我国经济特区政策只能强化不能削弱，本文主要内容关键词为：我国经济论文,特区论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近两年来，国家对经济特区的具体政策，特别是关税政策，进行了一系列收缩性调整；与此同时，认为特区开放不应再依靠优惠政策的观点正为越来越多的人接受和认同。特区政策理应被逐步调整似乎已经成了一个无可怀疑的公理和必然的趋势。然而，这些做法和想法是否应该坚持？特区政策是否应该逐步进行收缩性调整？根据我们对世界经济特区的了解和我国发展全局的客观需要，感到大有深入思考的必要。我们总的看法是：我国经济特区的政策只能强化，不能削弱。下面就来简单谈谈我们的认识。
一、特殊政策：特区的本质特征
继续保持和不断强化国家给予特区的特殊政策，这首先是由特区的本质特征决定的。
特区的本质特征就是特殊政策。众所周知，我国原先并没有特区。现在被称为特区的地方，1980年以前，都是十分普通的地区。它们之所以能从普通地区成为经济特区，根本原因，就在于国家赋予这些地区一系列特殊政策，这就是特殊的关税政策，所得税政策，外贸政策，金融政策，投资政策，土地使用政策，人员出入境政策，比较大的经济活动自主权，等等。这些政策，构成了比较特殊的政策体系，使特区一下子和普通地区区别了开来。没有这些特殊政策，特区就不成其为特区；特殊政策，是特区的生命所在；特殊政策，是特区之所以成为特区的本质特征。
当然，使特区成为特区、使特区与其他特区相区别的特征，除了特殊政策之外，还有特殊的体制、特殊的发展路数。我们曾在《特区导论》一书中指出：“特区的‘特’，概括地说，特在政策，特在体制，特在发展路数三个方面”。但特区政策是特区的本质特征，特区的其他两大特征，都是由特殊政策这一本质特征决定和派生的；无论是特殊体制，还是特殊发展路数，都是特殊政策允许和规定的。没有那些特殊政策，特区的特殊体制和特殊发展路数也就不存在，从而特区也就不存在。
采用特殊政策创办经济特区，吸引外资，实行对外开放，这种做法并不限于我国，而是世界上许多国家的共同做法。特区在世界上的存在已有400多年的历史，最早的经济特区诞生在意大利， 而经济特区最多的国家是美国。世界各国的经济特区，区域范围大小不等，发展模式不尽相同，名称也不一样，但有一个基本的共同点，就是在特区内减免关税、所得税，以优惠办法和特殊手段，吸引外国投资。我国经济特区是在充分考察、借鉴了世界许多经济特区的做法和经验的基础上，结合我国的具体国情创办起来的。我国赋予特区一系列特殊政策，既是我国对外开放、吸引外国投资的客观需要，也是对国际通行做法的尊重和借鉴。因此，为了使特区继续成其为特区，我们应继续给予特区一定的特殊政策，包括优惠的关税政策，不应当总是考虑如何去逐步取消特区政策，使特区最终与其他地区拉平。国家有充分的理由让特区在政策上继续特；特区也有充分的理由要求特区现行的优惠政策不要变。因为，取消了特区的特殊政策，也就在实质上取消了特区——特区的本质特征给我们的结论就是如此。
对特区继续实行特殊政策感到不理解的原因之一，就是特区政策历来被认为是一种“地区倾斜政策”。既然如此，人们自然会顺理成章认为，当经济特区发展起来之后，这种倾斜应当从经济特区转向中西部，转向后发展地区。这是一种不小的认识偏差。实际上，国家创办经济特区，主要目的不是为了广东、福建及海南的地方发展，而是为了借助经济特区，探索有中国特色的社会主义对外开放道路，有中国特色的社会主义改革道路，有中国特色的社会主义现代化建设道路。因此，经济特区不是广东、福建、海南的特区，而是全国和全国人民的特区。