人大批准的中央财政收入预算表等4张中央财政预算表格向社会公开，到2010年，75家中央部委首次向社会公开了部门收支预算总表和财政拨款支出预算表，到2011年88家中央部委将2010年两表的内容披露至“项”级，再到2012年，92家中央部委一周内以统一格式分别披露收支预算总表、收入表、支出表、财政拨款预算支出表和政府性基金预算支出5张表格，中央部委预算信息公开的时间越来越提前，内容越来越详细，格式越来越规范与统一。在地方政府层面，从2009年广州市作为第一个“吃螃蟹”的地方政府，网上公开了包括114家政府部门的本级部门预算，到2012年5月全国所有省级政府普遍公开了地方财政总预算，其中21个省份还公布了本级部门预算①，地方政府在中央政府的要求下，也正不断探索预算信息社会公开的模式，并逐步扩大信息公开的范围。2013年7月，国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》，对当前重点领域政府信息公开工作做出部署。②短短几年中，中央政府为推行预算信息公开所做努力的程度与频率都是前所未有的。这也引起了我们一些理论上的思考。 (1)1997年，国家保密局会同财政部等部门制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》指出，财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于国家秘密，不得向社会公开。2007年通过的国务院政府信息公开条例将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息。这是第一个涉及预算公开的制度文本。是什么因素促使政府转换观念，将长期视为国家秘密的政府预算对全社会公开？③ (2)近年来，中国政府大力推行的部门预算改革、国库管理体制改革和政府采购改革，都是政府系统通过加强预算控制提升内部治理水平的制度体现。预(决)算信息在上下级政府(包括政府与隶属部门)之间传递，以及政府内部审计机构的监控与事后评价机制，都保障了政府内部的预算控制系统有效地发挥作用。中国政府内部的治理机制正随着财政预算改革日趋完善，并发挥出越来越重要的作用。问题是，既然预算信息在政府内部能有效传递并得到监督，这也为中国政府内部治理保持高效提供了重要保障，那么在此情况下，中央政府为何还大力推动寻求政府外部治理的预算信息的公开化进程呢？ (3)预算信息的专业性特征，不要说普通社会公众④，专业人士有时都很难读懂预算信息⑤。且相关政府部门在预算信息公开上的不情不愿的态度，客观上也造成了公开的预算信息可读性较差。⑥是谁在政府信息和民众之间起到媒介作用？ 我们试图为上述问题提供一个解答。我们的基本解释是，当一些资源配置信息不可证实时，拥有资源配置权的下级政府可能会为了私人利益而把资源配置给生产效率较低但具有寻租能力的富人，这不仅减少了社会总的生产，而且会进一步拉大社会收入差距，这是上级政府所不愿意看到的。为了有效规制地方政府的行为，使地方政府不至于失控，上级政府期望通过不同政府治理机制的选择来达到规制下级政府的目的。第一种政府治理机制是直接激励地方政府进行正当的资源配置，即直接治理。但直接治理机制受制于扭曲性税收成本以及道德约束成本，需付出较高的激励成本；当激励成本过高时，直接治理机制就不可行了。 第二种可以考虑的政府治理机制是“以官员监督官员”的信息内部传递的政府内部治理机制(internal governance mechanisms)。但内部治理面临同样的由于扭曲性税收成本以及道德约束成本，从而使得监督者较易为下级政府所俘获(capture)；而当上级政府中存在关心私利的分利集团时，下级政府可以为它们的不当资源配置行为向分利集团寻求庇护，从而使得下级政府即使资源不当配置也很少受到惩罚；且内部治理机制的效果对于监督者的监督效率有较强的依赖性，这些因素的存在常使得内部治理机制失效。 第三种可供考虑的政府治理机制是借助媒体来解读报道下级政府资源配置行为，“以舆论来监督官员”的政府外部治理机制(external governance mechanisms)。外部治理不必受制于扭曲性税收成本以及道德约束；外部治理使得分利集团为下级政府提供庇护需承担一定的舆论成本，从而降低了分利集团提供庇护的激励；且上级政府可通过选择开放媒体策略就能提高信息真实汇报的激励和信息观察的效率。当舆论压力增大使得分利集团不愿轻易为下级政府的不当行为提供庇护，且媒体的开放可以有效提高媒体的信息观察⑦效率，并减少媒体被下级政府俘获的可能性时，这使得在外部治理下，下级政府不敢为了私利而选择不当资源配置行为，因而常使得外部治理有效。这也为威权体制下媒体开放提供了一个解释：在其他政府治理机制失效，社会收入差距持续拉大从而社会舆论对于分利集团的庇护行为制约足够，且分利集团提供庇护的效率较低时，选择舆论开放的外部治理机制来规制下级政府就是可行的。 根据以上逻辑，对于上述的三个问题的解释是：(1)社会收入差距拉大使得政府的社会治理成本(如社会动荡、上访甚至群体性事件给政府带来的治理成本等)增大，如果社会治理成本超过寻租收入一定程度，政府就有激励通过选择适当的政府治理机制来约束政府官员的寻租空间，减少因此带来的社会不公，从而降低社会治理成本。