反垄断与政府管制理论与政策研究新进展——“反垄断与政府管制：理论与政策”国际研讨会观点综述，本文主要内容关键词为：管制论文,反垄断论文,理论论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年11月15日，由浙江财经学院、中国工业经济杂志社、山东大学反垄断与竞争政策研究中心主办，浙江财经学院承办的“反垄断与政府管制：理论与政策”国际研讨会在杭州举行。参加会议的60多位专家学者分别来自于美国索尔兹伯里大学、荷兰马斯垂克大学、瑞典隆德大学，以及中国社会科学院、国家知识产权局、电监会、中国(海南)改革与发展研究院、复旦大学、中国人民大学、南京大学、南开大学、山东大学、中央财经大学、东北财经大学、江西财经大学、首都经济贸易大学等国内外20多所大学及机构。与会专家就反垄断理论与政策、政府管制理论与实践、深化中国垄断性行业改革这三个专题进行了深入的探讨和交流。
一、反垄断理论与政策
一部法律重要的不是它如何制定，而是它如何被执行。尽管经过多年的立法进程，中国于2007年颁布了《中华人民共和国反垄断法》，并且在2008年8月1日开始生效，但是中国反垄断法的真正有效实施还面临一系列的问题。山东大学经济学院于良春教授认为，目前中国反垄断法的实践需要对如下一些基础性的问题进行深入的研究：垄断势力的测估、垄断对经济效率影响的实证性评判、反垄断法与产业政策和行业管制政策的协调问题、反垄断执法政策的有效性和设计问题、反垄断机构体制问题、反垄断与自主创新能力的提升问题，以及全球化背景下的反垄断政策问题等。
1.反垄断法的有效执行需要建立科学的反垄断实施体制
目前制约中国反垄断法实施的首要障碍是反垄断法的执法机构体制问题。根据中国反垄断法的有关条款规定，目前中国反垄断法的执法机构主要是由国家商务部、国家发改委和国家工商行政管理总局分别负责，国家反垄断委员会则主要负责协调反垄断执法机构的执法工作。荷兰马斯垂克大学Michael G.Faure教授认为，中国反垄断执法机构体制是一种双层的中央集权反垄断法实施机构体制。根据法经济学和欧盟竞争政策执法体制的发展和改革经验，在反垄断法执法机构体制中不应简单地采用中央集权的执法体制，需要科学地处理好集权和分权的关系。分权执法体制的最大优势是在不同执法机构之间引入竞争，降低执法机构体制的代理成本，并促进执法机构的学习和经验提高。尽管中国反垄断法规定了三个执法机构，但这是不同部门之间权力争夺的一种妥协结果，三个机构之间分割了不同的执法工作，不仅在执法中没有竞争，相反还会带来权限的模糊和交叉重叠问题。中国在反垄断执法中需要注重发挥地方执法机构的作用，采用集权与分权合理结合的执法体制，对于竞争伤害仅限于某一区域的违法行为，应该由地方或区域执法机构来负责处理，只有那些具有跨区域或全国性影响的限制竞争行为才需要由中央反垄断执法机构来负责处理。在中国反垄断执法体制设计中，影响分权化体制的一个主要问题是可能存在地方保护主义倾向，因此确保执法机构的中立性，防止被地方政府官员或利益集团所俘获就成为关键。
从法律的实施体制来看，目前中国主要是采用了行政主导的执法体制。Michael G.Faure教授认为行政执法的优点是迅速、低成本和直接，但是由于缺乏公正的裁决程序很容易导致执法错误。司法程序的最大优势是有程序规范保障，法官能中立地做出裁决。因此，司法程序在反垄断执法中不可或缺。但是由于司法程序的成本高，其应该限于严重的违法行为和为私人提供充分的法律救济。另外，私人执法是有效阻止犯罪的重要机制，欧盟近年来正在积极推进竞争政策实施体制改革，重点是发挥私人执法的积极作用，建立和完善私人诉讼的损害赔偿标准、诉讼证据支持、集体诉讼等相关制度。浙江财经学院经贸学院唐要家副教授认为，无论从执法机构效能还是从执法政策制止犯罪的目标来看，目前中国由三个行政机构分散执法的行政主导体制都不是一个有效的制度设计，应该建立公共执法、私人诉讼和企业主动坦白“三位一体”的反垄断执法体制，并注重发挥法院在法律救济中的积极作用。
