论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,局限性论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74文献标识码：A文章编号：1005-0078(2012)02-016-05
我国《行政诉讼法》自1989年颁布施行以来，对保障公民、法人或其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政、推进我国法治建设进程起了极重要的作用。但随着时代的发展，这部法律在实践中所反映的问题也逐步显现，其中受案范围的规定明显过于窄小，已不能适应当代中国社会的发展变化。
《行政诉讼法》对现行受案范围主要是三个条文的规定。其中，总则第2条以概括的方式确立了总体的受案范围：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条划定的受案范围的重要边界为：案件的原告是公民、法人或者其他组织，其认为自己的合法权益受到侵犯而起诉；案件的被告是行政机关(包括法律、法规授权的组织，下同)，必须是针对行政机关具体行政行为的侵犯而提起。在受案范围一章，第11条以肯定列举的方式，作出了九类侵犯人身权、财产权案件可受案的规定；第12条则以否定列举的方式规定了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为等四类不予受理的事项。从而使第2条的总体规定得以具体化并具有可操作性。这种设计体现了概括与列举的相互配合，但也存在明显缺陷：这主要是受案范围的确定方式不严密，保护的权益范围有限，针对的行政行为范围过窄等。以下试作出分析并提出若干修改的思考。
一、改变受案范围的确定方式
目前受案范围的确定方式是将总体概括、肯定式列举和否定式列举结合起来使用，即在总体概括之内，将应受理的案件与不应受理的事项各自作出具体划分。但这一划分之后，各自的边界却未能紧密对接，形成了一些既不属明确规定应受理、又不属明确规定不应受理的空白处。在这一空白处出现的行政纠纷显然是法律未作调整的。实践中，法院受理时往往受制于无明确的受案法律依据，从而将其推出受案范围之外。这实际上就缩小了行政诉讼的受案范围，难以全面、充分地发挥行政诉讼对公民、法人或者其他组织的司法救济作用。
在立法方法上，列举方式的特点是清晰、明确，但不能穷尽所有事项，因而具有封闭性。为了扩大行政诉讼的可受案范围，限制并缩小行政诉讼不受理事项的空间，在方法改进上可充分运用列举的特点，将否定式列举的方法与肯定式概括的方法结合起来重新确立行政诉讼的受案范围。即《行政诉讼法》的修改，应先用概括的方式对应受案的范围作原则性的一般规定，然后将不予受案的各类事项以否定式列举的方式明确作出列举，使不受理的事项被封闭于几种有限的情形中，不得任意扩大，而未予列举的其他各种行政案件则均属于应当受理的范围。例如，在立法方法上应先概括地规定：公民、法人或者其他组织对行政机关(包括具有公共事务管理职能的组织)的行政行为产生争议，依法提起诉讼的案件，属于行政诉讼的受案范围，本法另有规定的除外。同时，再以否定列举的方法，对人民法院不受理的国防、外交等国家行为等几类事项作出规定，以明确限定“除外”的事项，其他的则都是可以受案的范围，它是一个充分开放的空间。这种方式的合理性在于：可以最大限度地拓展行政诉讼受案范围的张力，尽可能在更大的范围内全面保护行政相对人的合法权益。同时，也消弭了过去因分别列举应受理的案件与不应受理的事项之后未形成紧密对接而产生的空白地带。
二、受案范围要全面保护合法权益
现行《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其“合法权益”有权提起行政诉讼，但第11条所列举的案件却只限于是“人身权、财产权(包括经营自主权)”受侵害的案件。这产生了两个问题：
一是在立法技术上，第11条与第2条的规定不完全一致。第11条所列举的涉及人身权、财产权的各种案件实际上缩小了第2条规定的“合法权益”具有的广泛内涵，可见《行政诉讼法》立法之初由于时代所限，重点关注的是对公民、法人或者其他组织人身权、财产权的保护，因而发生在同一部法律中，条文内容规定却相互配合不严谨的情况。
