基于普惠金融视角的我国农村金融改革新方法，本文主要内容关键词为：新方法论文,视角论文,农村金融论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F830.91 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－1549（2009）06－0037－06
普惠金融是首次在2005国际小额信贷年推出的一个概念，它强调应把具有可持续发展潜力的小额信贷纳入正规金融体系，从而把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入者纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。普惠金融概念最早由杜晓山、焦瑾璞引入我国，2004年以来，党中央连续出台5个一号文件，农村金融改革步伐明显加快，特别是2006年12月中国银监会放宽农村地区银行业准入门槛试点以后，新型农村金融机构不断涌现，我国农村金融改革进入了新阶段，在新型农村金融服务体系建设过程中开始强调普惠金融服务理念。但我国新型农村金融服务体系建设还刚刚起步，本文从理论和实践两方面分析普惠性金融形成的渊源，借鉴国际成功经验，为建立适合我国国情的普惠制农村金融体系提出了新方法和新思路。
一、农村金融发展范式的转变：从政府失灵到市场失灵
1.农业信贷补贴论
在20世纪70年代以前，凯恩斯经济学占据了西方主流经济学的地位，主张政府干预经济。特别是在二次世界大战以后和20世纪50年代以来，一大批发展中国家开始摆脱殖民统治，获得了民族独立，这些国家面临的一个重大问题就是如何发展本国经济的问题，在这种背景下出现了发展经济学。这一阶段的发展经济学主要是强调发展工业化的重要性，重视政府和计划的重要性，重视资本形成在经济发展中的作用。在这个时期，一般强调工业化、城市化的重要性，大多以牺牲农村经济发展为代价。因此，此时的农村金融理论认为农村地区特别是贫困地区的农村居民没有储蓄能力，农村经济发展面临的主要问题是资金短缺，而且，由于农业投资周期长，投资收益低下，具有更大的不确定性，为了增加农村生产和缓解贫困，有必要依靠财政向农村注入政策性资金，同时可以建立由政府控制的非营利性、专门服务于农村的金融机构。农业信贷补贴理论还认为农业信贷的利率应该低于其他产业的利率，同时应该由政府对农村金融机构实施补贴。
在这种农村金融范式影响下，当时全世界一般采用农村金融传统方法，金融市场都受到政府的干预。农业信贷补贴论在一定时期扩大了向农业部门的资金投入，一定程度上促进了农业生产增长，但产生了严重的不良影响。政府所有的农村金融机构在财务业绩方面的表现都是非常糟糕的，多数农村金融机构仍然高度依赖补贴。世界银行1994年的研究发现，印度拖欠贷款的比例一直徘徊在50％左右，墨西哥农村银行（BANRURAL）的贷款回收率在20世纪80年代末期只有25％。在拉丁美洲，由于贷款回收率低以及农业贷款利率无法随通货膨胀调整，通货膨胀严重侵蚀了政府在农村金融机构所拥有股权的真实价值，对宏观经济的稳定造成了不利的影响。农业信贷补贴论导致“寻租”现象十分严重，许多政府投入的资金没有按照预期的目的和方向使用。从农业长期发展和建立一个有效率的金融体系的角度来看，政府补贴和直接信贷控制是不成功的。
2.农村金融“市场论”
20世纪70年代以来，在金融学理论界出现了金融发展理论，重视金融在经济发展中的作用，强调金融机制在经济发展中的作用，主张放开利率管制，实施金融自由化。同时凯恩斯经济学也开始遇到了西方经济发展“滞胀”的困扰，新古典经济学开始重新抬头。在这些经济、金融主流理论思想的影响下，有关农村金融的主流观点也出现了改变，农村金融“市场论”开始出现，农村金融“市场论”重视市场机制的作用，认为对农业人为实施的低息贷款和政府补贴破坏了市场机制的作用，不利于动员农村储蓄和促进资金的优化配置，主张取消存、贷款利率限制，鼓励市场决定利率，确保宏观经济的稳定。主张取消金融管制，加强竞争机制，通过提供支付正利率的储蓄工具，鼓励农民储蓄，政府不应该直接干预信贷资金流向，应该充分发挥市场机制的作用。