由于卡特尔违法行为的隐秘性，调查取证工作的较高难度往往限制了反卡特尔的执法。目前世界越来越多的国家在反垄断执法中采用了“宽大政策”，在满足一些明确规定的条件下，如果公司完全或自愿地向反垄断机关提供有价值的关于企业合谋的证据，则对该企业的罚金可以被降低或被免除。唐要家副教授认为，宽大政策通过增加卡特尔企业的背叛激励、降低卡特尔惩罚的严厉性和增加卡特尔企业之间的不信任，来成功地瓦解卡特尔。中国应该在《反垄断法》相关条款的基础上制定专门的法规，对宽大政策做出明确、具体的规定。
反垄断法的有效实施不仅依赖于科学的执法机构体制，而且还依赖于有效的法律责任体系，以成功地阻止违法行为。根据法经济学的犯罪惩罚理论，有效惩罚的基本要求是违法的预期成本应超过违法的预期收益。在反垄断执法中，罚金是最主要的惩罚措施。Michael G.Faure教授认为，由于罚金执法成本低和有效性高，因此应该最大限度地采用罚金措施。欧盟竞争政策确定的罚金标准是仅限于违法企业上一年度全球市场销售额的10％以内，而且不存在有效的私人诉讼和刑事监禁。从法经济学观点来看，目前欧盟的罚金数额明显偏低，而且不科学地依据销售额而非企业违法所得来计算罚金。由于中国反垄断法主要借鉴了欧盟的经验，对违法企业处以上一年度销售额10％以内罚金的做法可能并不足以制止犯罪。唐要家副教授认为，中国反垄断法现在的罚金标准明显低于企业违法的预期收益，而且由于没有私人执行机制来补偿企业、消费者等私人的损失，实际上是单重法律责任，现有惩罚措施既不能保护市场效率，又不能保护消费者的福利。为了发挥反垄断法的威慑作用，应该对价格合谋行为适用行政、民事和刑事的综合法律责任，提高对违法行为的罚款额度，建立严重违法行为的刑事责任和引入民事赔偿的私人诉讼机制。
2.反垄断法需要建立有效的反行政垄断执法体制
由于产业政策主要是政府通过直接对某些行业或企业提供财政、税收等的支持来促进某些产业的发展，与主张和保护自由竞争体制的反垄断法必然会产生冲突。在反垄断法的实施过程中，如何处理和协调竞争政策和产业政策的关系就成为一个争论颇多的问题。江西财经大学经济学院院长陈富良教授认为，反垄断法与产业政策的冲突要得到有效解决，最重要是依据中国的经济基础来确定反垄断法与产业政策的优先性问题。在市场经济建立之初，市场机制尚未完善的情况下，应当产业政策优先，反垄断法发挥辅助作用。随着市场经济体制改革的深入，反垄断法应当逐步回归“经济宪法”的地位。在完全的市场经济体制下，竞争政策是处于核心地位的，产业政策只能在坚持竞争政策基础性作用的前提下才得以实施。于良春教授主持的课题组通过对地区垄断和行业垄断的实证分析指出，产业政策很可能成为软行政垄断的重要形式，并会恶化地区和行业的经济增长绩效。因此，必须防止产业政策演变为行政垄断手段现象的出现。Stefan E.Weishaar教授结合欧盟处理政府采购法和竞争法关系的经验指出，应该确保竞争政策的普遍适用性和法律适用的优先性，政府的公共采购等行为应该受到竞争政策的调整，竞争政策对政府采购的基本要求是确保政府采购行为的非歧视性、透明性，并且不得伤害市场竞争。