(2)如果政府内部的政策执行存在制约力量，则这很容易导致政策执行的失败，即政府内部治理机制的失效；而政府信息公开，从而借助于社会舆论来治理的政府外部治理机制可以通过“借力打力”的方式来约束政府内部政策执行制约力量；且政府外部治理机制可以减小政府的监督成本，提高监督的效率，在一定的情境下是一个比政府内部治理机制更为合意的选择。(3)民众虽然很多时候不能直接读懂政府公开的信息背后的内容，但是媒体可以作为政府和民众之间的媒介，媒体可以邀请专家解读政府公开的信息，并向民众做通俗的解释，从而能使得民众读懂政府的运行，从而为民众监督政府提供信息基础保障。另外，媒体甚至有能力和动力去主动挖掘政府未主动披露的信息。这时媒体起到了很好的政府和民众之间媒介的作用。 下文的内容安排如下：第二部分是本文相关文献的一个述评；第三部分我们分别讨论政府内部治理机制与外部治理机制下各级政府及监督者的行为策略选择与均衡结果；第四部分在第三部分的基础上，我们给出上级政府内生化选择不同政府治理机制的条件；第五部分是本文主要观点的一个简要总结。 二、相关文献 本文至少涉及以下几个方面的相关文献：合谋及其防范理论、派系政治以及媒体的政治经济学。Tirole(1986，1992)是本文的基本分析框架和思路，即我们是在一个官僚体系——生产者科层结构下来分析公共资源配置中的合谋及制度安排问题。本文中上级政府通过选择不同的政府治理机制来规制下级政府的资源配置行为，在考量内部治理和外部治理机制时，上级政府重点考虑了下级政府和监督者以及媒体间合谋的可能性。 如何防范合谋，现有文献提供了如下思路：(1)组织形式选择。Tirole(1992)认为这种选择PA而非PSA组织形式，实际上是剥夺了监督者的自由裁量权。Vafai(2005)讨论了PSA与PA两种组织形式防范合谋的不同效果。尹振东(2011)⑧、尹振东等(2011)⑨研究了垂直管理和属地管理两种不同行政管理体制的选择对于制约地方政府资源配置行为的不同效果。(2)授权(delegation)。授权即指委托人把缔约权授予合谋的一方，使其获得剩余控制权，从而弱化其合谋的动力(Laffont and Martimort，1998；Che and Kim，2006；Grimaud et al.，2003)。(3)歧视政策(discrimination policy)。Ishiguro(2004)认为“分而治之”的策略能有效地防范合谋。陈志俊与邱敬渊(2003a，2003b)⑩认为隐性的歧视机制可使得帕累托有效结果通过一个防范合谋的总契约实施。(4)减小合谋收益，增加合谋成本。通过合约的设计，使得合谋双方通过合谋获得的额外收益很小，从而减轻合谋双方合谋的动力。Tirole(1986，1992)为分析合谋问题提供了一个基本框架，Laffont and Martimort(1997)为如何分析不对称信息下的合谋提供了一个范例。另外一个思路可以称为分权(Laffont and Martimort，1999；Ferejohn，1986；Shleifer and Vishny，1998；桂林，2009(11)；Persson et al.，1997)。Kofman and Lawarree(1993)讨论了引入一个外部监督者对于防范合谋的积极作用，问题是监督者本身也可能被俘获(Laffont and Guessan，1999；Hillman and Katz，1987)。本文提供的政府的外部治理机制总体上属于通过减小合谋收益、增加合谋成本的方式来防范合谋。本文更多地属于从改变合谋的收益和成本方面来讨论如何防范合谋。Tirole(1986，1992)经典的科层组织合谋理论框架可以简单地描述为“委托人—监督者—代理人”(PSA)，这个分析框架中委托人需要考虑的是如何提出最优合同来防范监督者和代理人的合谋，监督者考虑的是向委托人真实汇报信息还是与代理人达成一个私下合谋合同。在本文中，我们考虑了委托人可能会受到来自分利集团的制约，且监督者不仅需要与代理人之间订立私下合谋合同，还需要与政治庇护供给方订立私下合谋合同，这是经典模型没有描述的；这使得本文模型呈现有“特别的”(special)多边合同的特征，在一定程度上丰富了经典合谋理论的内容。 腐败可以看作均衡合谋(equilibrium collusion)在现实中的一种表现形式。腐败何以存在而未被防范？一般认为效率工资可以增加官员腐败被发现后辞退的成本，因而效率工资能减少官员贪腐(Becker and Stigler，1974；Mookherjee and Png，1995；Rijckeghem and Weder，2001)，但效率工资会导致人力资源误配(Haque and Sahay，1996；Acemoglu and Verdier，1998、2000)；考虑到这些，即使是仁慈的委托人，最优的策略可能也会允许一定程度的腐败，从而用效率工资方法来治理腐败不一定有效。而当官员的类型有别，其中大部分官员的道德约束较强不会去腐败，则此时为了小部分有腐败倾向的官员而实施效率工资，显得成本昂贵(Dhami and Al-Nowaihi，2007)。