地根：撬动中国经济的第三杠杆，本文主要内容关键词为：杠杆论文,中国经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F301 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—8091（2005）04—0040—05
综观世界各国的土地政策，其主要功能大都是界定地权的归属和交易规则，以实现土地资源配置和利用效率的最大化。然而，2003年下半年以来，中国的土地政策却参与了宏观调控，成为继财政政策和货币政策之后的第三大宏观调控杠杆。那么，土地政策参与宏观调控是不是中国特色社会主义市场经济体制的常态或“中国特色”之所在？本文试图对此作一探讨。
一、经济转型与宏观调控
20世纪70年代末，中国开始了渐进式的转型发展，一方面是要实现体制转型，从计划经济体制转变到市场经济体制，促进市场机制在社会资源配置中发挥基础性调节作用；另一方面，要实现现代化，从传统社会转变到现代社会，促进社会主义经济、政治、文化等的全面进步。如何让公有土地进入市场，让市场在土地资源配置中发挥基础性调节作用，是中国转型发展面临的重大理论和实践问题，中国转型期的宏观调控也将因此带有鲜明的中国特色。
新中国成立至1978年，中国实行的是计划经济。1978年到1992年，是中国经济体制转型的起步和发展阶段，这一时期计划经济还是其基本特征。1992年以后到现在，是向社会主义市场经济体制转轨，市场经济因素迅速增加的阶段。从在20世纪80年代后期起，先前的计划管理和综合平衡开始称为“宏观控制”。1992年我们正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，市场经济意义的宏观调控才真正走上历史舞台。
1992年至2002年，中国经济经历了正反两轮的宏观调控。1992—1993年，我国出现经济过热，1992年经济增长率达到14.2％，1993年为13.5％，一直到1995年经济增长率都在10％以上。针对这一轮经济过热，中国政府从1993年起进行了建国以来首次市场经济意义的紧缩型宏观调控。这一轮紧缩型的宏观调控，大约持续到1997年。1993—1996年，经济增长率平均每年回落1个百分点。经过三年多的努力，GDP增长速度由1992年的14.2％，降到1997年的8.8％，CPI年上涨率由1994年的24.1％降到1997年的2.8％，成功地实现了软着陆。在1997年亚洲金融危机之后，我国经济发展面临国内需求不旺的严峻挑战，1997年、1998年、1999年我国经济增长率连续三年又继续下滑，分别为8.8％、7.8％、7.1％。为了应对亚洲金融危机的冲击和国内有效需求的不足，1998年中央开始进行扩张性的宏观调控，实施积极的财政政策。经过这一轮扩张性的宏观调控，GDP增长速度由1998年的7.8％提升到2003年的9.1％，CPI指数由1998年的0.8％上升到2003年的1.2％，我国经济进入新一轮的上升周期。
2003年下半年以来，我国出现了局部经济过热现象，钢铁、水泥、房地产、城建等一些部门投资过度扩张，引起了某些生产资料的供应紧张，价格猛涨。而农业、西部开发、环保、社会服务和保障等一些重要部门的投资则严重不足。针对局部经济过热，中央开始了不同以往的宏观调控，按照果断有力、适时适度、区别对待、注重实效的原则，严把土地审批和信贷投放两个闸门，控制投资需求膨胀，遏制部分行业盲目投资和低水平重复建设，着力解决影响经济平稳较快发展的突出问题。在这一轮见势快、动手早、有保有压的宏观调控中，对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目，一律不批准用地，土地政策成为“有保有压”的一把利剑。
当前，中国的国土资源部已不再单纯是一个资源管理部门，而逐渐扮演宏观调控部门的角色。土地政策不再单纯追求土地资源的有效利用，而是协同实现国家宏观调控目标。在2003年下半年以来的宏观调控中，国土资源管理部门逐渐学会把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”。可见，地根，即土地供给的松紧，如同银根一样，开始成为中国宏观经济的“制动器”，成为中国宏观经济张弛的一道“闸门”，成为继财政政策和货币政策之后的撬动中国宏观经济的第三杠杆。
二、土地政策参与宏观调控：缘起、初步实践及其成效
无论任何建设项目，最终都要落实到土地上，这就决定了运用土地政策对经济进行宏观调控的可行性和有效性。
（一）缘起
土地政策参与宏观调控，是在公有土地资源配置机制突破了行政划拨主导、但又未完全走向市场化的历史条件下发生的，与土地要素市场化进程息息相关。改革开放以来，土地要素市场化经历了三个阶段：