从农村金融市场论的理论观点和政策主张可以看出，农村金融新方法是以完善的市场机制为基础，市场体系的有效、完善是实现农村收入增长的保证。然而，这些商业化的农村金融机构果真能够解决广大农村地区的信贷需求吗？商业化金融机构收取经过风险调整的利率以后，就愿意向农村小农生产者和贫困农民提供信贷吗？图1表示农村经济的主要特点。
图1 农村经济的主要特点
从图1中可以看出，农村经济具有分散、地区差异大、产业化程度低等特点，不但面临自然风险，而且面临经济风险，导致农业生产具有很大的可变性；同时，农业信息基础设施建设相对落后，农村贫困人口比重大；农村生产分散、规模小，缺乏完整的产业链，农村平均资本实力、投资实力弱。另一方面，在一般情况下，农民的贷款需求规模小。这样商业化金融机构向农村提供金融服务的成本很高，不愿意或者很少为穷人提供信贷服务。因而农村金融“市场论”指导下的商业化金融机构同样使小农和穷人在信贷市场中依然处于边缘地位。
二、普惠性农村金融理念的形成：农村金融改革的新方法
由于长期以来实施的对农村直接信贷供给政策的失败，同时正规金融机构不愿意向农村低收入者和穷人发放信贷，使农村金融市场出现了很大的制度真空，从农村金融信贷补贴论到农村金融“市场论”，农村金融发展先后经历了政府失灵和市场失灵。20世纪90年代以后，赫尔曼、斯蒂格利茨等新凯恩斯主义经济学家运用“有效需求理论”和信息经济学的最新成果，重新审视了政府干预和金融自由化问题，认为经济发展过程是一个市场的形成过程，金融机制作用并不是从出现的第一天起就能有效充分发挥，金融机构和金融市场本身完善需要一个过程，经济发展需要培育一个良好的金融作用机制，金融机制作用的发挥也需要良好的环境。
在内生经济增长理论影响下，在各种理论不断交锋演变的过程中，实践中面向贫困阶层服务的金融机构不断涌现，从20世纪80年代开始，规模不一的小额信贷已经在非洲、亚洲、拉美、加拿大乃至美国等广大区域内迅速发展起来，逐渐演变成为一场声势浩大的国际运动。这些国家的小额信贷业务探索，一般由政府或者其他出资人出资建立小额信贷组织，采取连续贷款和动态激励，依靠连带责任的贷款方式向穷人提供信贷，小额信贷在很大程度上克服了传统的金融机构面临的困难和挑战（Timothy Besley，1995）。而且不需要穷人提供担保和抵押，是一种很具有吸引力的金融业务，历史上第一次成功将金融资源渗透到那些需要帮助的穷人手中。但是在当时这些小额信贷组织是依靠政府或其他出资人出资建立的，不吸收储蓄存款，小额信贷组织具有“福利”性质，一旦这些外部出资不具有可持续性，小额信贷组织的发展将面临很大的威胁。
目前，小额信贷出现了新的发展趋势。（1）从金融理念来看，新的金融理念认为穷人与富人具有同等的金融机会，人人具有同等融资权，倡导“普惠”金融理念，农村金融应该将金融服务带给每一个人。（2）单一依靠政府或其他出资人资助的情况发生了改变，小额信贷组织不再是一个“福利”组织，而是一个具有自我可持续发展性的金融中介。（3）从组织形式来看，满足农村金融需求的除了小额信贷组织以外，其他正规金融机构开始引入该项业务，“小额信贷”逐渐被“微型金融”取代。在一些国家，商业银行和其他商业组织已经进入微型金融行业，开始建立完全面向贫困人口的普惠金融体系。普惠金融强调应把具有可持续发展潜力的小额信贷纳入正规金融体系，从而把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入人口，纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。目前，在“普惠”金融理念指导下服务农村的微型金融引起了国际上的巨大反响，这一研究领域也吸引了国际上很多的学者和政策实践家。