本文为真实世界中腐败的存在提供了一个新的解释视角：当存在派系政治时，政治庇护的存在可能使得腐败无法通过内部治理机制来有效规制；当这种政治庇护很有效时，考虑到外部治理时社会舆论的“双刃剑”效应，上级政府不得不允许腐败存在。 传统的经济学文献通常把政党视为一个整体，较少去关注政党内部的运行机制。派系政治文献打开了政党这个黑箱，认为政党是由不同利益的个体组成的，这些个体寻求其在政党内的租金最大化。Persico et al.(2011)讨论了选举制度下政党内部存在派系的情况下公共资源的配置问题。Persico et al.(2011)等关于派系政治的研究主要集中在派系内部的运作机理研究上，而我们主要描述的是派系间的互动机制。威权体制下派系间竞争有其特征，如威权体制下政客不受选民的约束，通常其任命取决于上级，这使得公共资源的配置结果通常与选举制下的结果有很大的差异。 过去的二十年中，大众媒体的经济学研究得到了蓬勃发展。与本文相关的是从政治经济学的角度来讨论媒体行为选择及俘获问题的文献。(1)媒体的收益结构及其独立性。Besley and Prat(2006)讨论了媒体存在被政府俘获的可能性，而媒体利益的多元化(pluralism)、媒体数量的增加以及较高的政府俘获媒体的交易成本，增加了政府去俘获媒体的难度。Corneo(2006)考虑了一个具有异质选民且媒体可以同各个利益集团合谋的模型，认为当媒体的所有权较为集中时更易被政府所俘获。Petrova(2008)考虑了社会收入不平等条件下政府税收和公共品供给问题。媒体可能被富人所俘获，这会进一步增大社会的不平等程度。Gehlbach and Sonin(2009)讨论了媒体控制与社会动员之间的关系，其研究表明大的广告市场的存在使得政府去俘获媒体更难。(2)谁会获得媒体青睐。Snyder and Str
mberg(2010)研究显示在媒体市场上占大份额的群体能更多地获得政府资助。Prat and Str
mberg(2011)综述总结道：规模越大、越有广告潜力、越容易接收新闻的群体，且若这群体所涉及的新闻主题具有很好的新闻价值，这个群体就会更多地受到媒体的关注，因而会导致其政治竞争力越强。(3)经验证据。McMillan and Zoido(2004)提供了一个秘鲁前总统藤森贿赂媒体的证据，证据显示，确实有很多媒体被藤森所俘获，当然也有媒体未被藤森俘获。Djankov et al.(2003)利用了97个国家的数据分析表明，国有媒体权重越高的国家，其贫穷程度越严重、经济中的国有份额越高、入学率越低以及越可能是专制政体。本文借鉴了既有研究关于媒体利益多元化会增加其被政府俘获的思路，把这样的思想运用到一个官僚科层体制中进行考察，研究了媒体对于政府治理的作用。另外，一般都认为威权政府偏向于控制舆论，因为这样的选择对于威权政府是有利的，这也得到了一些经验的证实(Besley and Prat，2006)。然而，本文认为，在存在派系政治的威权体制下，存在舆论开放的可能性，同时我们也给出了威权体制下舆论开放的可能条件。 三、基本模型 博弈的参与人有：上级政府中的A方与B方、下级政府L、民众穷人集团P与富人集团R。其中A方关注的是社会的总生产(可看作政绩收益)和社会的收入不平等(收入不平等会给A方带来治理成本)，B方只关注私人收益，且B方能制约A方的某些决策，可以认为B方是Olson(1982)意义上的分利集团(distributional coalitions)。下级政府L拥有资源(12)(该资源不可分割)的配置权，L关注的是社会的总生产以及私人收益。民众R集团比P集团富裕，即存在初始的社会收入差距；不妨假设R集团的初始收入为
，而P集团的初始收入为0。我们这里假设R集团具有较好的寻租能力，而P集团不具备此能力。(13)所有的参与人参与此博弈的保留收益均标准化为0。 下级政府L知道集团P的生产率
与集团R的生产率
(14)；并假设即使上级政府知道P与R的生产率，也没有能力去搜寻确实证据来证实此信息(15)；且集团P与集团R只知道自身的生产率而不知道对方的生产率。本文只讨论在穷人集团P的生产率
高于富人集团的生产率
的情况下，下级政府和上级政府的选择行为。(16)在此情境下，下级政府可能会为了私人收益而把资源配置给富人集团，这不仅会使得社会的总收益下降，而且进一步增大了社会收入差距。假设下级政府的这种考虑可行的条件
成立，其中
表示的是L把资源配置给R时L获得的政绩收益和私人收益之和(17)，其中β表示L对其私人收益的评价。本文假定正当的资源配置行为满足原则：效率优先，兼顾公平(关注社会收入差距)。这就使得若没有第三方提供确实的证据，上级政府很难惩罚下级政府的不当资源配置行为，因为在缺乏确实证据时下级政府总可以争辩说R的生产效率较高，把资源配置给R是正当的。 如何规制下级政府的这种资源不当配置行为？一个选择是A方制定激励政策，激励下级政府L把资源配置给穷人集团P。要使得L愿意把资源配置给P，必须使L愿意把资源配置给P获得的收益不低于把资源配置给R的，即
，其中t是上级政府为了激励下级政府进行合理的资源配置行为而对其合意资源配置行为进行的财政支付。从而对A方，最优是取