从反垄断法的禁止内容来看，目前世界仅有俄罗斯等少数东欧转轨国家对行政垄断做出了禁止性的规定。由于行政垄断受到一个国家行政体制影响，以及由于中国反垄断法并没有对反行政垄断的执法措施给出新的规定，因此反行政垄断成为执法的一大难题。Stefan E.Weishaar教授结合欧盟竞争政策的执法实践指出，在欧共体竞争法中，专门制定了调整政府行为的第87(1)条——禁止政府补贴条款(State Aid Legislation)，该条款禁止成员国政府通过对本国企业提供直接或间接的补贴，从而造成本国企业在欧盟市场竞争中处于明显优势地位的行为。欧共体竞争法中的“政府”(State)不仅指中央政府部门和地方政府部门，还包括由各级政府组建或管辖的公共或私人组织。目前中国还存在较多的地方政府限制竞争的行为，这影响了中国国内统一市场的形成，中国在反垄断执法中应该建立起有效的反政府限制竞争行为的法律体制。
在中国反垄断法的漫长立法过程中，对于反垄断法是否应该禁止行政垄断争论多时，成为影响立法进程的重要问题。反垄断法生效以来，社会对由反垄断法来反行政垄断寄予了厚望，但是最近由民间提起的针对行政垄断的几起不成功案例说明，由反垄断法来反行政垄断还需要解决一系列的深层次制度设计问题。中国社会科学院研究生院副院长文学国教授对此分析指出，从反垄断法的角度来说，反行政垄断需要解决三个问题：一是反不反的问题，二是由谁来反的问题，三是怎么反的问题。对于反垄断法是否应该反行政垄断问题，现在已经通过反垄断法的颁布解决了，但是由谁来反和怎么反的问题现在还没有解决，反垄断法没有对此加以明确说明。由于行政垄断权是公权，现有的执法体制很难来处理。不能救济的法律规定是没有意义的，仅有法律规定而没有有效的救济体制根本无法反行政垄断。唐要家副教授认为，由于行政垄断主要是公权力行为，并且很多情况是“合法不合理”的行政行为，由以调整私人行为为特质的反垄断法来反行政垄断是无法胜任的，中国现有的反垄断执法机构和执法措施根本无法有效地反行政垄断，由反垄断法来调整行政垄断面临巨大的制度、体制障碍。因此，反行政垄断从根本上来说还得靠深化体制改革来解决。
3.反垄断法的实施需要设计具体、科学的执法政策体系
并购申报制度是各国反垄断法中实施并购控制的通行制度，目前全球已有80多个国家采用了该制度。从具体形式来看，并购申报制度主要有强制申报与自愿申报两种，中国反垄断法是采用了强制申报制度。中国社会科学院管制与竞争研究中心张昕竹研究员和东北财经大学产业组织与企业组织研究中心董维刚博士运用53个国家并购申报制度数据进行的实证分析发现，并购申报制度的存在的确有助于促进市场竞争和提高经济绩效：从不同申报制度的对比看，目前采取自愿申报制度的国家无论是从竞争效应还是经济效应看，都优于采用强制申报制度的国家。这一分析结果的启示是，一个国家的反垄断法应该慎重决定本国并购申报机制设计，并科学设计合理的申报配套政策。
国家知识产权局知识产权发展研究中心研究员董涛认为，在信息产业等产业中，常常存在“专利丛林”的现象。通过建立专利池(Patent Pool)，可以大大降低专利技术人之间互相使用专利技术的成本，提升专利技术的使用效率和价值，激励更多的R&D投入。但是专利池也有可能会造成专利权人之间形成限制产量、固定价格等合谋行为或拒绝许可等滥用支配地位行为，从而损害市场竞争。借鉴国际经验，中国应尽快出台《知识产权反垄断条例》或者《知识产权许可条例》，对专利池中涉及的垄断行为认定的一般原则、方法、标准、责任等具体问题进行规定。在判定专利池是否违法时，除固定价格、限制产量、划分市场等行为适用“本身违法”原则外，其他情形都应适用“合理推定”原则。
二、政府管制理论与实践