特区政策本质上不属于照顾性、扶持性的地区倾斜政策，而是我国借以探索社会主义改革开放和现代化建设道路的一项“特殊国策”。这项特殊国策的最大成效，与其说是使原先的边陲小镇、荒滩坡池、滨海渔村、南海孤岛迅速变成一座现代化城市，不如说是引导和推动了全国改革开放和现代化建设的伟大历史进程。正如江泽民总书记指出的：“经济特区作为对外开放的‘窗口’，为全国的改革开放一直发挥着试验、探路和积极推动的作用，并以自己宝贵的经验为丰富建设有中国特色社会主义的理论做出了贡献。在我国现代化建设波澜壮阔的发展进程中，经济特区的‘排头兵’作用将会不断地以其特有光芒而闪耀史册”（《在海南建省办特区5周年庆祝大会上的讲话》）。 这是对经济特区客观作用的事实求是的评价，也是对特区政策是一项“特殊国策”的有力说明，可以启发我们进一步消除对特区政策的一些误解，继续从政策上支持特区。
二、取消优惠为时过早
对特区继续从政策上给予支持，不仅是特区本质特征的内在要求，而且还是顺应世界经济特区的潮流、办好我国经济特区的客观需要。取消对特区的优惠政策，时机不成熟。
第一，世界经济特区正方兴未艾；过早取消特区政策将使我国特区与世界水平拉得更远
经济特区从世界上诞生以来，一直受到各国政府的青睐。进入本世纪60年代以来，经济特区在世界各国各地区如雨后春笋，蓬勃发展。经济特区作为一种世界现象，有如下三个特点：（1）超越了地域限制。 经济特区1547年创始于意大利，现已走出欧洲，扩展到了亚洲、非洲、澳洲和南北美洲，经济特区越来越成为一个全球性的经济现象。（2 ）超越了经济发展水平的限制。无论是美国、日本、德国、英国、比利时等工业发达国家，韩国、新加坡、巴西、台湾等新兴工业化国家（地区），还是泰国、印度尼西亚、马来西亚等准工业化国家，抑或是经济较为落后的南太平洋岛国斐济，都辟有经济特区。（3 ）超越了社会制度的限制。不光资本主义国家办经济特区，社会主义国家也办，甚至带有前资本主义浓厚色彩的国家对其也情有独钟，纷纷举办各类经济特区。因此，经济特区已成为世界各国各地区经济的普遍现象和重要形式，对各国各地区经济发展发挥了不可替代的作用。
我国经济特区在世界经济特区发展史上堪称“小字辈”，与最早出现的自由港、自由贸易区一类特区相比，晚了几个世纪；与第一代出口加工区的诞生时间相比，迟了20年以上；与一些综合性特区的问世相比，也相差10多年。（参见钟坚：《关于我国经济特区发展的几点思考），载《深圳大学学报》（人文版）1995年第4期）。 我国利用特区这个重要形式实行对外开放、推动经济发展，为时已经很晚，失掉的机遇已经很多。这是我国经济特区与世界经济特区的第一个反差。现在，各国各地区创办经济特区的热情正有增无减，世界经济特区正处于勃兴和发展阶段。举办经济特区的国家越来越多，经济特区也越来越多，在这种情况下，如果我们过早削弱特区政策，削弱特区吸引投资的魅力，这必然形成我国经济特区和世界经济特区的第二个反差。这两个反差，特别是后一个反差，将意味着我们对经济特区这个对外开放的有效形式和手段没有用足；我国已经形成的吸引外资、走向世界的宝贵资源将被弱化或闲置，而坐视其他国家（地区）以越办越红火的经济特区吸引大批外国投资；等于使我国在世界投资市场的竞争中主动放弃一块地盘，使我国在经济特区问题上与世界水平差距扩大。
第二，我国改革开放和现代化建设还需要经济特区，过早削弱特区政策，不利于充分发挥经济特区的作用