三、可持续性、覆盖面与福利影响：普惠金融发展的关键问题
当前，以微型金融为主的普惠金融理念已经在全世界流行和发展起来，但普惠金融发展有一个十分关键的问题需要解决，那就是普惠金融机构发展可持续性、服务覆盖面与产生的福利影响三者关系的协调问题，特别是机构发展可持续性和服务覆盖面之间的协调发展问题更加关键。因为要更好地实现农村“普惠”金融服务的目标，就要实现尽可能宽的服务广度和尽可能深的服务深度，同时普惠金融机构应该能够使自身的运营收益超过各项成本，应该具备可持续发展能力。服务广度与深度和机构可持续发展性问题成为应该处理的一个关键问题。普惠金融的“三元目标”体现在一个三角框架中（如图2所示）。
图2 普惠金融机构的“三元目标”
服务的广度和深度是一个多维度的概念，服务的广度一般用接受金融服务的人数来衡量，服务的深度一般用每一笔贷款的金额和贷款总金额占GDP的比重来衡量；金融机构的可持续发展性表明金融机构提供持续性金融服务的能力，主要从其财务指标上反映出来；普惠金融机构服务产生的社会福利影响是衡量普惠金融机构业绩的重要指标，指普惠金融服务的提供对改善农民经济和社会条件的作用。通过对普惠金融“三元目标”研究可以发现可持续发展性与福利影响之间不会存在很大的矛盾，提升服务的广度和深度也有利于产生更好的社会影响，主要是普惠金融机构可持续发展性与服务广度和深度之间存在需要协调之处。
普惠金融机构的可持续发展能力能够提高金融机构服务产生的社会福利影响，因为具有可持续发展能力的普惠金融将会更好地服务于穷人，改善穷人的经济和社会地位，有利于穷人脱贫。但从另一方面说，为了提高普惠金融的社会福利影响会不利于机构的可持续发展，Sharma and Buchenrieder（2002）通过研究发现为了提高金融产生的社会福利影响，金融机构将提供对农民的市场服务、知识培训等方面的非金融服务。这些服务的提供会增加金融机构提供服务的复杂程度，增加运营成本，在一定程度上会不利于机构的可持续发展。由于目前国际上一致认为普惠金融服务主要目标是消除农村的贫困，但普惠金融本身的可持续发展问题也很重要，因为农民需要的是长期的金融服务而不是一次性的金融服务，如果金融机构提高金融服务的广度和深度，必然降低贷款门槛，让更多人接受金融服务，但这会降低金融机构的贷款回收率，贷款回收率的降低会损害普惠金融机构的可持续发展性。Humle & Mosley（1996），Conning（1999），Cuevas & Paxton（2002）认为由于每一笔金融服务存在固定成本，对穷人提供的小规模存款和贷款服务将增加普惠金融机构提供金融服务的成本。
四、我国农村金融改革的新方法与新思路
目前，我国农村金融改革正在如火如荼的进行，我国农村金融改革进入了一个新阶段。截至2008年8月末，已有61家新型农村金融机构开业，实收资本达17.03亿元，存款余额28.31亿元，贷款余额19.17亿元。从贷款投向看，农户贷款8.95亿元，占贷款总额的46.69％，支持农户22797户。截至2008年10月31日，全国共有77家新型农村金融机构开业，其中村镇银行62家，贷款公司5家，农村资金互助社10家，新型农村金融机构将成为服务“三农”的重要金融机构，我国农村金融改革思路开始发生改变，这一方面是对我国改革开放以来存量金融改革进行反思的结果，另一方面也是对当今世界上一些发展中国家在过去几十年来农村金融发展和改革经验借鉴的结果。但这场改革还只是刚刚起步，后面的路还很长，要解决和探讨的问题还很多，国外农村金融改革范式的转变可以为我国农村金融改革提供思考和经验。