中国是一个发展中大国，又是一个经济转轨大国。改革30年的实践说明，适应市场经济发展的历史性趋势，有效发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用，是中国改革发展的一条主线。中国改革实践和美国次贷危机显示，政府作用有效发挥的根本一点是，“政府要做正确的事，要正确地做事”。政府“做正确的事”，就是科学而严格界定政府职能范围，明确政府管制和发挥市场机制各自作用的领域，明确加强管制的重点和放松管制的重点；政府“正确地做事”，关键是“科学而严格地界定政府职能”，推进政府转型，建立定位合理、程序合法、决策科学、监督有效的政府行政体制。
1.有效管制的前提是科学界定政府的作用空间
目前在中国的管制实践中，既存在管制严重过度的问题，也存在管制严重不足的问题。因此，科学界定政府和市场的各自作用空间就成为有效管制的前提。安徽财经大学经济发展研究中心张会恒教授构建了一个政府管制的供求均衡模型，认为政府管制的规范性目标是弥补由于自然垄断等造成的社会福利的损失，理想的管制供给和需求的均衡点由规范性目标决定。但是政府行为、产业行为、成本约束等因素使实际的均衡点往往偏离理想的均衡点，从而造成政府管制的低效。由于自然垄断性等因素是变化的，如果政府管制的供给不能随管制的需求变动而及时调整，就会降低管制的有效性。上海师范大学法政学院马应娟副教授认为，市场不是万能的，政府也不是万能的。面对市场失灵，管制并不是优先的政策选择，只有在市场机制、私人秩序、法庭诉讼都不能有效解决市场失灵问题，而管制可以解决，且管制所获得的收益能够证明其成本是适当的情况下，管制机构才能依法介入。既不能人为地扩大管制范围，抑制市场的竞争活力，忽视私人诉讼的作用；也不能无视政府管制在解决市场失灵方面蕴藏的巨大优势，轻言放松管制，导致社会的无序。
首都经济贸易大学工商管理学院院长戚聿东教授认为，管制是竞争的剩余和替代，凡是能够展开竞争的领域都要放开竞争，只有在市场竞争不起作用的条件下，才可以考虑政府管制。但即便是所谓“市场失灵”的领域，也不一定意味着管制的必然和必要，市场失灵是政府干预的必要条件而非充分条件，因为同样存在“管制失灵”问题，即管制得不偿失，管制成本大于收益。在某些情况下，管制失灵加剧了市场失灵，尤其是政府可能会以加剧市场缺陷而不是减轻这些缺陷的方式推动无效率结果的产生。国内外的管制实践显示，在政府管制过程中，政府管制机构并不是理想的公共利益政府，政府失灵是导致管制失灵的根本原因。中国的改革就是要建立市场经济，让市场竞争机制发挥资源配置的基础性作用，而不是政府力量、行政力量来主导一切。竞争的维度有很多面，但竞争最实质的就是自由进退。现在政府把进入管住、投资管住、价格管住，必然会导致资源配置的误配现象。
西安邮电学院经济管理系陆伟刚教授认为，要科学界定政府管制的作用空间需要首先科学界定自然垄断的概念。他认为自然垄断应该是在既无人为进入障碍又无潜在进入压力下，特定经济主体在特定目标市场对社会缺乏弹性供给的重要要素的使用因成本具有次可加性而带来的社会福利净余收益所拥有的排他性(非竞争性)控制状态。该定义不仅体现了非竞争性、成本沉淀性、成本次可加性、社会福利净余的新“四位一体”自然特征，并且较好地解释了网络性垄断产业的某个业务或某个节点的垄断性质以及知识联盟、虚拟组织中的知识管理、风险控制等治理结构的一些规范性要求。中国的垄断是行政垄断、自然垄断、市场垄断的混合物，而且许多垄断都处在自然垄断的合法外衣下。因此，要根据垄断行业不同业务的性质和不同性质的垄断行为采取分类管制政策，并协调好反垄断政策与管制政策的关系。
