对四类主体功能区管理模式的思考，本文主要内容关键词为：管理模式论文,四类论文,主体论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院于2006年10月11日下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》。在落实全国主体功能区规划中，有一个问题值得研究，这就是四类主体功能区的管理目标与现行行政管理体制存在的两大矛盾：一是目前存在的全国自上而下的以单一经济指标为内容的政府绩效考核体制与不同功能区管理目标的矛盾。二是目前存在自上而下高度同构的政府管理机构，与不同功能区需要不同的政府管理职能和管理机构的矛盾。
一、在禁止开发区建立以环境和经济安全为主导的保护管理模式
由于禁止开发区属于国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域，对具有特区性质的禁止开发区的管理，传统的做法往往是建立新的管理机构来履行对禁止开发区的保护职能。实践证明，这是一种增加管理成本、导致管理机构与地方政府摩擦的低效率管理模式。有效的管理模式是将所在禁止开发区的政府实现职能转换，成为承担保护职能主体。根据对禁止开发区保护的要求，当地政府应从以下几个方面进行政府职能转变、机构和管理方式的变革：
1.要使当地政府从产业开发和GDP增长的束缚和压力中解脱出来，将对所辖区的环境和资源的保护作为政府主要职能来承担。由于处在禁止开发区的政府大都属于财政转移支付解决吃饭的财政，为了保证保护区政府能够集中精力履行对禁止开发区的保护职能，要根据保护职能要求实行财政专项转移支付的预算，使当地政府从现行的围绕吃饭而进行的经济开发中彻底解脱出来。
2.禁止开发区的政府要围绕保护职能，进行行政机构的改革。保护区的政府机构设置和人员编制，要走出现行与上级政府完全对应的行政管理体制，撤销或精简原来的与经济发展有关机构，将其转换为与履行保护职能有关的新机构。同时也要围绕履行保护职能，建立对禁止开发区专门的政府的绩效考核指标和考核体系。
3.对禁止开发区的居民尽量不要通过大规模移民办法来解决，实践证明这是一种弊端很大的做法。由于居住在禁止开发区的居民大都属于少数民族，他们对在长期封闭状态下形成的生活方式和文化具有很强的依赖性。强制性的移民经常出现移民的回流问题。为了减轻经济开发对禁止开发区资源与环境的破坏，在尊重当地居民生活方式和文化的前提下，减少人口要通过针对不同类型的人采取不同方法来解决。
二、在限制开发区建立以人为核心的养育管理模式
限制开发区基本上属于90年代以来遗留下来的国家重点扶持的贫困区。长期以来我们对这个地区发展形成的思路，就是通过产业扶持、项目投入来解决这个地区的贫困问题。这种思路适合于那些具有产业发展潜力的地区，但对于不具备大规模产业开发的限制区而言，这种思路正在走入死胡同。既然威胁这个地区发展的最大难题是人与自然的矛盾，那么限制开发区的发展模式就应当从原来的产业开发思路，转向围绕减少人对自然压力上来。在减少人的问题，最好也不要通过弊端较大的简单移民来解决，而应当通过养育发展模式来解决。
所谓的养育模式，包括对人和环境两方面的养育。通过对人的“养”和“育”，在对人的能力和观念的提升中实现人口流动和转移。通过对自然环境养育，使自然发挥生态保护的功能，形成特定产业开发功能，如通过养育形成生态旅游的功能等。具体构想如下：
1.限制开发区的政府也要实现政府管理职能转变，从现在追求产业开发、招商引资、追求税源增长的发展经济的职能转变到以养育人与养育生态环境为主要内容的新职能上来。为了使限制开发区的政府从财政收入压力中解脱出来，国家财政要对承担养育功能的政府进行专项财政转移支付，确保政府的正常运行和养育职能行使。同样，履行养育功能的政府的机构设置，也要按照养育的要求进行行政管理机构调整和改革。
2.建立以养育人为核心新的人口输送模式。对限制开发区的第一代人，建立专门的养老保证金，使第一代人在养老中自然减少；对第二代人，进行专门的职业培训和劳务输出的培训，到发达地区就业、定居；对第三代人进行高于全国标准的义务制教育，使他们在高标准的义务教育或职业教育中，获得与发达地区青少年大体同等的就业能力和自我发展能力。
3.在养育中进行对限定产业的发展。所谓养育开发，就要根据生态环境的养育的程度和承载能力，确定产业开发范围、时间和强度。这个地区产业开发不能走完全市场化道路，而是根据市场的需求与政府主导的养育的程度进行有限制开发。