。因而当A直接激励L进行合意的资源配置时，其收益为
，其中第一项为下级政府把资源配置给P时上级政府A方的政绩收益，第二项是即时社会收益差距给上级政府A方带来的治理成本，最后一项为上级政府A方激励政策实施成本。这里，α为A方对于社会收入差距的评价。我们不妨称这种政府治理模式为直接治理。参数λ可做两个方面的解释：(1)A方用来激励L正当资源配置的成本
来自税收，而税收会给社会经济带来扭曲性成本；(2)这种激励方式可能会遭遇到道德困境和民众的责难(18)，从而此类激励方案的实施成本增加。当然，政府也可以什么措施也不采取，则下级政府L会同R形成一个均衡合谋，资源会配置给R，A方的收益为
，我们不妨称这种政府治理模式为无为治理。 除了上面的直接机制，我们这里假设上级政府(A方)还有两种可供选择的治理机制：“以官员监督官员”的内部治理模式与“以舆论来监督官员”的外部治理模式。下面我们分别来分析这两种政府治理机制下参与人的选择行为。 (一)内部治理 在内部治理机制下，上级政府A方安排S去监督下级政府的资源配置行为。S以概率p观察到
的概率什么也没观察到；简单起见，假设下级政府L对于S是否观察到信息是知情的。为了激励真实汇报信息，当S向A方汇报L的资源不当配置行为时，A方向S支付t；若S没有向A方汇报信息或者S观察到的是L正确配置资源的信息时，S获得的支付为0，即S只承担有限责任。如果A方从S处获得下级政府L的资源不当配置行为的信息报告，A方会对下级政府施以惩罚。我们这里假设对于L的不当资源配置行为的惩罚措施是“撤职”，被撤职后L的收益为0。考虑到这些，当下级政府L的资源不当配置行为被S观察到后，L会选择以成本
去收买S使其不向A方汇报信息；或向B方寻求庇护，使得即使S向A方汇报了信息，L也能以一定的概率
逃脱惩罚，其中
是L向B寻求庇护的转移支付。
表示B提供庇护的效率，其中ρ(·)是一递增的凹函数，且有ρ(0)=0。简化分析起见，假设L提供的是“一口价”(take it or leave it)式的
合同，即L拥有完全的剩余谈判权。内部治理机制下各个参与人之间的互动关系如图1。(19)
图1 政府内部治理机制 博弈时序(timing)为， (1)A方提供合同t； (2)L配置资源； (3)S以一定概率p观察到集团P与集团R的生产率； (4)若L把资源配置给了R且S观察到了生产率信息，L提供私下合同(side contract)
； (5)S决定接受A方的合同或是L的合同，B实施庇护行为； (6)生产进行，合同实施，各方收益实现。 L在配置资源时，需权衡各种资源配置行为带来的收益和成本。若L把资源配置给R且被监督者S发现，L可以两种方式来避免来自上级政府A方的问责，即俘获监督者S使其不要向A方真实汇报信息或者贿赂B方以获得政治庇护。在这里，决定L如何配置资源的因素主要有以下几个方面：监督者监督的效率p、A方为激励L真实汇报信息可提供的最高激励为
、B方为L提供庇护的效率
。这些因素都会影响到L配置资源的成本收益，从而影响到资源配置的方向。为了看得更清楚，我们不妨来分析一下下级政府不同资源配置行为的不同收益情况。若监督者发现了下级政府的不当资源配置行为，地方政府可以选择的策略之一是去俘获监督者，此时下级政府的收益为
；策略之二是去向B方寻求政治庇护，此时地方政府的收益为
。若监督者没有发现下级政府的不当资源配置行为，则上级政府A方无法问责下级政府，此时下级政府的收益为(1+β)
。因而，下级政府把资源配置给富人的期望收益为
；而把资源配置给穷人，下级政府的收益为
。从下级政府不同资源配置行为带来的不同收益，容易得到直观的结论是，当监督者的监督效率低下、上级政府A方激励监督者真实汇报信息的能力有限、B方对A方的施政制约较大(或说B方为L提供庇护能力较强)时，政府内部治理机制通常无法有效规制地方政府的资源配置行为(资源会配置给富人)，即内部治理机制失效；反之则内部治理机制有效。我们有如下具体命题。 命题1 内部治理机制下，
推论1 内部治理机制下，较高的监督者信息观察效率p、较低的税收扭曲和道德约束λ以及较低的庇护效率
有利于激励下级政府把资源配置给P。 显然，较高的信息观察效率p使得L期望不当资源配置行为不被发现从而“赚一把”的可能性降低，使得在
更可能出现。较低的λ降低了监督者被L俘获的可能性；而较低的庇护效率
增加了L寻求庇护的成本，从而激励L更多地考虑把资源配置给P。 从上述的分析可以看出，若想使得内部治理机制有效地发挥作用，条件有时显得较为苛刻。当内部治理的效率较为低下时，上级政府A方就不得不寻求其他有效的治理方式，如通过媒体和社会舆论来对下级政府的资源配置行为形成制约的外部治理机制，就是一种可选择的选项。 (二)外部治理
媒体M的收入主要来自两个方面：下级政府的(收买)资助
以及民众市场的消费。若某一媒体报道了
，则能获得集团P的认同，(所有)媒体能从集团P获得总市场回报