第一阶段，从20世纪70年代末改革开放至20世纪80年代末大约十年时间，国有土地使用制度逐渐从“无偿、无限期、无流动”向“有偿、有限期、有流动”转变，城镇土地市场初具雏形。在改革开放前相当长的一段时期中，国有土地的使用是“无偿、无限期、无流动”的，它和其它生产要素一样都是通过计划手段在国民经济各部门、各行业、各单位之间进行配置。20世纪70年代末市场取向改革以来，土地的商品属性逐渐显现，土地的资产和价值属性逐渐为人们重新认识。于是，深圳等经济特区率先开始了以土地入股或作为资金与外商合资兴办企业的探索，国有土地开始逐步显示出它作为生产要素和资产的本来面目。1988年4月， 全国人大对《宪法》进行了修改，删除了土地不得出租的条款，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。根据《宪法》修正案，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《土地管理法》进行了第一次修正，1990年5 月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这就为土地要素市场化建立了初步的法律法规体系。《宪法》修正案、《土地管理法》的修订和《暂行条例》的颁布实施，标志着我国国有土地资源配置开始步入了“有偿、有期限、有流动”的市场化轨道的门槛。
第二阶段，从20世纪80年代末到20世纪90年代末，城镇土地市场在停滞和整顿中发展着，市场机制在国有土地资源配置中发挥的作用越来越重要。由于土地资源配置机制双轨制并存，加上土地要素市场化的法律法规尚处于探索状态过程中，在1992～1993年的经济过热中，刚刚处于雏形状态的土地市场遭遇了开发区热、房地产热的严重冲击，造成土地市场秩序混乱，土地供应总量失控，用地结构失衡，耕地大量闲置浪费，房地产业资金大量积淀。党中央、国务院在深入分析我国基本国情和土地管理情况，特别是在耕地保护中存在的突出问题后，认为我国必须采取世界上最严格的措施来管理土地和保护耕地。1998年8月29 日召开的九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订后的《土地管理法》。根据新修订后的《土地管理法》，当年12月27国务院颁布了《土地管理法实施条例》。新修订后的《土地管理法》和新颁布的《土地管理法实施条例》，确立了严格的土地用途管制制度，代替了以往的“分级限额审批”制度，并对土地有偿使用制度作了更为系统的规定，形成了“农用地转用审批、国家统一征地和统一供地”三位一体的农地非农化制度。1999年1月27日，国土资源部发布了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，提出除按《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定可以行政划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供，同时提出要严格限制协议出让国有土地使用权的范围。商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。
第三阶段，2000年以来，土地要素市场化向纵深发展，城镇和乡村建设用地市场相互促进，建设用地市场和农地市场相互激荡，市场机制在城镇建设用地中逐渐发挥基础性调节作用。2001年5月， 国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确规定：国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。在认真总结各地招标拍卖挂牌出让国有土地使用权成功经验、借鉴国际上通行的招标拍卖习惯做法的基础上，2002年5 月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的组织实施程序，包括拟订计划、编制出让文件、发布公告的方式和内容、标底和低价的确定、投标开标程序、拍卖会和挂牌的程序等。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》正式施行，标志着我国土地要素市场化进入了一个新阶段。
随着土地要素市场化进入新的阶段，尤其是2003年我国人均超过1000美元后我国城镇化进入起飞阶段，在城市化大潮中工业化也迅速向前发展，土地供给这道“闸门”在我国社会经济生活中的地位和作用史无前例的突出起来。现阶段，我们虽然已经建立起社会主义市场经济体制的基本架构，但计划经济的惯性和传统因素仍然存在。在这一历史阶段，面对宏观经济运行的突出矛盾、波动和趋势，由于政府既不能回归过去全面动用行政手段、也不能完全凭借市场手段调节总需求和总供给，兼具“行政性”和“市场性”的土地政策在宏观调控中就凸显出来。
（二）初步实践
2003年下半年我国出现局部经济过热现象后，在这一次“有保有压”的宏观调控中，国家运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”，是围绕“一条主线、三个重点”展开的。
