我国中长期规划体制改革的思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规划体制作为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，随着我国经济体制改革的不断深化和逐步完善，其本身也需要不断改革。
一、市场经济国家中长期规划的组织和实施
市场经济国家同样重视规划的编制，规划是政府调控的手段之一，尤其是日本、德国、韩国、欧盟等，已经形成了一套较为完整的规划体制和编制办法。
(一)规划的组织
法国、日本、韩国等市场经济国家中长期规划组织体系一般都由协商、咨询、操作和决策等机构组成。
1、协商机构。是保证社会各界民主参与、使规划成为国民未来行动“集体合同”的重要组织设置。例如，法国的现代化委员会就属此类机构，它是由社会各界代表组成的常设协商调研机构，在法国国家计划组织体系中占据重要地位。在日本，各省厅附属的“审议会”，如经济审议会、产业结构审议会等，都由民间人士组成，其成员采取任期制，是具有很大权威性的协商机构；另外各种行业和经济团体，如日本钢铁联盟、日本汽车工业协会、日本经济团体联合会、日本商工会议所、日本经营者团体联盟、经济同友会等组织在日本计划组织和实施过程中也都发挥着极为重要的协商协调作用。韩国也设置了经济科学议会、教授评议团、经济计划调整委员会、经济长官会议、经济计划审议会、经济政策审议会等协商审议机构。此外，市场经济国家普遍存在的工会组织、雇主协会等民间组织，其在中长期规划的制订和执行中都是不可少的协商协调力量。
2、咨询机构。是保证计划可靠性、合理性必不可少的组织设置。在法国计划组织体系中，“经济与社会委员会”和“最高计划委员会”是两个主要的咨询机构，前者由政府、企业主、职工、有关社会团体和学者等代表组成，具有宪法赋予的对“任何计划或任何有关经济与社会规划草案”提出咨询意见的权力；后者由政府部门负责人和工会等多个全国性组织的代表组成，其主要任务是就经济增长、对外贸易、社会分配等方面对计划草案进行审查和咨询。日本计划组织体系中的各种审议会，如经济审议会、国民生活审议会、国民生活安定审议会等，既是协商机构，也是咨询机构，其主要任务是接受内阁总理大臣的质询，对经济计划及重要经济政策的制定进行调查和审议，并根据需要就有关问题向内阁总理大臣陈述意见。韩国除各政府部门咨询机构和企业家等民间咨询组织外，还成立了独立于政府之外、实力雄厚的专门咨询机构和“思想库”，如韩国开发研究院主要负责监测宏观经济动向并向政府提出相应咨询意见，韩国产业研究院负责研究和制定产业政策并就产业发展方向和结构调整对策等方面提出规划咨询建议，这些咨询机构虽是国家建立并靠财政拨款维持，但具体管理则由学者组成的理事会负责，对高级研究人员实行永久任命制机构运作有较充分的学术独立性和中立性。
3、操作机构。是整个计划组织机构体系的核心和枢纽，是制订和实施计划的常设机构。法国“计划总署”是直属总理府管辖的综合计划机关，主要职责是综合协调计划工作中的关系，推进计划工作顺利进行；此外，经济与财政部下属的国家统计与经济研究所和预测局，以及各种远景研究中心小组，计划化数理经济展望中心、国际贸易问题研究中心、信息和经济预测室等都是具体负责规划技术操作的组织机构。在日本，负责综合计划的操作机构是国土厅，主要任务是对国土的整治、开发、利用进行综合规划，设计工农林业等区域，调整大城市的布局，解决人口过密或过疏的问题；负责产业结构调整规划的操作机构是通产省，主要任务是对未来较长时期的产业组织、产业布局和产业结构基本方针政策提出设想，确定优先发展的基础产业和支柱产业；此外还有负责科学技术规划的科学技术厅，负责环境保护和防治规划的环境厅，负责中央和地方基础设施建设的建设省等。韩国的综合计划操作机构是经济企划院，它具有“超级部”的地位，是政府最高经济管理机构，院长由主管经济事务的副总理兼任，他通过自己在内阁中的重要地位和经济部长委员会统一掌握财政、工商、农林、建设等主要政府业务权取限，因此由经济企划院主持制订的国家计划具有很强的权威性。目前，韩国企划院，改组为财政经济院。