，k的大小表征了媒体市场的发育程度。若媒体接受了下级政府的(收买)资助，则其报道策略需符合下级政府的偏好：如即使媒体观察到了生产率的情况，也可能选择不报道(25)。这里假定：若媒体报道了L的不当资源配置行为，但B方成功地庇护了L，则A方与B方都要承受来自民众的责难，这种责难带来的成本为δ；而当L因媒体曝光了的不当资源配置行为而得到了相应的惩处(撤职)，民众对A方与B方的责难为0(26)。外部治理机制下各个参与人之间的互动关系如图2。 博弈时序为， (1)A方提出媒体M可行报道范围以及媒体数量n方面的政策(27)； (2)L配置资源； (3)M以一定概率q观察到集团P与集团R的生产率； (4)若L把资源配置给了R且M观察到了生产率信息，L提供私下合同
；
图2 政府外部治理机制 (5)每个M决定接受A方的合同或是L的合同，B方实施庇护行为； (6)生产进行，合同实施，各方收益实现。 在政府外部治理机制下，若A方选择放松媒体管制，则媒体的大量进入(1)提高了观察到下级政府资源配置行为的效率q(n)；(2)使得下级政府去俘获媒体的成本越来越高，降低了媒体被完全俘获的可能性；(3)区别于内部治理下监督者观察到的信息只在官僚系统内部传递，外部治理下媒体观察到的信息是向全社会传递，此时B方要想向L提供庇护需承担社会舆论成本，这将降低其提供庇护的激励；(4)区别于内部治理下的监督者，媒体有其市场利益的考虑，媒体无须A方提供信息真实汇报激励就有动力来真实汇报信息。这些优点使得外部治理在规制下级政府资源配置方面占优内部治理机制。但是，外部治理机制发挥作用受制于以下两点：B方为L提供庇护的效率
及需为此而承担的社会舆论成本δ，这会决定B方为L提供庇护的最低贿赂条件
(即L需至少向B方提供
，B方才会提供庇护)。直观上讲，若庇护效率较高且需承担的社会舆论成本较低，则
较低，这会激励L将资源做不当配置，此时外部治理机制失效。我们有如下具体命题： 命题2 在外部治理机制下，
外部治理机制有效，依赖于以下几个因素：(1)B方庇护L的不当资源配置行为时，社会舆论会施加给B方足够的成本δ，从而使得B方在选择庇护时更为谨慎；(2)B方庇护L的效率
(28)；(3)对媒体M管制的放松、媒体数量的增加带来两个效应：媒体数量越多，一方面媒体竞争(media competition)使得真实报道信息的媒体增多，这提高了L俘获全体媒体的成本(29)，另一方面提高了媒体的监督效率q(n)，这将降低L的期望把资源配置给R而不被发现的侥幸心理(30)。 当
时，由于A方的媒体管制政策只能控制媒体真实报道的激励和信息观察的效率，而不能影响B方的庇护策略选择，此情境下，L选择把资源配置给R并向B方寻求庇护是最优的；另外，考虑到此情境下媒体开放策略不仅不能改变L把资源配置给R的策略选择，而且在媒体向社会真实报道了L的不当资源配置策略后，由于B方的庇护，L能以很大概率逃脱惩罚，这将给A方带来额外的舆论压力成本，考虑到这些，此情境下A方的最优媒体策略是严格管制媒体，从而外部治理失效。其他情境下外部治理失效的原因与此类同。 反之，如果舆论压力足够大，使得B方为L提供庇护需要承担很大的成本，从而
(这个条件表明即使L竭尽所能去贿赂B方，考虑到舆论压力，B方也不愿意为L提供庇护)。这时即使把资源配置给R对于L来说很有吸引力，如
，L考虑到一方面在A方开放媒体的政策下，L无能力俘获所有媒体，必有媒体报道L的不当资源配置行为；另一方面，一旦媒体报道了L的不当资源配置行为，B方又不愿为L提供任何庇护，理性预期到这样的结果，L的最优的选择是把资源配置给R。其他情境下外部治理失效的原因与此类同，不再赘述。现实中，δ与初始财富差距
之间会存在关联：初始财富差距
越大，人们对于不当资源配置的“抗议”越激烈，即δ越大。这个假设将很好地把社会收入差距与政府治理机制选择联系起来。简单起见，假设δ=
。 推论2 当社会初始财富分配不平等程度增大时，B方为L提供庇护的转移支付下限
将增加，即有
。 当社会初始财富分配不平等程度
增大时，若下级政府L把资源配置给富人R，这就会使得“民怨”更大，这时若分利集团B方仍选择为L提供庇护时，就需要承担更大的社会舆论成本δ≡
，从而分利集团B方会提高庇护的最低要价
。
的提高增加了L寻求庇护的成本，甚至使得需求庇护变得不可行，从而迫使L更多地把资源配置给正当的对象P。这也说明，在社会初始财富分配不平等程度
增大时，上级政府A方选择外部治理来规制L的效果会更好。 当然，社会舆论给分利集团带来的成本δ除了与社会收入差距有关外，还与其他的因素如公民社会的发展、社会集体行动达成的难易程度、政府管制的放松等密切相关，这些社会制约的加强，有利于政府规范其资源配置行为。 四、政府治理机制选择 本文假定上级政府A方有选择政府治理机制的权力和能力。这里可供A方选择的政府治理机制有四种(31)：无为治理、直接治理、内部治理与外部治理。在不同的情境下，A方如何内生地选择政府治理机制的问题，我们有如下命题：
为了表述更清楚，我们把不同参数空间与不同治理机制下各个博弈参与人的选择列在表1中。下面我们来分别讨论一下各种政府治理机制在不同情境下被A方选择的理由。 (1)在情境
下，由于此时L并不关注监督者S是否报告过或者媒体M是否报道过其资源配置行为，L的最优选择都是把资源配置给R，且向B方寻求庇护，而B方也愿意提供庇护。此时内部治理和外部治理都不能有效地规制下级政府的不当资源配置行为。 而当