二是在对权益的保护上，第11条列举的权利受侵害的行政案件范围，远远不能涵盖合法权益的范围。诚然，人身权和财产权是公民等一方权利谱系中最基本的合法权益，但除此之外，依照宪法和法律，公民等一方还享有其他一系列重要权利：如选举权和被选举权、集会游行示威的权利、申诉、控告、检举权等各种政治权利和自由；宗教信仰自由；受教育权、劳动权、休息权、获得社会物质帮助权、进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利和自由等等各种经济和社会权利。同时，随着时代的发展和社会进步，公民等一方还获得了许多新型权利，如了解权、参与权、表达权、监督权、发展权、平等竞争权、环境权等等，这些都属于合法权益的范围。因此，现行行政诉讼受案范围的规定，对公民一方合法权益的保护很不全面，也已经不能适应我国目前的政治、经济和社会发展的现状。
毫无疑问，《行政诉讼法》不能只针对涉及人身权、财产权的案件而确定受案范围，而应扩大到涉及公民一方各种合法权益的案件。从受案范围规定的改进上讲，应使公民、法人或者其他组织的任何合法权益在受到行政机关侵犯时，都有权向人民法院提起行政诉讼而获得司法保护。这就适宜以概括的方式而不是列举的方式来作出规定。
三、将部分抽象行政行为和内部行政行为纳入受案范围
行政诉讼具有监督行政机关依法行政的重要功能，但现行《行政诉讼法》规定的受案范围针对的被诉行政行为比较有限，将全部抽象行政行为和内部具体行政行为都排除在外了。从严格意义上讲，现行受案范围只受理了一部分针对行政机关外部具体行政行为起诉的案件，这一现状使违法的抽象行政行为和内部行政行为都避开了司法审查监督，造成了公民一方合法权益受侵害的，也不能通过行政诉讼获得有效的司法救济保障。要改进这种现状，应当突破目前只审查部分外部具体行政行为的限制，在现实条件允许的情况下，将一些抽象行政行为和内部行政行为也纳入受案范围。
抽象行政行为从大的范围上讲，包括国务院制定、发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令；有规章制定权的行政机关制定的行政规章和具有普遍约束力的规范性文件，其他各级行政机关具有普遍约束力的规范性文件等。通过行政诉讼对抽象行政行为的合法性实施司法审查监督具有必要性：
首先，行政诉讼审查抽象行政行为具有必然性。法院在行政诉讼中审查具体行政行为的合法性时，不能不涉及作为具体行政行为依据的抽象行政行为，即不能不判断抽象行政行为本身是否符合上位法，也不能不判断行政主体在适用抽象行政行为时是否会发生错误，因为这一前提性问题不解决，在许多情况下就无法确定被诉具体行政行为的合法性，也不能正确审理裁判大量的行政案件，这是行政诉讼运行的必然规律。目前我国行政诉讼制度已触及了这一问题，但因法院的审查权十分有限，采取的是消极的“不适用”方式，即在案件审理中如果认定抽象行政行为不合法，则在个案中不适用该抽象行政行为。这一方式虽然对抽象行政行为有判断和选择适用权，但只限于个案范围，并不能解决抽象行政行为违法的根本性问题。
其次，将抽象行政行为纳入受案范围、实施司法审查，也是全面保护公民合法权益的要求。与具体行政行为相比，抽象行政行为针对广泛而不特定的对象，一旦违法将具有普遍的危害性。因此将抽象行政行为纳入受案范围，可以在更大的范围内保护公民、法人或其他组织的合法权益。
最后，通过行政诉讼审查抽象行政行为，是维护国家行政法制统一的需要。法治国家最基本的要求之一就是国家的法制必须统一。而在行政法领域，由于没有一部统一完整的法典，且有权制定抽象行政行为的行政机关数量大、层级多，法制不统一的现象仍比较严重。其主要表现为：“法”出多门、重复制定；下位法规范违反上位法规范；同级法规范相互冲突等等。行政法制的不统一，毫无疑问将严重地制约着国家的法制统一，因此十分需要加以治理。行政诉讼制度对维护国家行政法制的统一，负有不可推卸的职能，规范冲突最常见的发现途径就是因个案中的适用而产生争议，而对于法院来讲，受理并解决争议是其专门且日常化的工作职能，因此应当充分发挥其监督审查的作用。从国际交往上看，我国已加入WTO，WTO规则要求明确各国政府对外经济贸易管理的所有行政行为都要能接受司法的审查，其中包括抽象行政行为。在世界范围内，英、美为代表的普通法院系统和以德、法为代表的行政法院系统都将抽象行政行为纳入了司法审查的范围，其制度可以对我国提供一些借鉴。
但是，从我国的国情和目前可行性条件讲，也不宜将全部抽象行政行为都纳入行政诉讼受案范围，对于不同层次的抽象行政行为需加以具体分析。
(1)国务院制定、发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令不宜直接纳入行政诉讼的受案范围。主要原因在于：
第一，国务院是我国最高行政机关，由其制定发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令，在抽象行政行为中具有最高地位和效力等级，其存在的合法性问题仅只是违反宪法、法律的问题，对这一问题的审查监督可由最高权力机关来进行。基于我国人民代表大会的根本政治制度决定的国家权力的配置，不同于实行“三权鼎立”的国家，人民法院并不处于与行政机关相互平行、相互制衡的宪法地位，最高国家权力机关通过《行政诉讼法》授权人民法院对行政机关实施司法审查监督应符合我国的国情，不必照搬西方的制度。