所谓“一条主线”，就是进一步治理整顿土地市场秩序，规范和完善以“农用地转用审批、国家统一征地和统一供地”三位一体的农地非农化机制，促进土地要素市场化健康发展。2003年11月3日，国务院发布《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，从坚决落实清理整顿开发区、切实解决农民失地失业问题、严肃查处土地违法行为和抓紧建立完善土地管理各项制度等方面，对整顿土地市场秩序作出了具体规定。2004年4月29日， 国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，提出“三个暂停”，即：全国暂停审批农用地转为非农建设用地；暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改；对新批的县改市（区）和乡改镇，要暂停修改涉及土地利用的各类规划。2004年10月21日，国务院出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，从三个方面对深化改革严格土地管理做了规定：一是要严格执行土地管理法律法规。特别是要严格依照法定权限审批土地，严格执行占用耕地补偿制度，禁止非法压低地价招商，严格依法查处违反土地管理法律法规的行为；二是要加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。特别是要严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。加强土地利用计划管理，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度，严格保护基本农田；三是要完善征地补偿和安置制度，完善征地补偿办法，各省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。同时，必须妥善安置被征地农民，县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。2004年10月29日，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部第9 次部务会议修订发布的《土地利用年度计划管理办法》加强了全国土地利用年度计划的权威性，规定全国土地利用年度计划草案纳入年度国民经济和社会发展计划草案。2004年11月3日，国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。为彻底解决当前征地工作中存在的补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大等突出问题，2005年7月23日， 国土资源部发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求各地力争在2005年年底完成本地区征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作。
在2003年下半年以来，开发区热、房地产热以及钢铁、水泥、城建等部门投资过度扩张是我国经济三大热点领域。与之相对应，国家运用土地政策参与宏观调控的“三个重点”，即：清理整顿并暂停审批设立各类开发区、严格建设项目用地审批管理、加强对房地产市场引导和宏观调控。对于清理整顿开发区，国务院和有关部门持续保持高压态势。2003年7月8日，针对有些地方也出现了不顾实际条件，盲目设立和扩建各类开发区，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害了农民利益和国家利益的现象，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门一律暂停审批新设立和扩建各类开发区，为清理整顿开发区做好准备。2003年7月30日，国务院办公厅正式发出《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求对各级人民政府及其有关部门批准设立的各类开发区进行全面清查。为了清理整顿开发区的顺利、健康推进，2003年12月30日国家发展与改革委员会会同国土资源部、建设部、商务部联合发出《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，提出清理整顿开发区的具体标准和政策界限。对于钢铁、水泥、城建等部门投资过度扩张，国家严把土地供给“闸门”。2004年6月7日，国土资源部和国家发展和改革委员会联合发布的《关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见》确定了重点急需建设项目的范围。固定资产投资规模过大是我国当前经济中存在的重要问题，其中房地产投资过热是重要诱因。针对房地产市场过热现象，2004年6月6日国务院办公厅发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，要求各地认真落实中央宏观调控政策措施，根据当地的经济发展水平、社会承受能力和居民的收入状况，合理确定拆迁规模和建设规模。2005年3月26日，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》出台八条措施稳定住房价格。2005年4月27日，国务院召开常务会议，分析了当前房地产市场形势，研究了进一步加强房地产市场宏观调控的问题，提出了加强房地产市场引导和调控的八条措施。为落实中央加强房地产市场引导和调控的决策，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，2005年4月30日国家建设部、 发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会等七部门联合发出《关于做好稳定住房价格工作的意见》。