1.树立普惠农村金融服务理念，重视新型农村金融机构可持续发展建设
改革开放以来，我国实施的是自上而下的强制性制度变迁，对农村金融改革采取的是传统的农村金融改革方法，过分强调农村和农业的高风险性，认为只要向农村地区投入资金便可以促进农村金融的发展，没有树立真正为农民提供金融服务的理念。在当前，应该树立普惠金融服务理念，树立“人人具有平等融资权”金融服务理念，建设普惠制农村金融体系，更加关注农村金融改革，更加关注贫困地区和弱势群体的金融服务，扩大农村金融服务覆盖面，为农村广大贫困居民提供一个良好的金融服务环境，促进以人为本的理念深入人心。
促进新型农村金融机构的建设和完善，健全其内部管理机制，更新其经营理念，有效防范农村金融风险，应该重视新型农村金融机构可持续发展建设。（1）从扩大新型农村金融机构的资源来源来看，不仅包括地方动员的储蓄和股权资本，还包括从商业银行借入资金，其他企业和个人的股权资金和借贷资金。（2）新型农村金融机构贷款利率能够覆盖贷款的各项成本，发放的贷款具有良好的信贷偿还情况。（3）新型农村金融机构通过机构创新提供成本较低的金融产品和服务，图2中内圈表示不同类型的制度和科技创新，这些创新有利于提高金融机构发展的可持续性，提高农民的福利和金融机构服务的广度和深度。（4）建立一个规范的监管体系和框架，包括完善的相关法律体系，完善的外部监管和内部自律体系。
2.重视对新型农村金融机构社会业绩的评估
从我国“三农”问题的重要性和农村金融的当前情况可以看出，新型农村金融机构一方面要追求自身发展的可持续性，注重财务业绩的改善，同时又要服务“三农”，注重社会业绩的改善，对新型农村金融机构的社会业绩进行评估具有必要性和现实意义：（1）从世界发展趋势来看，以政府作为捐助者对微型金融组织的投资将会逐渐减少，我国新型农村金融机构的资金会越来越多的来源于私人和社会各方面的捐助。新型农村金融机构不仅要及时、准确公布财务状况，而且要及时、准确公布组织社会目标的实现状况，让私人和社会各方面的资金捐助者及时了解新型农村金融机构的目标实现状况，这样能够降低新型农村金融机构和资金捐助者之间的信息不对称。（2）对于新型农村金融机构自身来说，通过对自身社会业绩状况进行评估，一方面可以了解自身的经营状况是否与当初制定的社会目标发生了偏差，及时纠正出现的偏差行为，更好地为穷人和被排斥在正规金融服务以外的人提供长期的服务。另一方面，通过提高社会业绩可以吸引更多的外部资金。（3）通过对新型农村金融机构社会业绩的评估，有利于监管部门更好地进行监管，将不同微型金融组织的社会业绩状况进行比较，更好地激励新型农村金融机构提供长期、高效的服务。
3.设计新的指标正确衡量新型农村金融机构对财政补贴的依赖程度
目前，由于我国新型农村金融机构经营业务的高风险性，国家一般会给予一定的补贴，这也是为了提高新型农村金融机构的可持续发展能力，但从我国未来的情况来看，对农村金融机构的补贴将逐渐减少。对于这些获得国家补贴的新型农村金融机构，净资产收益率和资产收益率不是最佳的衡量可持续发展能力的指标，可以使用补贴依赖指数来反映这一问题。补贴依赖指数是衡量农村金融机构财务业绩的复合指标，由于它考虑了农村金融机构所接受的补贴额，并且改变了传统盈利性指标所关注的焦点，更加适合于度量农村金融机构的业绩。农村金融机构的补贴依赖指数计算该农村金融机构所接受的补贴额与它从市场上取得的利息收入之间的关系，表示农村金融机构的利息收入增加百分之多少才可以彻底摆脱补贴，可以用下列公式表示：
补贴依赖指数（SDI）＝