4、决策机构。主要是政府内阁和议会。在法国，政府总理是最重要的决策者，负责发布和审批有关计划方针指令和计划草案。另外，起决策作用的还有部际经济和社会计划委员会、中央计划化委员会，前者由总理召集会议、协调各部行动、指导和监督计划的制定，后者也是由总理主持，每月召开一次会议，有经济和财政部长、劳工部长、计划总专员以及与议事有关的部长参加，规定计划工作的方向、确定中期发展重大方针、研究制定计划方案的进程等；国民议会和参议院是审议和批准计划方案的最高权威机构。日本的计划决策机构主要是内阁会议，无论是综合性计划还是国土、产业规划最后都要由内阁会议按照有关计划法规审定批准、下正式文件后贯彻执行。韩国计划决策机构是由直接对总统负责的副总理主管、多个经济部长官组成的经济内阁，它负责对中长期规划提出初步决策方案，并进行优化筛选，提经最高决策层(由总统与总统府秘书长兼总统首席经济顾问和副总理组成)拍板定案。
(二)规划的实施
西方发达国家的经济计划，不管是预测性计划还是结构性经济计划，对私人企业都不具有指令性质，无强制性约束力，而只起指导作用，企业可以执行也可以不执行。这种情况以预测性计划表现最为突出。它只是对未来经济发展的估计，像参考消息而非行动纲领，私营企业对这类计划的执行程度，完全决定于企业的盈利前景。相反，中长期经济计划一般随着较为有效的实施手段，因而对经济影响较大。因为这类计划的制定过程首先是在着重弄清影响经济增长的各种变量之间的数量关系以后，才提出未来一段时期发展的设想。它通过借助各种经济杠杆实施“诱导政策”，以调节供求关系和企业的成本构成，影响经理人员在决策时考虑经济环境与经济条件，诱导企业向国家计划规定的方向和目标发展。其具体做法如下。
1、依靠年度预算，利用财政支出保证计划的重点项目，并引导社会投资方向。同时，规定公共工程项目投资的决策权属于国家。如法国的第一个计划时期(1947-1952)规定的重点发展的六个关键部门，国家总投资1412亿法郎，占这一时期总投资的37％。国家掌握了重点发展的控制权，私营企业自然就服从国家规定的发展方向。
2、对国有企业和私人大企业集团的生产和投资进行择优调节。这主要是通过国家财政、金融机构积极为计划项目筹集资金。对于计划中的重点项目，国家优先提供投资或优惠贷款；对某些企业装备和研究课题给予资金补贴，减免税收；为某些企业的借款提供国家担保；某些产品由国家采购。对实施国家计划的“计划合同”企业，由国家按合同分担所需投资和生产费用，并提供各种优惠。国家通过多种渠道，从多方面推进计划的实施。
3、利用税收、信贷、价格等杠杆进行调节。对社会经济活动及一般企业的生产和投资进行普遍性的一般调节，使之适应国家计划的要求。从税收方面看，通过调高或降低税率影响企业的投资与经营活动。如为鼓励对外贸易，对出口商品免征增值税；为加速产品更新换代，对新产品免税；对限制消费的商品如石油、烟等则征收高额税；从信贷方面看，通过放宽或紧缩信贷，鼓励或限制企业投资。
4、借助国家所有制经济，直接实施部分经济计划。国家本身的经济实力，是贯彻经济计划的基础。尽管西方发达国家经济计划对于私人企业没有约束力，但对国有企业则是有指令性意义的。因为国家是作为一个经济实体参与社会生产的，再加上国有经济占有一定比例，经济计划必然会涉及到私营企业，在价格、投资等方面发生作用。
5、通过多种经济政策实施经济计划。市场经济国家经常制定有助于计划实施的收入政策、工资政策、储蓄政策、社会福利政策、税收政策、物价政策等一系列政策，影响企业和家庭的收入和支出，进而影响市场运行的参数，使之朝有利于计划目标实现的方向进行。
二、我国规划体制有待改进之处
建国以来，我国已编制实施了10个五年计划，规划体制在经济体制不断改革和完善的过程中，也不断调整。但是与当前政府职能转变的需要，与市场发育程度相比，规划体制还存在诸多需要改进之处。
1、中长期规划地位高但对其他规划的约束力和指导性都不够
目前，由国家有关职能部门代表国家编制的，影响广泛的规划，主要有①国民经济和社会发展中长期规划(简称中长期规划)、②城市总体规划、③城镇体系规划、④国土规划。
这些规划都具有较强的权威性，但各自法律地位不同。其中，中长期规划由全国人民代表大会审议通过，其内容具有最高的法律地位，但其编制和实施缺乏法律依据，因而其作用主要是指导性、参考性的。其他几类规划大都由政府部门审批，法律地位相对较低，但这些规划的编制和实施，都有相应的国家法律为依据，其中，城市规划有《规划法》，土地利用规划有《土地管理法》，由于其操作性强于中长期规划，因而其约束力也更强，权威性也强于中长期规划。
从规划的边界看，各类规划之间交叉明显，界限模糊。中长期规划最为广泛，涵盖了经济、社会、城乡建设、空间布局等各方面内容。城市总体规划在侧重于产业、基础设施的空间布局的同时，近年来城市总体规划有覆盖国民经济和社会发展规划的倾向。土地利用总体规划，目前一般在对用地部门发展预测的基础上，提出各行业、部门的用地供给和用地区位。但是，在确定土地的使用方向时，土地部门和经济社会发展规划部门以及城市规划部门衔接不够，常常出现矛盾。
