行政不作为的遏制思路，本文主要内容关键词为：不作为论文,思路论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政不作为不仅导致行政相对人的合法权益得不到及时有效的保障，损害了行政相对人的正当权益，而且还在相当程度上丧失了行政机关为纳税人服务的“政府信用”，严重损害了依法行政的良好形象。笔者认为，应从以下几方面建立和完善遏制行政不作为的屏障。
一、规范行政执法权跟
行政执法是全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会各个领域和政府的众多部门。然而在现实生活中，由于行政执法权限交叉和权限划分不清，产生了大量的行政执法争议。一方面，对一些问题多的、责任大的、不好管的、无利可图的领域，各执法机关都不愿管，互相推诿，都主张自己对某事不享有管辖权，从而拒绝管理，形成“执法的空白地带”。另一面，行政机关各自为政，缺乏协调。而我国现行法律也没有对公务协助关系（即没有隶属关系的行政机关之间，在实施行政管理过程中所形成的关系）作出统一的规定使得某些行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件和公务上的需要，对需其他行政主体配合实施的同一行政行为或共同行政行为无法实施，出现行政“缺位”。为避免这些现象所造成的行政不作为，必须理顺执法主体，明确执法权限，避免推诿、扯皮现象的发生。
首先，加强立法，减少法律冲突。一方面，尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、权限范围和时效；另一方面，应对现行法律法规进行清理和修改，对于一些需由数个行政机关共同履行的职能，尽可能具体划分各行政机关的职责，或明确职能交叉时各行政机关的职责分工，避免不必要的冲突。
其次，规范我国的公务协助关系。借鉴国外的一些法律规定，将公务协助关系用法律的形式加以规范。如德国的法律规定：“经其他行政机构要求，任何行政机关都有为其他行政机关提供补充性协助的义务”，并明确公务协助请求适用的情形。当然，我国在制定法律时，可将公务协助关系分为法定公务协助关系和自由公务协助关系。法定公务协助关系应当由法律、法规明确规定，包括公务协助的条件、适用范围、协助主体等。对于法定的公务协助关系，当一行政机关提出请求时，另一行政机关必须予以协助，不得拒绝，否则应当承担法律责任。而自由公务协助关系则可以由有关各方协商解决，
二、建立刚性的责任行政机制
“责任行政”是现代行政法的基本理念，也是现代法治政府应当恪守的基本原则。根据权力与责任对等的原则，行政机关应当对自己的行为承担相应的责任，行政权力的运作应当始终置于法定责任的轨道。人们在对政府职能部门及其公务人员的所有要求与规定中，并没有贯穿“权力即责任”的基本原则与理念。行政不作为现象其实是权力与责任严重脱节的一种特例，是以消极的不作为姿态滥用权力和规避责任。因此，首先，应制定《国家公务法》，在法律中明确规定公务员行政不作为应承担的法律责任。我国虽出台了不少法规对公务员不该作什么作了规定和约束，如防止职务犯罪、贪污受贿等等。而对公务员应该作什么，该怎样作，如何作才是作为等方面的问题却没有明确的规定；对公务员不作为的行为该如何处罚也缺乏相应的规定，这使政府和公务员长期缺乏对自己不作为行为的约束。目前，有些国家如美国、韩国、日本、印度等对政府不作为行为都有明确的处罚规定，对政府该作什么、怎样作都规定得很细很具体。印度早在1964年、美国在1978年、韩国在1981年就制定了公务员服务规定等配套条例。其次，建立不作为责任追究制。规定对因不作为导致相对人损失的，责任人必须承担相应的法律责任，使行政执法主体的权利和义务相一致，从而强化行政执法监督，杜绝行政不作为。建立不作为责任追究制，必须明确：（1）行政不作为行为认定的条件。一是行政主体有作为的义务。包括法定的作为义务和现实特定的作为义务。二是行政主体有履行该义务的可能性。三是行政主体在程序上逾期有所不为，即在程序上有所不为，而且该不为已经逾期。（2）责任主体的认定。在我国，每一具体的行政执法行为往往不止是一个执法人员，而且行政执法都必须按照法定程序进行，中间往往要经过许多环节，在每一环节上都有可能导致错误的产生。同时，不同的环节往往又有不同的责任人。因此，责任人必顺对不作为的发生在主观上有过错；而且责任主体应当根据行政执法程序和不作为产生的环节来确认。（3）责任追究程序。程序应包括不作为行为的确认、审查程序、决定、申诉程序、执行程序。（4）责任承担的方式。在此也可以引进“引咎辞职”机制等。