（三）成效
2003年下半年以来，经过全国上下共同努力，土地政策参与宏观调控取得明显成效。经济运行中不稳定不健康因素得到抑制，薄弱环节得到加强，避免了大起大落，经济保持了平稳较快发展，综合国力进一步增强。2004年，国内生产总值达到13.65万亿元，比上年增长9.5％；财政收入2.63万亿元，增长21.4％；社会消费品零售总额5.4万亿元，增长13.3％；进出口贸易总额1.15万亿美元，增长35.7％， 由上年居世界第四位上升为第三位；城镇新增就业980万人，超过预期目标；城镇居民人均可支配收入9422元，农村居民人均纯收入2936元，扣除价格因素，分别实际增长7.7％和6.8％。[1]
据国土资源部不完全统计，在这次清理整顿之前，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里，其中相当数量是耕地，而且有的是高产农田，开发区的规划面积已超过现有城镇建成区面积的总和。截止2004年6月， 根据国务院的统一部署，各地对违规设立的开发区进行了清理整顿，上报撤销的开发区3763个，核减规划面积1.4万平方公里，退回土地面积1600多平方公里，复垦土地面积1100多平方公里。[2] 经过深入整顿和规范土地市场秩序，严把土地审批“闸门”，特别是“三个暂停”，2004年全年全社会固定资产投资增长25.8％，增幅比当年第一季度回落17.2个百分点。在遏止过热行业投资膨胀的同时，注重了结构调整，加大对农业、水利、能源、交通、环保和社会事业的支持投资力度。[3] 目前，2005年国家“三个八条”对房地产业采取的宏观调控措施已经初显成效，2005年上半年房价水平虽然仍在上升，但增幅比较稳定，房价大幅度上涨的势头得到遏制。
三、土地政策参与宏观调控是中国转型发展过程的一个历史片段
总结和比较世界各国和地区近代以来的发展历史，不难发现：运用土地政策参与宏观调控，通过收紧或放松“地根”为宏观经济“加油门”、“点刹车”，恐怕为中国的转型发展所独有。我们看到，要想实现通过收紧或放松“地根”成功地为宏观经济“加油门”、“点刹车”，必须具备的一个重要前提是：政府在建设用地的供给上有充分的“发言权”和决定权。所谓土地政策参与宏观调控，实际上是一种“土地审批经济”。在生产要素市场化程度日趋提高的形势下，中国政府在土地供给上仍然拥有充分的“发言权”、决定权和审批权，其根源就在于中国特殊的土地制度，在于中国的土地公有制，在于中国的转型发展还没有真正找到公有土地资产在“私法”框架内进入市场的机制、途径和权利保障体系。
土地政策参与宏观调控，政府通过收紧或放松“地根”为宏观经济“加油门”、“点刹车”，对于治理局部经济过热成效卓著，其见效之快令人侧目。同时，我们也必须看到问题的另一面，所谓土地政策参与宏观调控，实质是行政审批惯性与土地要素市场化对峙、胶着和“此进彼退”的一种转型状态。在治理整顿土地市场秩序期间，全国土地审批冻结半年，仅仅在交通、能源、水利、学校项目上开了四道口子，且无论用多少地，都要到国务院审批。这显然是对行政审批权的强化，是用一种审批代替另一种审批，是“行政经济”在土地要素市场化大趋势中的变型或“回光返照”。在土地行政审批体制下，土地审批程序复杂，许多项目不是在审批等待中不了了之，就是在建成使用多年后才拿到批文，所以，未征先占、拆分报批、先上车后买票等违规做法有可能会成为一种普遍现象。因此，土地政策参与宏观调控不是中国社会主义市场经济走向成熟的常态，它不过是中国转型发展过程的一个历史片段，是土地要素市场化和“行政经济”殊死搏斗的一个历史阶段，它最终将随着中国体制转型历史任务的完成而走向终结，届时土地政策也将回归其地权制度的本来面目。
在中国转型发展进程中，土地政策参与宏观调控的缘起、演变和“功成身退”，既是一个不依人的主观意志为转移的自然历史过程，也是一个可以遵循客观规律加以促进的主观努力和体制创新的历史过程。因此，我们必须全面透视、检讨中国的现行土地制度，找出其中不利于市场化的环节、方面和各种具体制度安排，不失时机地深化土地制度改革，加快土地要素市场化进程，为全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴奠定制度基础。
【收稿日期】2005—06—09
【基金项目】国家社会科学基金重大项目的阶段性成果，项目编号：04ZD012
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