经济特区作为利用外资、引进技术、推动出口、促进全国整体发展的有效形式，被我们认识和利用才有10多年的时间，特区固有的作用还远没有得到充分的开发和发挥，我国改革开放和现代化建设还需要经济特区发挥更大的作用：（1）需要特区利用已经形成的各种优势， 更多更好地吸引和利用外资，引进先进的管理经验，为全国的对外开放和经济发展服务。我国现在虽然已形成了从沿海到内地、从省会中心城市到边境小镇的全方位对外开放格局，但特区仍然是我国开放层次和开放水平最高的地区，也是开放条件最好的特区。它在我国对外开放中的“窗口”作用，不是越来越小，而应当是越来越大。（2 ）需要特区继续先行改革，为我国实现经济体制从计划经济向市场经济的转变，创造出更多的改革经验。我国的经济转型，需要特区先行改革和探索的东西很多。特区的先行改革和探索，可以使我国整体的经济转型少走弯路，少付学费。（3）需要特区示范和引路， 在经济增长方式上实现从粗放型向集约型转变，为全国的现代化建设提供示范、辐射和带动作用。特区在现代化建设方面已经走在全国的前面，特区今天的课题就是全国明天的任务，特区有条件成为全国现代化建设的示范区和试验田。
总之，特区今天对于我国决不是可有可无，我国对于特区决不是可要可不要。如果说，我们迄今为止改革开放和现代化建设的成绩，离不开特区此前的示范、辐射和带动作用，那么，我国今后改革开放和现代化建设的深入发展仍然离不开特区的示范、辐射和带动作用。认为特区对我国已经没有多少意义、甚至认为取消了特区将会更有利于我国的整体发展，绝对是一种糊涂观念。
从特区自身来说，特区17年的历程，好比一个人结束了幼稚的少儿时代，刚刚步入充满青春活力的青年时期，正是生机盎然、蓬勃发展、大显身手的黄金岁月。17年的磨炼，17年的积累，使特区的潜力为全国的改革开放和现代化建设发挥更大的作用。如果我们恰恰在此时削弱对特区的政策支持，必然会使特区已经积聚起来的作用走向退化和消失，使特区再加点“火候”就可以生成的新的作用半途而废，结果就无法把特区的作用充分发挥起来，等于提前结束特区的历史使命。
第三，我国的特区本身尚羽毛未丰，仍然需要政策的继续支持而走向发展和成熟
虽然特区在我国已有17年的历史，但各个特区的发展史长短不一。深圳是特区中的老大哥，创办行动快，而且特区范围一次划定为327.5平方公里。其他特区则是几经调整，才达到今天这样的面积。珠海特区开始为6.81平方公里，1983年调整为15.16 平方公里， 1987 年扩大为121平方公里。厦门特区开放为2.5平方公里，1984年扩大到厦门全岛及鼓浪屿，面积131平方公里。汕头特区开放只有1.6平方公里，1984年调整为52.6平方公里，1991年扩大为234平方公里。这就意味着珠海、 厦门、汕头三大特区中有相当大的一部分区域成为特区的历史并不长。海南特区的历史最短，1988年创立，迄今才9个年头。这样， 就特区整体来说，历史最长的才17年，最短的部分，即汕头1991年新扩大的181.4平方公里面积的那一部分特区，只有6年。因此， 我国的特区整体上仍处于成长发育期，加上这一时期我国经济、政治生活中先后发生过几次重大事件，对特区发展产生过不同程度的影响，因此，特区尚未达到羽毛丰满的成熟阶段。就是说，特区几乎刚刚开始自己的历史，还在成长发育，需要支持，渴求呵护，仰仗于一如既往的政策支撑。如果过早收缩政策，有点类似于过早给发育中的孩子缩减营养，势必影响其成长发展势头。如果与世界经济特区相比，我国经济特区更显得稚嫩，简直犹如几个月的婴儿，更需要精心的政策护理和政策调养。我们不应提前结束特区政策，正如不能提前给婴儿断奶一样。
综上所述，世界经济特区正方兴未艾，越来越多的国家加入了创办经济特区的潮流；我国经济特区的作用还未充分开发和发挥出来；我国还十分需要经济特区；我国经济特区还十分幼小还离不开特殊的支持和呵护。这三个方面都清楚地表明，现在弱化特区的特殊政策，时机尚未成熟，“火候”尚未具备。需要的倒是相反的思路：顺应世界经济特区的发展趋势，借鉴世界经济特区的通行做法和基本经验，健全特区的特殊政策体系，保持和强化特区的本质特征，把我国经济特区办成典型的经济特区。