陈富良教授认为，在确定政府的管制定位中不能简单采用成本收益分析方法。成本收益方法仅适用于经济性管制，而并不完全适用于社会性管制，对于食品、药品等健康管制、工作场所安全管制和环境管制，在某些情况下，即使成本超过收益政府也应该加强管制，在这些领域，由于消费者的信息缺乏和高风险成本等原因，政府必须承担其应该承担的义务，这不是一个简单的成本收益比较问题。目前中国食品、药品、环境等社会性管制领域频频出现的重大事故显示，社会性管制存在的主要问题不是要不要管制，也不是简单地放松管制和强化管制，而是现有的管制机构和管制体制执行力低的问题，因此通过制度建设，提高管制机构运行的执行力才是问题的关键。
2.有效管制的核心是政府职能的科学定位与建立有效的管制机构体制
中国(海南)改革与发展研究院执行院长迟福林认为，政府在市场形成发展过程中的角色定位是一个不断变化的过程。这个过程，也是政府与市场关系在不同经济发展阶段调整的过程，实质是市场形成和发展过程中政府转型的过程。在转轨改革进程中，政府角色实际上是从承认市场、培育市场、开放市场，不断地实行角色转换。在市场经济体制框架基本形成后，政府需要及时地从市场培育角色向市场监管角色的转变，承担市场监管者的职能。通过政府监管者这只有形的手，实现以市场捍卫市场的目标。目前，政府需要进一步开放要素市场，建立市场化的资源价格机制；合理界定政府作为经济型公共服务主体的范围，实现从GDP为中心向以“人”为中心的政府转型，公共政策向以人为本、关注基本公共服务的方向发展。中共上海市委党校经济学研究所副所长鞠立新教授认为，中国需要大力深化政府改革，厘清政府部门的权力边界和权力运作机制，明确界定权力部门的职责、职权和职能。在思想理念上要由“全能政府”、“全权政府”转变为“有限政府”——即有限的权力、有限的程序、有限的责任、有限的手段；在政府行政权力的运行类型上，应尽快由“强权型”、“经济增长型”、“行政命令型”和“自身利益驱动型”的政府，向“公共服务型”、“社会协调管理型”和“公共规则维护型”政府的转变。
近年来，管制机构及其运行体制成为制约和影响管制绩效的主要因素，也是管制体制改革的重点。浙江财经学院院长王俊豪教授认为，垄断性产业管制机构的设立与运行将涉及许多方面的内容，其中独立性是关键。垄断性产业管制机构的独立性主要体现在以下五个方面的特征：明确的法律地位、管制机构与垄断性产业利益主体相分离、对管制机构授权充分和职责明确、管制机构与政府行政部门相分离、管制机构应有稳定的经费来源。管制机构设立的基本原则是：依法设立原则、可问责性原则、管制职能和人员的专业性原则、管制职能综合性原则、高效率原则。垄断性产业管制机构应当具有明确的法律地位，并得到法律的充分授权，这是管制机构维护其独立性，较好地履行管制职能的法律基础。总的来说，通过法律授权，管制机构应拥有准立法权、行政权和准司法权。有效的管制机构体制需要根据行业的技术、需求和制度的变化，以及管制的成本和收益进行动态的调整。
3.建立有效的公共治理结构以实现管制决策的科学化和民主化
政府管制决策不仅需要具有合理性和合法性，而且还需要遵循法定的程序、确保有效的公众参与和信息公开，实现决策的合法化、民主化和透明化。马应娟副教授通过对“电子监管网事件”的详细分析指出，目前中国有些行业主管部门的行政行为往往是既不合理也不合法。因此，依法行政成为有效管制的根本制度保障。鞠立新教授认为，中国的管制改革需要以规范公共权力的行为方式为重点，推进政府信息公开化的制度化，提高公共权力运作的程序化和透明化，从而减少公共权力和市场利益交换的寻租机会。武汉理工大学经济学院的杨兰品教授指出，应该通过改革并建立对政府管制的社会监督机制和管制立法审查机制，以形成对政府公权行使的程序和规则。