4.围绕以人为核心的养育模式，改变对这类地区的投资方式和扶贫方式，将对这类地区由产业开发投资为主转向以教育投资为主上，限制开发，但不限制教育开放，恰恰是通过教育来开发人、提升人、实现人口的转移和脱贫。
三、在重点开发区建立以土地集约为前提的集约式管理模式
1.重点开发区的政府，要更新产业发展思路，以土地资源集约开发、环境保护为前提，在增长方式的转变中实现集约式发展。国土资源部、建设部、环保局、发改委等部门，要对重点开发区的国土资源价值进行评估，制定出土地的经济产出密度、城市人口密度、环境质量度等指标，使重点开发地区的产业开发和城市发展严格按照控制指标的要求进行集约式开发。在新的国土资源规划的格局下，重点开发的土地资源是未来国土资源管理的重点。
2.改变GDP崇拜的单一指标的绩效考核办法，形成以国土资源利用率为核心的经济与社会发展指标的考核体系，凡是不能达到国土资源集约开发指标的地区或项目，也要限制开发、延缓开发，等条件具备后再开发。对达到指标的地区和项目，要鼓励开发。改变现在土地指标分配上的一刀切的老做法。
3.以国土资源集约开发为约束的产业与城市发展模式，不仅可以提高有限的国土资源利用率，还具有逼迫地方政府实现增长方式转型的作用。由于重点开发区目前有大量未开发处女地，在利益的驱动下，重点开发正在成为新一轮投资的热点。在此背景下，以国土资源集约开发为手段，也是中央控制投资过热、防止东部地区的污染产业、高能耗产业向重点开发区转移的重要手段。
四、在优化开发区要走以城镇化为主导的立体提升开发模式
优化开发区的立体提升战略需要完成两个方面的提升：一是产业提升，通过产业结构调整，提高开发密度的潜能，二是通过推动城镇化，带动城镇服务业的发展，提高城镇的经济产出价值，拓展产业发展的新空间。目前我国的第三产业发展严重滞后，但目前最具备大规模发展第三产业的地区就是优化开发区。
五、推进四类区域管理模式的四项配套改革
1.建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统。
在现代市场经济条件下，国土资源不仅具有使用价值，而且也具有市场价值。对国土资源进行主体功能的划分，明确了国土资源的使用价值功能。但要使国土资源增值，还需要在国土资源的管理中导入价值管理。围绕国土资源的所承担经济价值、社会价值、环境价值，对不同功能区的国土资源进行科学的价值评估。在价值评估的基础上建立以价值为导向的国土资源考核管理系统。通过不同类国土资源的经济产出密度、城市人口密度、环境保护程度等指标体系，对不同主体功能区进行针对性的考核和管理，走出单一的GDP绩效考核的误区。
2.按照公平原则在主体功能区导入资源与环境的补偿机制。
在实施全国主体功能区规划中，遇到的最大障碍，就是如何对禁止开发区和限制开发区土地的管理。因为这两类地区以禁止和限制开发为代价，所保护的资源与生态环境收益的是整个社会。资源与生态环境保护属于全社会共享的公共产品，而为此付出代价是由地区来承担，这显然不符合地区利益均衡和公平发展的原则。解决这个问题的惟一出路，就要按照公平的原则建立地区之间的环境与资源的保护的补偿机制。通过补偿机制解决不同主体功能之间的利益协调。
3.建立以技术创新为手段的国土集约开发体系。
长期以来，在国土资源的开发中严重存在着重投资、重工程、缺技术的粗放式开发模式。对国土资源的水资源、气候资源、沙漠化治理上，传统的开发思路，是通过特大型工程来解决。实践证明，这种基于人定胜天、天人对立的开发思路成本巨大、后遗症很多。新的开发思路，应当在人与自然协调的观念指导下，通过技术创新认识自然、发现自然、利用自然的潜力为人类服务。特别是在四大主体功能区明确后，国家要相应增加围绕不同功能区进行技术创新的投入，要制定围绕国土资源集约开发的国家的科学技术创新体系，通过技术创新充分挖掘国土资源的潜力。
4.建立适应不同政府管理模式财政管理体制。
现行的财政支出管理体制，并不按照不同地区的政府的管理职能而设计的财政支出体制，而按照以解决吃饭财政为主要内容的管理体制。这种吃饭财政体制对各级地方政府形成了一种激励机制，就是各级地方政府为了使自己的吃饭问题解决得更好，各地政府都努力发展经济，增加税源。而且越是贫困的地区对增加税源的冲动越强烈。这样一种激励机制的财政体制，与目前进行全国主体功能区的规划恰恰是矛盾的。特别是处在禁止与限制开发主体功能区的政府，在现行的财政体制下，无法履行其应承担的保护和养育的职能。要使处在不同功能区的政府能够严格履行不同的职能，必须建立起与其相适应的财政管理体制。