三、完善行政不作为的司法审查机制
行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式，在实际生活中行政不作为大量存在，其所造成的后果不容忽视。但是，现行法律对行政不作为的司法审查有很大的局限性，具体表现在以下几方面：
第一，受案范围太窄。目前行政诉讼的受案范围仅限于行政诉讼法第十一条列举的三类行政不作为侵犯公民人身权、财产权的具体行政行为。而对于行政不作为侵犯公民其他合法权益及某些抽象行政不作为侵犯公民合法权益的行为，没有纳入行政诉讼的范围。第二，原告当事人范围过窄。根据《行政诉讼法》及相关司法解释规定，只有当行政不作为行为影响到某个特定的公民、法人或其他组织的权利时，该公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，由法院对上述行为进行司法审查。而对于侵害国家利益和公共利益的行政不作为，一定的主体不符合原告资格，不能提起行政诉讼。第三，法院对行政不作为案件的判决形式单一。行政诉讼第54条（“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”），这一规定的判决形式过于笼统，而没有对履行的内容作出明确说明。第四，对行政不作为给当事人造成损害的，受害人不能根据国家赔偿法获得赔偿。《国家赔偿法》第2条对国家赔偿的范围作了原则性规定，即国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。但这一规定将行政不作为行为排除在国家赔偿的范围之外，即使是打赢了官司，公民、法人和其他组织的实际利益损害也不能得到有效的救济。
针对以上弊端，笔者认为：（1）扩大司法审查的范围。行政诉讼法应将行政不作为侵犯公民其他合法权益及一些抽象行政不作为侵犯公民合法权益的行为，纳入行政诉讼的范围。（2）扩大享有原告资格的当事人的范围。设定原告资格的实质是对起诉进行限制。但从世界发展趋势来看，原告资格这方面的限制是越来越宽松，有些国家已经把起诉人是否与被诉行为有利害关系排除在原告资格的条件之外，这是因为行政诉讼在很大程度上是为了监督行政主体依法行使职权。从这个意义上来说，不管何人只要把不合法的行政行为诉到法庭上都可以进行监督。根据我国的行政诉讼现状，可建立起行政不作为公诉制度，规定任何政府职能部门及公职人员存在“不作为”现象，原则上行政行为相对人均可向法院提起行政诉讼，请求法院依法追究有关职能部门的法律责任。（3）判决适当。司法救济就是要建立一种为行政相对人的权益提供保障，在相对人权益受到违法行政行为分割时随时给予全面而有力的保护。对行政不作为违法，应当允许法院在适当情况下作出具体履行内容的判决，以避免原告就同一事由再次起诉。一是如果原告提出的是确认之诉，即原告只要求确认被告有行政作为义务，则判决时可宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期限内履行程序上的义务。二是如果原告提出的是履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经过审查，认为原告请求符合条件，被告履行有实际意义且在客观上能够履行的，可以作出宣告被告应当履行法定职责，并要求被告作出具有实际内容的履行判决；判决时被告已经不具有履行法定义务的可能性，或者强制履行判决会对原告造成不利后果，原告可变更诉讼请求，提出赔偿之诉，可判令被告赔偿损失；如果原告坚持原来的诉讼请求，要求被告履行法定作为义务，则可驳回起诉。三是如果审查原告申请合法，被告有作为义务，则可判决被告在一定期限内履行作为义务，原告的其它诉讼请求予以驳回。（4）完善《国家赔偿法》有关条款，将现行有关司法解释规范到《国家赔偿法》中。即增加国家机关和国家机关工作人员不积极履行法定职责给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，有权取得国家赔偿的规定。当然，根据我国的国情，对行政不作为引起国家赔偿也应严格把握，以最终保证合法利益受到损害的公民、法人和其他组织得到切实有效的司法救济。
四、建立和完善行政不作为时效制度