近年来，为了实现管制决策的科学化和民主化，中国在电信、铁路等行业涉及公众直接利益的价格调整中，引入了价格听证制度，实现管制决策的公众参与，但是现有的听证制度安排并不能够确保实现程序正义。辽宁大学法学院的刘大伟博士指出，价格听证是实现有效价格管制的重要内容，而科学的价格听证要求消费者充分有效的参与。中国公用事业价格听证中的消费者参与存在很大缺陷，这主要是因为现有的价格听证制度设计存在某些缺陷。因此，需要完善企业信息提供制度和听证代表选拔机制，并建立听证案卷排他制度。综上所述，正当的法律授权和法定程序、相关利益主体的有效参与、管制决策的信息公开、有效的司法和社会监督机制，是防止管制行政权被滥用和实现管制公共利益目标的重要制度基础。
迟福林教授深刻指出，政府机构改革的一个重要内容是建立有效的公共治理结构。在构建政府公共治理结构中，应该充分发挥成本收益分析制度在促进政府理性决策、提高管制绩效方面的作用。王俊豪教授认为，管制机构的成本与收益分析，是评价特定垄断性产业管制机构的有效性和分析其存在价值的重要途径。马应娟副教授认为，正确地做出管制决策、科学地选择管制方式对于实现政府管制目标至关重要。管制机构要选择能够实现管制目标、且对行政相对人干预程度最低、净收益最大的管制方式。张会恒教授则指出，成本收益分析不仅有助于政府界定管制的边界和实现科学决策，而且还可以在一定程度上防止管制者滥用自由裁量权，从而有助于政府管制效率的提高。因此，王俊豪教授指出，中国垄断行业管制机构改革过程中需要尽早引入成本收益分析制度，通过颁布相应的法律来对管制决策的成本收益分析制度做出明确具体的规定，实现成本收益分析的制度化、法制化、组织化、规范化和透明化。
4.不适当的价格管制会恶化社会福利
在现代经济学理论当中，经济学家基本上都反对政府在竞争市场实行直接的价格控制，认为政府对竞争市场的价格控制的结果要么是无效，要么会带来社会福利损失。在某些情况下，政府的价格控制不仅不会消除社会不公平，反而会加剧社会不公平。中国住房市场已经持续多年出现价格快速上涨，社会各界要求对住房价格进行严厉干预和管制的呼声很大，政府也在以各种政策手段来试图对住房价格涨幅进行有效控制，其中重要的一环是“经济适用房”和“限价房”政策。复旦大学陈杰副教授在分析政府价格管制理论的基础上，重点分析了当前国内实施“经济适用房”、“限价房”等政策的福利效应。他指出，如果对住房价格上涨的控制不是基于对市场供求关系的改善，而是行政性的限价管制，不仅不能达到控制价格的预期目标，反而会因为在流通分配过程中的寻租行为和商品错误配置带来更大的社会福利净损失。对于住房这样特殊的商品，如果对价格不合理干预，不仅不能达到控制住房价格的预期目标，不能促进普通居民住房购买机会增加，反而会带来严重的社会福利损失。通过对上海出租车行业价格管制效果的实证分析，上海理工大学管理学院的陈明艺副教授认为，由于出租车市场是一个竞争性市场，以及由于管制者面临信息不对称和“管制俘获”的风险，价格管制并不总会有效。
三、深化中国垄断性行业改革的政策
改革开放30年来，中国竞争性行业的市场化改革成就巨大，但是垄断行业改革进程严重滞后。近年来，在个别行业或领域甚至出现倒退或停滞的现象。垄断行业改革的滞后，严重影响了中国的经济增长和社会福利改进。因此，如何进一步深化垄断行业改革成为推进改革面临的一个重大问题。
1.推进政府行政体制改革是深化垄断行业改革的重点