第二，国务院制定发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令，是全国各级行政机关的立法和执法依据，作用重大，具有在一国范围内的全局性影响，如果将之纳入行政诉讼受案范围可以提起诉讼，在实际结果上势必影响国家整体的行政管理。同时，由法院对国务院制定发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令实施司法审查，在判断、认定上都有操作上的难度。因此，国务院制定发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令应排除在行政诉讼范围之外。
(2)规章以及规章以下的规范性文件可分两步考虑：
一是根据条件和可能性，规章可暂不不纳入行政诉讼受案范围。在我国，规章制定的主体众多，存在一些部门利益和地方保护主义现象，也确有相互冲突、行政法制不统一的问题。从长远看，对规章的合法性进行司法审查，有利于从根源上解决行政争议，保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护行政法制统一。但从现实可行性考虑，目前规章暂还不宜纳入行政诉讼的审查范围。
第一，我国行政体制正处于改革之中，国务院部门之间有些职责权限并不清晰，地方政府规章制定权所针对的事项范围也不十分明确，这使得法院审查规章的合法性有许多操作上的难度。
第二，我国目前对抽象行政行为先行一步实施监督审查的行政复议制度，尚只将规范性文件纳入了复议范围，如《行政诉讼法》将规章纳入行政诉讼受案范围，将与《行政复议法》的复议范围不能保持协调一致。同时，对规章进行司法审查，法院也还缺乏可借鉴的经验，从现实考虑，待今后《行政复议法》将规章纳入复议范围后，就会具备更成熟的条件。目前《立法法》、《行政诉讼法》和《规章制定程序条例》等对规章已建立了备案审查制度、参照适用制度和冲突解决机制，这些制度对规章的合法性以及相互冲突等问题已形成了一定的制度约束。
二是对规章以下的规范性文件可先纳入行政诉讼的受案范围。规章以下的规范性文件的制定数量大，主体多、级别低，形成的民主化程度和制定程序的严格性远不如规章，因而不够规范、相互不统一、违反上位法等现象比较突出，这也正是我国目前需要解决的重点问题。同时，行政诉讼先将规范性文件纳入受案范围，法院可以通过审查其合法性而逐步探索积累经验，以后再扩大到对规章的司法审查。上述这些规范性文件应包括：国务院各部门及其所属机构的规范性文件规定；地方各级人民政府和其工作部门以及所属机构的规范性文件规定；其他社会公共管理机构的规范性文件规定等等。
将规范性文件纳入受案范围，是直接提起行政诉讼还是在对具体行政行为起诉时一并提起，也值得研究。
笔者认为目前宜采取对具体行政行为起诉时一并提起的方式。理由在于：一是规范性文件针对广泛不特定的对象，数量巨大，涉及面广，如对其直接起诉，变化的跨度过大，人民法院的审理实践尚缺乏丰富经验，一旦处理不当，容易引起行政管理活动的较大震动。从稳妥考虑，先以一并提出的方式作为过渡，以充分积累经验后再逐步改变。二是《行政复议法》已规定和实行了对具体行政行为及其依据的规范性文件一并作出复议的方式，这一方式已为行政机关和社会所接受，也有经验可借鉴，因而在行政诉讼中作出相同规定是可行的。
内部行政行为在此主要是指行政机关对其内部工作人员实施奖惩、任免等涉及个人权益的决定。我国《行政诉讼法》在立法之初曾受“二战”前德、日等国家的“特别权力关系理论”的影响，认为行政机关对其工作人员的奖惩任免等是一种特别权力行为，由此形成的特别权力关系纠纷只需通过内部的途径解决，不受司法管辖。因而在行政诉讼受案范围上，排除了行政机关工作人员对行政机关上述内部行政行为提起的诉讼。但自20世纪以来，“特别权力关系理论”已开始走向消亡，公务人员的基本权利也逐步受到司法保护。现在，德国法院对行政机关产生、变更、消灭以及影响特别权力的行为，以及行政处分，均有审查权。而在英美法系和法国的行政法中均未采用特别权力关系理论，对于公务员引起的诉讼，法院都有管辖权。将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围已是较普遍的做法。但我国行政机关的内部人事管理涉及公务员作为公民的基本权利的处理，尚未能获得司法保护和救济，这是需要改进的。随着我国人事制度的改革，推进人才流动的市场化以及公务员考试录用制度、聘用制度和福利保障的社会化发展，司法保障应同步深入到人事管理领域。为此，应将行政诉讼受案范围扩展到一些内部人事行政行为，即涉及公务员作为公民的基本权利的人事处理决定应当考虑纳入受案范围。