然而，对特区实行特殊政策，有人表现出莫明其妙的烦躁与不安，大声疾呼要求让特区在政策上不“特”。据他说，特区只能“特”在体制上；优惠政策违背市场经济的平等竞争原则；任何一个成熟的现代化市场经济国家都严禁对某个地区实行优惠政策。我们真感到吃惊：对国际开放实践如此无知，却竟然能摆出一副通晓中外古今的唬人架势。更令我们吃惊的是，这种毫无根据的信口开河竟然能赢得不少人的附和。我们手边就有两篇文章，一篇文章说：“优惠政策与市场经济体制的本质要求相悖，优惠政策与关贸总协定和世界贸易组织的要求不符；优惠政策加剧了我国地区经济发展的不平衡性”。另一篇文章则煞有介事地写道：“特殊优惠政策有悖于市场公平竞争，其根源就在于它仍然没有摆脱计划经济的运行机制。所谓计划经济，简单地说，就是以政府为主体的资源配置方式。如果说，过去是由政府发人、分钱、分物，现在则变为由政府分配特殊优惠政策”。我们不知道，这些文章是在从实际出发研究问题，还是在搞想当然的抽象推论？如果稍微了解一下，世界经济特区的实践和常识，就不会闹出这样的笑话了。
三、完善特区政策系统的基本思路
究竟应给予特区哪些政策支持？如何健全完善特区的政策支持，对这些问题，我们感到应遵循这样几条基本思路去考虑。
思路之一：是放而不是收
是放而不是收，是我国改革开放的总设计师，也是我国特区的总设计师邓小平同志一贯的指导思想。早在1983年小平同志第一次视察特区后就向中央负责同志提出：“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放”。时隔6年，1989 年小平同志对中央负责同志旧话重提：“我过去说过要再造几个香港，就是说我们要开放，不能收，要比过去更开放。不开放就发展不起来”。1992年小平同志视察南方的讲话通篇都贯穿着“不是收，而是放”的指导思想。
是放而不是收，首先要求我们按照特区的本质特征，按照世界经济特区的通行做法，给特区以充分的特殊政策，让特区“特”到位，让特区真正成为特区。
我国5个经济特区和浦东经济开发区目前存在的共同问题， 就是政策上没有“特”到位，特区要求的政策支持没有给足。从总体上看，我国目前的特区政策并未超过世界各国特区政策的优惠程度。因此不必急于进行收缩性调整，而应进一步放开，逐步让特区实行自由贸易区的特殊政策，依照自由贸易区的模式使特区“升级换代”。小平同志1984年在谈到厦门特区的开放时曾明确指出：“厦门特区不叫自由港，但可以实行自由港的某些政策，这在国际上是有先例的，只要资金可以自由出入，外商就会来投资。我看这不会失败，肯定益处很大”。小平同志的这一指示，堪称远见卓识，为特区“是放而不是收”指明了方向。我们应该循着这一方向谋划特区的开放和发展问题。
思路之二：特区不要比照内地
在特区问题上要做到“是放而不是收”，一个重要方面，就是克服动辄将特区比照内地、迁就内地的思路。
特区是我国参照国际惯例建立的对外开放的特殊地域。因此，我们考虑特区问题的参照座标应当是世界各国的经济特区，而不是我国的非特区，更不应当是中西部欠发达地区。具体地说，在体制上，特区要迅速与世界经济体制接轨；在发展目标上，特区要以世界中等发达国家（地区）为赶超对象；在政策和开放度上，特区要按照世界经济特区的普遍做法去设计和推进。
长期以来，妨碍我们正确考虑特区问题的思路，不是站在世界看特区，而是立足内地看特区，动辄让特区比照内地、迁就内地。例如：把特区当作一个普通省或普通市来布置和检查工作；让特区和内地一样执行“一刀切”的整顿和调控措施；以内地的发展状况来评价和衡量特区的发展；要把特区政策与内地政策拉平等等，忘记了特区的特殊性——特区的特殊地位、特殊作用、特殊任务、特殊政策、特殊体制、特殊发展道路。结果很容易产生以内地制约特区，让特区迁就内地的效果，影响特区朝向世界水平的发展。