规划交叉的原因，主要是法律上存在空白，时限上互不一致。目前，我国还没有一部规范国家各类规划关系以及规划主体、客体行为的法规，只是在有关法规中不系统地提到彼此之间的关系。如《规划法》要求：“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划统筹兼顾”。但是，由于各类规划开始编制的年限和规划本体的期限都不一样，从而导致事实上的无法参考，无法根据。如特大城市的城市总体规划，国家规定的时限为20年，修订的年限各地随意性较大。而中长期规划，五年编制一次较为规范，但是每次规划的时限一般只有5年。而土地利用规划年限没有统一规定。上海目前的土地利用总体规划是1997年——2010年。
2、规划的性质和作用有待明确和调整
在计划经济时期，中长期规划是配置经济资源的法定文本，具有很强的法律效力和强制执行的特点。在有计划的商品经济时期，中长期规划无论在经济领域还是在社会发展方面，仍然具有较强的计划经济色彩，仍然是配置经济资源的主要手段。在社会主义市场经济时期，尤其是“十五”计划，在许多场合被认为是引导社会资源配置的指导性文件，即不具有强制执行的要求，从而削弱了规划的操作性。从当前来看，中长期规划的主要矛盾在于，一方面经济规划的内容导向性不够，有政府为企业代劳的倾向；另一方面，对基础设施和社会公共产品的规划，又往往过于原则，过于强调战略性，操作性和实施性都不够。在减少了市场调节的经济类指标的同时，也减少了本来就是政府职责的公共产品指标和项目。
3、规划编制的科学性有待提高
总体来说，编制的主体仍然是计划部门的部分同志。一些重大指标、重要目标的提出，重要任务和重大项目的确定还缺乏科学的手段。对规划期的经济增长速度、GDP总量、产业结构比例、固定资产投资等重大指标作出预测，往往只能凭经验判断，或者根据上一级单位(如省一级的速度往往盯着国家的)，或者参考周边地区的，相互攀比，缺乏科学依据。
4、规划的重点不突出，面太广、线太长
从面上看，一个五年计划纲要，既包括经济发展，也包括社会事业、城乡建设，还包括精神文明、民主法治。几乎无所不包，面面俱到，看不出本阶段的特点和要重点解决的问题。规划中既涵盖市场可以做的(产业部分)，也包括政府要做的(公共产品)，还包括党委要做的(民主法治等)。从而削弱了规划的实施性，降低了规划的操作性。
5、规划期限缺乏弹性
“十五”计划的编制，明确了我国国民经济和社会发展中长期计划的期限，再一次把中长期发展计划确定为5年规划。这使国家和各省市经济社会发展五年计划期限与内容更加统一。在国家和各省市计划中都不再要求对未来更长一段时间的计划展望。其不足之处在于，一是五年规划缺乏20年乃至更长时间发展目标的支持，二是对产业发展、交通、电信、资源保护等都统一要求五年期限与行业特点不相符合，三是5年规划难以对城市规划、土地利用规划起到指导作用。
6、规划实施缺乏手段
目前，各地的中长期规划都没有进行任务分解，一项任务往往涉及到许多部门，缺乏考核对象，实施起来弹性较大，尤其是需要政府实施的公共产品的规划。而且规划的语言过于原则，规划指标与目标不配套，规划缺少项目支撑，规划与同级财政预算不挂钩，难以评估，难以实施。
7、规划审批和发布较为混乱
从国家和各地来看，计划纲要一般都由同级人大审议后发布。但各行业规划、部门规划往往各自为政，审议主体有的是同级政府，有的是本部门，有的往往不经审议就对外发布。各个部门发布的规划往往口径不一，冲淡了政府规划的权威性和严肃性。
三、我国规划体制改革中面临的主要任务
根据十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定，结合政府职能的转变和投资体制改革等一系列改革的背景，近期，我国中长期规划体制改革应在以下几个方面重点推进。
1、强化规划在公共产品领域的实施性和操作性
在社会主义市场经济体制下，经济社会发展规划是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，是国家宏观管理的重要手段，是规划期限内本级政府的行动纲领。规划既有战略性、宏观性，也有操作性和实用性。规划是政府制定的，也是管政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事。在同一时期，各方面的工作安排和发展规划不得与同级人大审议通过的规划纲要相冲突。