鞠立新教授认为，中国垄断行业的改革经过了十几年历程，目前陷入了徘徊不前的困难局面。现有的垄断格局和垄断利益并没有真正被破除，既没有打破垄断市场的基本格局，更没有突破垄断的本质所在——政企不分。垄断行业改革之所以徘徊不前很大程度上是因为如下几个方面的问题交织在一起：一是垄断行业往往同自然特性的垄断问题纠缠在一起；二是行政垄断和国有资本必须控制国民经济命脉的问题纠缠在一起；三是长期计划经济年代所形成的政企不分的渊源很深，制约了市场竞争体制的发育。但是目前垄断改革陷入徘徊不前局面的最根本原因是一些部门和一些地方的公共权力被异化，即公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。正是由于公共权力的异化，导致“政府被俘获”。因此，大力推进政府行政体制改革是深化垄断行业改革的重点。
戚聿东教授认为，中国垄断行业改革的基本方向是放松管制，引入竞争。垄断行业放松管制改革不能搞一刀切，而应当是有保有压，重点在于放松经济性管制，同时加强社会性管制。由于中国垄断行业的特殊性，在目前阶段下，垄断行业放松管制的过程应当是分层次、分步骤地进行。理想的自然垄断产业改革路径应当是：竞争模式和运营模式改革—产权模式改革和治理模式改革—价格模式改革和管制模式改革。中国垄断行业放松管制最主要的并不是放松价格管制与投资管制，而是要首先放松进入管制。只有放松进入管制才能有效遏制管制机构与在位国有企业的合谋，建立公平、公正、科学、高效的管制体系。放松进入管制要求重点改革行政审批制度，包括投资项目审批、许可认可制度、资格制度、标准检查制度等。
2.行政垄断的危害与反行政垄断政策
目前中国的电力、铁路、航空、邮政等垄断性行业具有自然垄断、经济垄断和行政垄断交织在一起的特点，其中行政垄断是垄断的主要形态和深化改革的主要障碍。于良春教授主持的课题组设计了三个层次的行政垄断指标体系，并采用大量的数据对中国转轨时期的行业垄断和地区垄断程度进行了测算。结果显示，地区性行政垄断程度在20世纪80年代显著下降，90年代中后期明显上升，进入21世纪以后，基本保持稳定，并呈现出下降趋势。山东大学经济学院余东华副教授则进一步分析了地区行政垄断对区域经济发展的绩效影响。通过实证分析发现，以地方保护和市场分割为主要表现形式的地区性行政垄断扭曲了投入—产出关系，降低了资源配置效率，从而损害产业效率。实证分析结果表明，地区产业受保护程度与产业效率之间是负相关关系，产业受保护程度越高，产业效率越低。因此，打破地区性行政垄断、形成全国统一大市场，有利于企业长远发展和产业效率的提升。课题组通过对电力、电信、石油等行业部门垄断的福利损失进行测算，得出的基本判断是行业性行政垄断严重恶化了市场绩效，降低了社会总福利。
戚聿东教授认为，行政垄断的根本原因是政府借“加强管制”之名来实现对竞争市场的干预，反行政垄断的根本是放松管制。杨兰品教授指出，在中国转型时期，不适当的政府管制是导致行政垄断的主要根源，政府管制的缺位、过度和越位并存，造成行政垄断和市场秩序混乱，妨碍了市场竞争机制的作用发挥。而在中国转型时期，由于政府管制本身存在的问题和所具有的特殊性，导致了更为严重的行政垄断和更大的危害。因此，深化管制制度改革是反行政垄断的根本途径。
3.深化垄断行业改革的政策选择