时，直接治理得到的收益高于无为治理，且能有效地激励L把资源配置给P，只是A方要付出一个激励L选择把资源配置给P的成本
。但当
时，直接治理要付出过高的成本才能激励L选择把资源配置给P，直接治理得到的收益不比无为治理高，因而内部治理、外部治理与直接治理都失效的情景下，无为治理成了最为合意的选择。当无为治理成了唯一可行的选择时，存在下级政府和富人集团的均衡合谋，即此时由于上级政府无法通过制度安排来规制下级政府，客观上不得不允许腐败的存在。这也是上级政府对下级政府失去控制的一种情境。
(2)在情境
下，内部治理机制中的监督者S的监督效率p较高，期望把资源配置给R而未被发现从而获得“侥幸”收益变得不可行，L的最优选择是把资源配置给P。外部治理下，A方只要选择开放媒体的策略，就能有效地提高信息的真实汇报的可能性以及信息观察的效率，从而使得L的最优选择是把资源配置给P。由于此时内部治理下A方的监督者激励机制
只是作为一个“可信的激励承诺”，在L选择把资源配置给P的时候并不需要真正支付，因而A方在内部治理下获得的收益与外部治理下获得的收益一致，两者无差异。但直接治理下，A方需要支付成本
，直接治理下成本A方的收益要小于内部治理以及外部治理下的收益，故直接治理在此情境下不会为A方所选择。 (3)在情境
以及情境
下，外部治理下如果A方选择开放媒体，由于忌惮提供庇护时会给自身带来舆论压力，要B方提供庇护要求的补偿
较高，即愿意接受庇护请求的最低补偿下限
较高，这使得在L愿意付出的
范围内把资源配置给R时L获得的收益少于L把资源配置给P时的，从而外部治理发挥有效作用。而在此情境下，内部治理无法激励L把资源配置给P，而直接治理需额外支付成本
，因而选择外部治理对于A来说是最优的。
推论3 当分利集团提供的庇护效率越高且受到的舆论成本越小时， (1)内部治理机制以及外部治理机制越不可能被A方所采纳； (2)当税收扭曲较高、道德约束成本较大时，上级政府会选择无为治理，此时上级政府对下级政府失去规制能力，下级政府和富人集团的均衡合谋出现。 当无为治理成为A方唯一意愿选择时，上级政府就对下级政府失去了控制，官员腐败现象将普遍存在，社会收入差距将进一步加大。这也为Olson(1982)关于分利集团只顾自身利益而漠视社会利益，从而导致国家衰败的思想提供了一个具体的版本。 这里也可以看到，分利集团的庇护效率对于A方是否选择外部治理机制起到了关键的作用，而要限制分利集团对于A方政策执行的制约作用，权力的恰当安排来限制分利集团对于正常政治经济秩序的干扰显得很重要。 这里也可以看到，虽然从社会福利最优的角度来讲，政府外部治理机制是占优政府内部治理机制的，但由于路径依赖以及上级政府的自利考虑等原因，中央政府直到2007年以后才计划采用政府外部治理机制来规范下级政府部门(官员)的行为：(1)路径依赖。在
两种情境下(政治庇护效率低、内部监督效率较高、政治伦理约束较小)，政府外部治理机制与政府内部治理机制对于上级政府来说无差异，根据路径依赖，还是维持政府内部治理机制。(2)上级政府的自利考虑。在
情境下(政治庇护效率太高)，无论是政府外部治理机制与政府内部治理机制，都不能阻止下级政府把资源配置给富人，而政府外部治理机制还会使得上级政府边际上比选择政府内部治理机制下额外承担社会舆论的成本，故此时不会选择政府外部治理机制。 然而，参数的动态变化会使得政府外部治理机制成为上级政府的一个合意选择：如在情境
下政府内部治理机制能有效地发挥作用，但随着时间的推移，下级政府的不正当资源配置行为更难为监督者所观察到，监督效率下降，这使得情境变为
，此时政府内部治理机制失效，选择政府外部治理机制能有效规制下级政府的资源配置行为。 上级政府保持对下级政府的良好规制能力，以控制下级政府的一些不当(资源配置)行为，对于社会的良性运转意义重大。本文以当前中央政府力推政府信息公开现象作为切入点，讨论了在保持基本的威权体制不变的前提下，上级政府如何通过各种政府治理机制的选择，来保持对下级政府的(资源配置)行为的良好控制。本文的主要结论总结如下： (1)扭曲性税收成本以及道德约束成本使得监督者易被俘获、分利集团的庇护使得惩罚措施难以实施、对于监督者效率的依赖性较高，这些因素使得内部治理机制较为脆弱。 (2)不受扭曲性税收成本以及道德约束的制约、舆论成本的存在使得分利集团提供庇护时更为谨慎、选择开放媒体策略就能提高信息真实汇报的激励和信息观察的效率，这常使得外部治理有效。 (3)分利集团承受的提供庇护的效率越高而舆论成本越低，外部治理机制越不可能被采纳，这将扩大无效率制度的生存空间。 (4)分利集团承受的提供庇护的效率较高而舆论成本较低，而扭曲性税收成本以及道德约束成本较高时，上级政府对于下级政府的控制力减弱，腐败均衡将广泛出现。 (5)放松对于社会集体行动达成的政府管制有利于限制分利集团的损害社会福利行为。恰当的权力安排来限制分利集团权力，这有利于社会走向舆论开放的社会治理模式。 本文所说的机制还可以应用到一些其他问题的解决上，如食品安全问题。(32)这些年来，食品安全问题层出不穷，日益受到人们的关注。如何解决食品安全问题，也是学界关注的问题。很多的研究把聚焦点放到了以政府内部治理完善为主的政府监管机制的完善上。