当然，将所有的内部人事管理决定都列为行政诉讼的受案范围，也不符合国情。我国公务员制度有两个重要特点：一是党管干部，干部的任免、奖惩等重要人事问题主要由执政党的组织部门管理，许多事项属于政治性决定；二是我国的公务员包括所有党政机关、人民团体、事业单位和国有企业等机构的全部或部分工作人员，他们并不都属于国家行政机关的工作人员。行政诉讼的被告只限于行政机关，将公务员的所有人事决定纠纷都纳入行政诉讼，便涉及被告范围的重大改变。为此，目前修订法律不宜针对所有的公务员人事管理决定，但其中有关初任公务员报考录用、聘用，丧失公务员身份的解聘、辞退、开除等人事管理决定可先纳入行政诉讼受案范围。理由是：
第一，涉及初任公务员报考录用、聘用的决定针对的是还未取得公务员身份的公民，初任公务员报考录用、聘用纠纷是他们以公民的身份主张劳动权、平等权、公平竞争权等。而且，对初任公务员报考录用、聘用的处理直接由行政机关人事部门处理。
第二，丧失公务员身份的解聘、辞退、开除等人事管理决定一旦作出，当事人即不再具有公务员身份，因而也是以公民的身份主张劳动权等作为公民具有的基本权利。
四、对受案范围中的排除事项应严格限定
在受案范围中规定应排除的事项，是法律明确规定不予受案的各类事项，这类事项对于受案范围的缩减具有重要影响，因而应严格限定，不得随意扩张。现行《行政诉讼法》第12条规定了不属于受案范围的四种事项，即：(一)国防、外交等国家行为；(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
上述四类事项中，第(一)项的排除并无不妥，第(四)项是最高权力机关通过法律授权行政机关作最终裁决的特殊情况可加以排除，但今后立法能控制尽量不予此类授权。第(二)、(三)项的排除规定则需修改，对此本文前述内容已作阐述。这里需要分析最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(1999年11月公布，2000年3月10日施行。以下简称《解释》)中的相关规定。
《解释》第1条第(2)至(6)项新增了不受案的事项，包括：公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为；调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《解释》的这些排除规定，有的具有合理性，有的则欠科学严谨，需要修改或整合。
第一，第(2)项原规定的“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”可考虑纳入受案范围之中。公安、国家安全等机关在性质上都是国家行政机关，其无论依照行政法还是依照《刑事诉讼法》实施的行为，都是运用国家公权力的职权、职责行为，而且这种职权职责上如违法，更易严重侵害公民一方的合法权益。我国对于这类违法行为的侵害后果虽有国家赔偿制度，但却缺乏正式的诉讼程序，因而正可以充分运用行政诉讼来发挥司法审查和权利救济的作用。
第二，第(4)项原规定的“不具有行政强制力的行政指导行为”也不应排除在受案范围之外。在这里，似乎因其“不具有行政强制力”是排除的理由和标准，但这只是注意了行政行为的效力方式而没有考虑行政行为会带来的实际侵害后果。不具有行政强制力的行政行为并不等于就不能造成公民一方权益的侵害。
公民一方的合法权益有的属于应获得的可期待利益或者应避免受损的利益，这种利益受损害，有时与行政行为是否具有行政强制力并无必然关系。如行政指导虽不具有行政强制力，但在下列情形中，它也会侵害公民一方的利益：
一是在风险社会中，行政机关依法应对公民一方作必要的行政指导而失职不作，导致公民一方受行政机关保护的利益受损失；
二是行政机关违法或错误的行政指导误导了公民一方，并发生损害结果；
三是行政指导时所承诺的优惠政策、奖励措施等不予兑现，使公民一方遵从行政指导后却不能获得应有的可期待利益等。由此，对行政指导是应当要提起行政诉讼的。
此外，有些排除行为的列举也过于琐碎，可基于共性而合并。如行政机关的调解行为，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为等，这几项可以合并规定为“行政机关对公民、法人或者其他组织的权利义务不具有必然性因果影响或者实际影响的公务活动”，以便使排除规定更加精炼、概括。
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