思路之三：要舍得减免关税
对投资者进口生产资源、交通工具、办公用品和部分生活资源，出口产品，实行关税减免政策，是世界经济特区的普遍措施。我国特区在相当长的时间内也实行这一政策。但这一政策普遍引起一定范围的议论。议论的理由之一，就是投资者和特区占了太多人便宜，国家受到了太多的损失，因此，要求逐步取消特区的关税减免政策。
实际上，特区关税减免政策有利于投资者降低成本，增加利润，有利于特区引进资金和技术，但并未给国家造成损失。问题在于如何算帐。为了便于说明问题，我们以原先是不毛之地的洋浦经济开发区和外国投资者为例。洋浦在辟为开发区之前，遍地沙子、乱石岗和仙人掌，长期以来给当地居民没有带来多少快乐和幸福，有的倒是辛酸和困苦。这里很少发生进出口业务，因此，国家从这里也得不到什么关税收入。洋浦被辟为经济开发区、实行一系列优惠政策包括关税减免政策以后，大批海外投资者已经或将要被感召和吸引，他们从海外筹集资金，从国际市场购买机器设备、原材料、建筑材料等，到洋浦从事开发建设。若干年后，农村变成了城市，荒凉变成了繁荣，洋浦成了一座拥有40万人口、30平方公里面积的现代化外向型海滨城市。这到底使国家受损呢，还是使国家得益？答案显然是得益。这种创办特区、减免关税的高度开放性措施，实际上意味着我们圈出一块地方、让外国投资者来给我们搞建设，我们不花多少代价，就是出几项特殊政策而已。这是一件多么合算的事情。小平同志力主在内地造几个“香港”，正是英明在看到了这一点。因此，既然办了特区，就要舍得减免关税。当然，像现在这样把关税减免政策调整为照章征税，的确可以使国家增加关税收入，但那是以减弱投资者的投资热情为代价的。至于减免关税而引发的其他问题，如向内地倒卖免税进口物资等，是可以通过管好“二线”来解决的。
思路之四：放权
特区建设是一种不同于常规经济工作的特殊事业，特区开放与其他地区的对外开放工作也有诸多不同之处。因此，国家有关部委如用常规管理思路和审批方式来处理特区事务，很不容易与特区开放实践的客观要求合拍，这就难怪一些已经颁布了的特区政策往往难以真正落实，特区运作起来十分吃力，使有些政策名存实亡。解决这个难题的最有效办法是给特区充分放权，加大特区经济活动的自主权，使特区在不涉及国家宏观经济大局的一切问题上能自主决策、自主审批、自主处理，尽可能减少特区需要向国家有关部委申报批准的事项。适当调整国家有关部委与特区的垂直关系，加强和扩大国务院特区办公室的管理职能和管理权限，让其代表国务院行使对特区的管理职能。
在扩大特区各种自主权时，特别要扩大特区的改革试验权。深圳特区从其改革实践中提出“四先”，即“中国将要实行的符合国情的国际惯例，在深圳先试验；中国复关需要调整的政策，在深圳先试用；中国建立市场经济体制需要改革的难点和焦点，在深圳先突破”。这个思路是可贵的。应当允许特区根据自身对外开放和开发建设的实际需要，不受国内现行体制和做法的限制，参照国际惯例和通行做法，大胆改革创新，使特区更加充满生机和活力。当然，这种改革，只有在特区和国家有关部委的垂直领导关系被弱化之后才是可能的。
以上提出的仅仅是有关特区政策的几条基本思路，这些思路如果能获得认同，还需要把基本思路变成具体政策。如果国家能赋予特区一些更加开放的特殊政策，特区二次创业的辉煌就有了政策上的保证。
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