其中：A＝借入的贴息资金的年平均余额；m＝如果取消优惠贷款的话，该机构应该为贷款所支付的利率；c＝农村金融机构为其平均年优惠借款实际支付的加权平均年利率；E＝年平均所有者权益；P＝报告的税前年利润（经过对贷款损失准备金，通货膨胀等的调整）；K＝农村金融机构所接受的所有年度补贴合计；LP＝机构的平均年贷款余额；I＝机构贷款的加权平均利率。
我们可以通过补贴依赖指数来衡量我国新型农村金融机构的财务业绩，补贴依赖指数为零，表示该机构已经实现完全的持续性；补贴依赖指数为100％，表示普遍将平均贷款利率增加一倍才可以取消补贴；补贴依赖指数为负，表示该机构已经实现完全的可持续性。补贴依赖指数可以成为我国政府、资助者和管理者对新型农村金融机构实现持续性的过程进行长期计划和监测的工具。
4.进一步推进农村地区贷款利率市场化改革
2003年以来，中国人民银行加快了农村地区利率市场化的改革进程，2007年12月，七家试点小额贷款公司发放贷款的加权平均利率为22.62％，为调整后一年期贷款基准利率（7.47％）的3.03倍。利率的逐步放开，有利于我国新型农村金融机构根据成本覆盖风险原则，合理定价，实现自身财务可持续发展，加强对“三农”的金融支持。从目前情况来看，需要进一步推进农村地区利率市场化。新型农村金融机构社会业绩与财务业绩的协调发展意味着它既要获取利润，追求可持续发展，同时又要服务“三农”，尽可能为农村、农民服务，这就要求新型农村金融机构能够根据农村的实际情况和当时的资金供求关系来合理确定金融服务的价格，在贷款利率的制定上能够“量体裁衣”，要求我国进一步稳步推进农村利率市场化改革。（1）农村地区利率市场化使得新型农村金融机构贷款的风险定价成为可能，使得贷款利息易于弥补贷款的预期成本和风险，实现财务可持续性，提高新型农村金融机构的财务业绩。（2）农村利率市场化可以使得农村金融活动更为活跃，使得有着趋利动机的投资者倾向于通过新型农村金融机构把更多的资金投入到农村金融市场。（3）农村地区利率市场化使得我国新型农村金融机构易于根据农村借款人的贷款项目和需求特点设计利率结构和还款安排，从而扩大金融服务覆盖面，提高不同需求者的金融服务有效需求满足程度，能够使新型农村金融机构提供面向多元化的需求提供多元化的金融服务，实现社会业绩与财务业绩协调发展。
5.政府应为我国新型农村金融机构的发展创造一个良好的政策环境
从图2可以看出，包括宏观经济、行业政策等在内的外围环境能够直接或者间接地影响金融机构的业绩水平，因此，政府行为的规范化和正确定位对新型农村金融机构的发展十分重要，政府应为新型农村金融机构的发展创造一个良好的政策环境，主要包括以下几方面：（1）建立良好的宏观经济环境，保持宏观经济稳定。因为宏观过度波动会使机构和客户都缺乏明确的预期，特别是出现严重的通货膨胀会导致更多的贷款违约，使贷款回收率降低。（2）消除对农业和农村部门的政策歧视。过去发展中国家实施的工业和城市优先发展战略不利于农业和农村经济的发展，价格“剪刀差”使产品价格信号紊乱。我国应该减少对工业的过度保护，将公共投资的重点转向公共产品和农村地区，增强社区发展的参与度，解除农村金融抑制，消除对农业和农村部门的政策歧视，进一步探索降低农村金融机构的准入门槛，创新新的农村金融服务产品。（3）建立统一、高效的金融市场。从理论上说，农村金融市场与总体金融市场应该是密不可分的，总体金融市场的表现会影响农村金融市场的表现，那些增加风险或金融压制的政府政策损害了农村金融机构发展，政府运用指令性的信贷政策对某些企业或部门的优惠支持只会将所造成的负担转嫁到金融系统，农村金融市场的深度和持续性依赖于总体金融市场的状况。应该加强对金融机构的监管，进一步促进金融深化，政府还应当支持金融自由化和良好的风险分散化项目，进一步推进利率市场化，建立统一、高效的金融市场。
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