中长期规划的作用包括两个方面。一是在经济发展方面，是制定经济政策的重要依据，是各企业和行业发展的重要参考，此方面的规划是导向性的，参考性的，不具备强制执行的要求。二是在交通、能源、资源环境、科技教育、卫生体育等公共产品领域，规划是今后5年工作的总体部署，具有强制性和实施性。
2、明确经济社会发展规划在各类规划中的主导地位
规划体制改革，必须明确界定经济社会发展中长期规划与国土规划、土地利用总体规划、城镇规划等的关系。
首先，国民经济和社会发展中长期规划是一切规划的龙头。各类规划所提出的目标、任务、重大项目的安排等不得与中长期规划相冲突，其他各类规划在上报上一级政府审批或对外公布之前，必须听取中长期规划的制定部门的意见，在其他规划的编制过程中，要有经济社会发展规划主管部门的参与，其他规划的期限不能超越经济社会发展规划。
第二，城市总体规划及城镇体系规划要侧重“落到地上”。其中有关城市性质、规模、长期发展目标、功能定位、产业发展方向、基础设施总量需求等方面内容应来源于中长期规划，城市规划重在将上述规划落到实处，指出其布局导向。
第三，土地利用规划，要重在为实现中长期发展规划的目标和任务提供用地保障。土地规划在预测产业发展、交通建设、城镇和工矿建设、农村住宅建设、城市绿化和农村造林等对用地的需求时，要依据中长期规划的内容。在编制土地利用规划的过程中，要吸收中长期规划编制部门的人员共同参与，土地利用规划在报送政府审批以前，必须听取中长期规划部门的意见。
3、淡化对产业发展的规划，强化公共产品规划
要适应市场经济发展的要求，充分发挥市场配置资源的基础性作用，突出规划期经济社会发展要解决的重大问题、重要举措，根据政府的职责，突出基础设施、公共福利方面的内容。其中：①经济发展，经提出指导性意见，只提出对未来一段时期产业结构调整、经济布局优化、企业组织结构(大中小企业)调整等方面的导向性意见，供企业和市场参考。②重大基础设施建设和资源环境保护，是政府主导型的规划领域，要提出未来二十年的发展目标和重大项目安排，以及未来五年的操作性目标和拟建项目。③科教文卫体等社会领域，既有公共产品，也有私人产品。一部分需要通过市场配置资源，一部分需要依靠政府财力通过政府行为加以实施。政府编制的规划要给出本区域二十年发展的长期目标和主要任务，以及未来五年需要实施的任务和项目。既有导向性的，也有实施性的。④区域发展规划。根据本规划区域内不同地区之间的经济、人文、自然条件的联系程度，确定区域划分，提出各区域的功能定位，提出跨区域的重大项目安排，提出有区别的区域发展政策。
4、缩短产业规划年限，拉长基础设施规划年限
总体来说，经济社会发展规划，根据领域的不同，规划年限要灵活设置，可部分拉长、部分缩短、部分不变。①对机场、铁路、城市轨道、公路、大范围调水、重大国土政治、港口、能源供应、科技发展等建设周期长、对地区发展影响大的领域，规划期限应延长到15-20年，和城市规划要求的年限一致，5年规划重在具体建设项目的安排。②部分社会事业规划，期限可以5年为限，不作变动。①对产业发展规划，由于市场变化快，政府难以准确预测未来5年的发展轨迹，规划年限缩短到3年，侧重于3年之内，政府可做些什么事。
5、强化规划衔接与协调，维护规划的严肃性
各级各类规划应当与相关规划进行衔接，未经衔接的规划，不得报请批准并公布实施。规划衔接遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划的原则。专项规划草案应送同级发展规划主管部门，由发展规划主管部门负责与总体规划进行衔接；与其他专项规划相关的专项规划草案应与同级政府有关部门进行衔接；相关专项规划之间衔接不成的事项，由同级发展规划主管部门进行协调。
6、项目支撑、资金保障，强化规划实施
根据不同规划的实施主体的不同，采取不同的实施途径。根据规划内容的变革，规划实施的主体包括企业主体型、政府主导型和社会参与型三类。企业主体型，主要是经济发展领域的规划，政府不负责具体实施。政府主导型，为政府组织落实的实施性规划。要筛选一批重大项目，向社会公布，作为实施规划的重要支撑。对于没有运营收益的义务教育、基本医疗卫生等，要确保财政资金的到位；对有一定收益的项目，如收费公路、非义务教育等，政府主要通过扩大准入范围、减免税费、制定政策等，鼓励和吸引社会投资资金投入。公众参与型，精神文明建设、民主法制建设等方面规划的实施，则主要依靠广大人民群众的积极参与和自觉遵守。