但从本文的逻辑来看，政府内部治理机制有其固有的自身不可克服的缺陷，不可能从根本上解决食品安全问题，而引进政府外部治理机制是一个值得考虑的方向。这需要政府放松对于媒体的管制并培养媒体市场。 总的说来，重要的社会问题或多或少与权力配置的制度安排有关；政府内部治理机制有其固有局限性；要想解决这些重要社会问题，仅考虑政府内部治理机制的改善是不够的，需考虑向社会分权的政府外部治理机制的建立和改进，让社会大众有机会和渠道更多地参与到政府治理当中来。 改革开放以来，社会的利益集团逐渐形成并有固化的倾向，这是不容忽视和否认的事实。不同层级政府间以及同级政府内部利益的分歧，将对社会未来的政治经济图景发生重大而深远的影响。本文仅是这方面研究的一个尝试，尚有许多重要的议题需要我们去深入探讨研究。 由于篇幅所限，附录省略。有需要的读者，欢迎来信向作者索取。 本文曾在中国人民大学第一届中国组织经济学研讨会、第一届法治经济年会报告宣读，并在江西财经大学经济学院博士读书会报告讨论，论文得到了诸多学者专家的意见建议，令本文作者受益良多，谨表谢意。尤其是匿名审稿人的建设性意见，对于本文的改进帮助很大。当然，文责自负。根据审稿人的意见和建议，作者把论文题目由“利益分歧、舆论监督与政府治理：内生政府治理机制”调整为“分利行为、舆论监督与政府治理：内生政府治理机制”。 ①2012年地方政府预算公开的数据来源于财政部部长谢旭人在2012年5月24日国务院召开全国政府信息公开工作电视电话会议上的发言“狠抓落实，扎实推进，全面做好2012年财政预决算公开工作”。 ②2013年7月，国务院对当前重点领域政府信息公开工作做出部署，参见：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/10/c_116482368.htm。 ③樊曦等，“从不能说的‘国家机密’到网上晒‘三公经费’”，《新华网》北京2012年3月10日电。参见http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/10/c_111633375.htm。 ④人民网在2011年3月撰文指出，我国政府财政透明度不高与社会公众不关心自己的“家底”(国家财政与政府预算)密切相关。2012年《南方周末》通过其官网民调中心栏目的回收调查问卷也发现，77.51%的受访者表明，未看过2012年已公布的任何政府报告。 ⑤在十二届全国人大一次会议上，广东团审议中，身为暨南大学管理学院会计系教研室主任的人大代表卢馨坦言，报告披露信息不充分，没有具体的用途说明，所以“读起来费了很大劲儿”。(王姝等，“代表问预算，财政官员求外援”，《新京报》，2013年3月8日。) ⑥王亦君、孙翠翠，“中央91部门公开预算未单列三公经费，被指看不懂”，《中国青年报》2012年5月3日。参见：http://news.sohu.com/20120503/n342208490.shtml。 ⑦在中国政府大力推动政府信息公开的例子中，信息是政府主动披露的，我们这里所说的媒体观察信息的效率可理解为：即使政府披露了信息，但(1)这种披露的信息是否真实。(2)若信息是真实的，由信息显示的政府的行为是否合理，这些都需要媒体去核查(如就专门主题采访相关专家)。 ⑧尹振东，“垂直管理与属地管理：行政管理体制的选择”，《经济研究》，2011年第4期，第41—54页。 ⑨尹振东、聂辉华、桂林，“垂直管理与属地管理的选择：政企关系的视角”，《世界经济文汇》，2011年第6期，第1—10页。 ⑩陈志俊、邱敬渊，“防范串谋的激励机制设计”，《中国社会科学评论》，2003(a)年第2卷第2期，第265—307页；陈志俊、邱敬渊，“分而治之：防范合谋的不对称机制”，《经济学》(季刊)，2003(b)年第3卷第1期，第195—216页。 (11)桂林，“经济发展、社会福利与治理结构”，《经济研究》，2009年第4期，第141—150页。 (12)可以是土地、物资等实物资源，也可以是包括执照、许可证以及其他一些禁止或限制私人提供的非实物资源。 (13)一个解释是：这可能是由于富人集团历史继承的“关系”财富要比穷人多；其次，在一个穷人居多富人少数的社会，穷人会面临更大的“集体行动的困境”；另外，在一个威权社会中，社会中间组织很难得到充分发育，民众的组织没有培养的土壤，这也会加剧穷人集团“集体行动的困境”，而富人则可以加入各种高级俱乐部，不仅可以建立新的“关系网络”，且俱乐部提供的重复的交往机会增强了相互的信任，降低了双方的交易成本。 (14)生产率也可以解释为政府一单位的资源配置给配置接受方带来的边际效用。 (15)本文假设信息都是硬信息(hard information)。这也意味着即使上级政府知道P与R的生产率，如果上级政府想惩罚下级政府的不当资源配置行为，需要实据；而由于其自身无法完成证据和信息搜集的工作(精力有限或者能力有限)，它也不得不为找到确切的证据而寻求帮助。 (16)若
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，则把资源配置给富人是有效率的，虽然这可能会进一步拉大社会收入差距；这种资源配置是否“合理”，很难判断。另外，有人可能寄希望于收入所得税在此情况下能减少社会收入差距，但从我国实践来看，这种期望较为脆弱。 本文只讨论