王俊豪教授认为，建立有效的管制机构体制和运行机制，确保管制机构的独立性和依法科学运行是深化垄断行业改革和实行有效管制的当务之急。国家电力监管委员会办公厅俞燕山副主任结合电力行业管制机构体制问题对此进行了深入的分析。他指出现行电力管制体制在实际运行中也存在许多矛盾和问题，突出表现在以下几个方面：一是政府与市场的分工与边界没有理清，政府职能没有随着市场发育情况进行必要调整，目前依然通过行政审批方式限制市场准入，政企不分仍然存在；二是管制体制延续了原来的多头管理格局，电监会虽然是电力行业的监管机构，但并没有获得完整的电力管制职能，尤其是缺乏价格和投资这两项核心管制职能，多头管理格局导致了政出多门、责任主体不清、相互掣肘的隐患；三是目前体制还没有理顺中央与地方的关系，没有彻底解决中央与地方在电力产业发展上的协调问题；四是现行管理体制所需要的法律支撑明显不够，严重制约了电监会管制职能的有效行使。在电力管制机构体制改革过程中，应结合能源管理体制改革，打破现有的管理机构，采用“政监分离”模式，重新组建电力行业的政府管理机构，即在大能源管理体制下，重构电力管制体制，分别成立能源管理部门和能源管制机构。
垄断性行业改革的基本取向是放松管制、引入竞争机制。鞠立新教授认为，在深化垄断行业改革和开放竞争的过程中，应该通过深化产权制度改革、进一步开放市场、强化竞争秩序等一系列措施，努力破除垄断行业的进入壁垒，特别是保证多元异质的资本“准入”和市场的有效竞争。在中国电信、电力、航空等垄断行业市场化改革过程中，尽管国家实行了鼓励非公经济进入垄断行业的相关政策，但是目前非公经济并不能充分进入垄断行业，而且进入后的市场成长仍面临很多的障碍。福州大学管理学院杨永忠教授通过对民营航空公司在民航业发展中面临的障碍分析指出，由于民航业现有的政府管制体制和相关制度安排造成的各种障碍，民营经济在竞争中难以获得重要的要素资源，作为后进入者的民营航空争夺市场份额的手段非常有限。因此，在垄断行业引入竞争的过程中，实行不对称管制是必要的，要倾斜性地采取有利于民营企业的措施，通过制度间的互动推进市场化改革和形成多元竞争主体。
多年来困扰和制约垄断行业改革的一个重要问题是垄断行业的国有企业性质和法理基础，由于垄断性国有企业的性质存在理论争论和法律适用的不恰当，造成一系列的实践困境。因此，深化垄断行业改革很重要一点就是要进一步廓清国有经济的主要功能和领域，划清国有企业和公营企业的区别，从立法上明确不同类型企业的性质和法律关系。鞠立新教授认为，由国家控制的铁路、邮政和电力等传统的国有垄断行业，应将其定性和改称为国家公营行业；而对城市供气、供电、供水、公共交通、市政设施，以及环卫绿化等行业，应明确其为地方公营行业。区分国有企业和公营企业，根本目的是从它们各自的特性、功能和投资经营目标上，将其规范和界定边界，分门别类地进行法律规范、宏观调控和微观管制。
近年来，垄断行业的高工资和高福利已经成为加剧社会收入不平等的重要因素，因此治理垄断行业的高工资和高福利成为垄断行业管制改革的重要问题。山东大学经济学院侯风云教授基于对垄断行业收入分配的实证分析指出，垄断行业的收入不合理不仅体现在垄断行业的收入水平普遍高于一般竞争性行业，而且表现在垄断企业内部经营者收入明显高于一般员工收入水平，从而对垄断企业的运行效率产生不利的影响。实际上，垄断行业高工资、高福利现象存在的根本原因是，中国垄断行业的管制改革滞后，资源配置没有形成有效的竞争机制，自然形成垄断行业的高垄断利润，加之缺乏有效的国有垄断企业资本运营收益分配体制，必然造成垄断行业的高额垄断利润被行业内部所分配掉。因此，从根本上来说，消除垄断行业高工资、高福利现象，还是要深化改革，放松管制，引入竞争，消除垄断企业的垄断租金，并在此基础上建立有效的对自然垄断性业务专营企业的价格管制政策和国有资本、公共资源的收益调节机制，调整垄断企业和国家的收入分配关系，规范国有资本收益的收缴办法，建立国有资本经营预算制度，强化垄断行业收入分配的产权约束。
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