行政时效是指一定的事实状态经过法定期限而产生某种特定法律后果的程序法律制度。它的理论基础是，现代社会行政管理活动纷繁复杂，要求行政主体及时、迅速地进行行政管理，以维护社会公共秩序。然而，我国现有的有关涉及行政时效的法律规范，大多都着重于行政高效的目的，而忽略了行政相对人权益的保护。如有的只规定行政相对人服从行政秩序管理的时限，而对行政主体的行政行为却没有明确的时限规定，导致行政主体隋怠行政；有的虽对行政主体的行政行为的时限作了规定，却没有明确违反时效期限后的法律后果，致使这些规定形同虚设。要给行政相对人因行政主体隋怠行政所造成的合法权益受到侵害予以法律救济，就应构建行政不作为时效制度。
首先，要在法律、法规中对行政主体运用行政职权的时限作出规定。时限的规定一方面可以督促行政主体主动迅速地行使职权，防止拖延履行职责，提高行政效率。另一方面便于相对人以行政不作为的存在而请求救济，保护自己的合法权益，也便于司法机关认定行政主体是否构成行政不作为，从而为采取相应的救济方式创造条件。时限制度的完善当然有待于一部完整的行政程序法。
其次，确立行政不作为的时效制度应以有利于行政相对人的法律效果为原则。具体可包括两个方面：一是依申请的行为，行政机关逾期未作为，视为“批准、认可”。通常是有利于相对人的行为，如资格审查。二是依职权的行为，行政机关逾期未作为，“不得再作为”。通常是不利于相对人的行为，如违法行为，即行政作为的时效后果。
再次，明确规定每一行政行为完整的具体程序。如行政许可行为的程序除了相对人的申请外，包括行政许可机关对申请的答复、审核、核发等程序，行政许可机关在法定期限内，对每一步骤的未完成都成立不作为。因此，只有在立法中重视每一个行政行为的程序性规定，才能判明行政不作为的具体表现形式，才能督促行政主体积极完成每一程序行为。
五、强化大众传播媒介对行政的监督机制
舆论监督，是一种受之于众的社会性的监督形式，舆论监督的本质是公开。通过媒体报道，让人民群众知道事实的真相，使一些人和事难以进行暗箱操作，产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明，某些违纪违法的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大，甚至对某些有关部门及责任人来说，还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应，当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面影响；有关行政执法部门会以此为鉴，开展教育活动，抓好防范工作，等等。因此，要搞好对行政执法的监督，就要敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用。
大众传播媒介是目前最有力的监督手段之一，这已是不争的事实。但是，传播媒介的监督作用在我国的发挥仍然是非常有限的，为此必须注意几个问题：一是各级党委、人大、政府要做舆论监督的的后盾。新闻媒体是党和人民的喉舌，新闻单位行使监督权就是行使人民的民主权利的体现，理应受到法律的保护和全社会的支持。因此，各级党委、人大、政府要从惩治腐败，推进依法治国的高度着眼，克服地方保护主义思想，不怕露丑，大力支持新闻媒体对行政执法中所存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象进行揭露和鞭挞，推动依法行政。二是建立新闻曝光追查制度。新闻舆论监督毕竟只有舆论的影响力，而无执法意义上的制裁性和强制力，要充分发挥新闻舆论这一公共话语资源的传播及辐射效应，强化舆论监督对公共事务领域的间接影响力，必须构建媒体新闻监督与政府依法行政的互动渠道，使行政违法案件一经曝光都会有个“水落石出”式的追查结果，实现针对曝光个案的行政法制监督的常规化和制度化。三是规范新闻法律，保障新闻出版业作为一种制度或一种产业的自主性，充分发挥媒体监督政府的制度功能。唯有走法治道路，才能使新闻舆论监督摆脱个人因素的制约和影响，实现制度化和规范化，将新闻舆论监督置于法制范围之内，依据相关的法律法规来规范新闻舆论监督中的各种行为和现象，对阻挠和压制新闻舆论监督者实行法律制裁，对实施新闻舆论监督者实行法律保护。这样的话，就不会由于某个领导者个人的因素，而影响新闻舆论监督的正常开展。
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