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的情况下(此时从社会最优的角度来看，把资源配置穷人是最优的)，政府掌握的资源是否能最终配置给穷人的问题。 (17)本文中我们假定L拥有完全的剩余谈判权。当L把资源配置给R时，L会拿走所有的合作剩余
，而L对这个私人收益的评价为
，β代表
赋予私人收益的权重。 (18)很多民众愿意接受的观点是，接受官员的职位就意味着官员不应该“以权(如信息优势带来的裁量权空间)谋私”，这是官员应该坚持的伦理道德，否则将受到社会的伦理谴责。而为了激励官员不要“以权谋私”要付出额外的税收成本，是大多数民众所难以接受的，民众会对此方案提出质疑和谴责。 (19)图中的数字表示博弈的时序先后。 (20)本文中的媒体概念既包括报纸、杂志、电视、广播等传统媒体，也包括网站、论坛、微博、博客等新兴的虚拟媒体。 (21)此外，我们在研究中国政府预算信息公开现象时，还观测到另外一个现象：媒体对各级政府公开的预(决)算信息显示出异常的关注，主动且及时地帮助读者对公布的各项数据进行分析与解读，并通过媒体间的大量转载与引用，形成强大的舆论监督，对政府已实施或将实施的政策进行干预与修正。例如，《羊城晚报》、《南方都市报》、新华网等媒体对2009年至2012年广州市公布预算信息中机关幼儿园的天价财政补贴进行了持续的关注与报道。这些报道被反复地引用与转载后形成强大的舆论压力，最终迫使广州市政府在2012年承诺未来机关幼儿园将对全社会所有适龄儿童开放。 (22)这里暂不考虑A方提供激励t的情况。事实上，这些更为丰富的措施的加入将改善外部治理的效果。外部治理下A方对媒体提供激励t，从而使得媒体真实汇报信息的激励更强。另外，也可考虑外部治理下A方为L提供激励来激励其资源正当配置。 (23)若每家媒体是否观察到两民众集团的生产率是不完全相关的，特别是当每家媒体的观察都是独立的时候，媒体的观察效率更高：观察相互独立的媒体观察到两民众集团生产率的概率不小于q的概率为
；媒体越多，媒体的观察效率越高。这是外部监督的优势之一：可以通过提高媒体数量n来提高媒体的观察效率；当媒体数量达到一定值时，必然有外部治理下的观察效率高于内部治理。我们下面的内容暂不讨论这一机制对于政府治理机制效率改善的影响，故做此假设。 (24)关于n与q的关系，尽管前面这里的假设较为苛刻，但放松假设并不会改变我们的基本结论。如假设每个媒体间观察信息的效率是相互独立的，只是使得信息效率的提升没有像前面假设下的那么快，但只要媒体数量足够大，这并不构成一个改变基本结论的假设。 (25)区别于内部治理下的S：S一旦参与了博弈，则意味着接受了“观察到生产率情况会向A方汇报”的契约合同；若S观察到事实却不汇报，则违反了合同，应该受到惩罚。而媒体却没有这样的“责任义务”，媒体若不愿报道相关信息，可以争辩说是经营策略等原因。 (26)Hirschman(1970)认为当一个人不满意现状时，如果不满的声音被认真倾听，那么不满程度就会降低。 (27)这里暂不分析A方为了诱导媒体信息汇报而提供激励的情况。 (28)当然，
具有双刃剑作用：较有效率的庇护使得L提供更高的转移支付
来激励B方提供庇护；而较高的
使得随庇护成功而施加给B方的舆论成本
增加，从而降低B方提供庇护的激励。哪一方面的作用更重要，取决于具体参数。 (29)Di Tella and Franceschelli(2009)利用阿根廷的数据分析发现政府需要去媒体做广告的成本越高，其腐败程度越低。 (30)经验实证的结果表明，在媒体开放的情况下，媒体利益的多元化和市场利益的增加，会增加政府俘获媒体的成本。Hamilton(2004)分析了美国的历史数据，发现美国报纸独立的数据由1870年的13%蹿升至1900年的47%，主要原因是市场的增长使得媒体成了一个可行的商业产品。Gentzkow and Shapiro(2006)分析表明市场的发展使得媒体越来越重视与读者相关的商业利益，从而为了保持良好的声誉，媒体有激励保持新闻的独立性。Petrova(2008)研究了1880年至1885年美国广告市场的增长给媒体带来的影响，分析认为当广告收益越高时，媒体越可能独立于政党。 (31)其他机制，如职业关怀(career concern)、晋升、重复博弈、声誉机制等，也能对政府官员的行为产生影响。事实上，本文的一些假设体现了这些考虑，如L对于政绩收益的关心一定程度上体现了L对于职业生涯、声誉等的关注。 (32)2013年7月，国务院对当前重点领域政府信息公开工作做出部署，要求当前要重点推进9个方面的政府信息公开，其中就包括“推进食品药品安全信息公开，重点推进食品药品安全热点问题、重点整治工作、执法检查等信息公开”。参见：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/10/c_116482368.htm。
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