“放管服”背景下农业科研单位科研经费管理探讨
彭 岚
（湖南省农业信息与工程研究所，湖南 长沙 410125）
摘 要： 总结了目前农业科研单位科研经费管理存在的问题，即制度建设滞后，科研项目预算管理不到位，项目报销流程和审批程序复杂以及项目承担单位受多部门监管等；并对其原因进行了分析，提出了要充分理解科研项目“放管服”政策的实质，进一步协调科研经费政策和财务政策，保障科研和财务信息对称，提升科研“服务”意识和手段，推进单位管理信息化建设，加大对“踩红线”的事后惩罚力度，提高财务人员的业务能力和职业素养等对策建议。
关键词： 农业科研；经费放管；“放管服”政策；科研管理
党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。中共中央、国务院发布的《国家创新驱动发展战略纲要》中更是明确提出要建设世界一流的科研院所。围绕着创新驱动发展这一核心战略，国家在不断加大对科研项目的投入的同时也陆续出台了很多政策。2014 年出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11 号)，2016 年出台的《关于经一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50 号)，2018 年出台的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》(国发〔2018〕25 号)，这些政策从下放科研项目资金管理权限，到取消绩效支出的限制比例，再到进一步提升科研绩效等，各种政策根据发展的需要不断为科研经费的管理“松绑”。
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2018 年，《人民日报》社以“创新好政策、如何落实到位”为主题，对北京、合肥、南京、西安、武汉和杭州等6 个创新比较活跃的城市中共计120 家高校、科研院所和研发机构进行了调研，并形成了系列报道[1]。在该调查报道中指出，党的十八大以来，我国出台的一系列鼓励创新的政策措施，相当一部分已经落实，积极的发挥了激励创新的作用。这一系列的政策密集出台，激发了创新主体创造的活力。但同时也看到，一些创新政策在基层落地时还是遇到了不小的困难。笔者试从农业科研单位的角度，分析科研经费管理的现状，探讨新政策“落地难”的原因，并提出解决对策。
1 农业科研单位科研经费管理存在的问题
1.1 制度建设滞后
相关政策出台后，均需要各级部门和科研院所根据自己的实际情况，制定符合自身发展需要的、可操作的规章制度。一部分农业科研院所制定了相关管理办法，但是只是照搬上级文件的条款和内容，没有结合农业领域的具体实际，制定切合农业科研特殊性的可操作管理办法。还有一部分农业科学院所持观望态度，在管理上有不愿意尝试的突破。如按照《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》中的要求，需要单位切实解决科研单位在调研中如野外考察、农家住宿等无法取得发票的报销问题。然而还是有不少单位由于没有更新财务报账规定，又或是规定报账人提供繁琐的证明资料，导致野外考察、农家住宿的费用仍然无法报账。又如该意见中提出的，在科研单位建立科研财务助理制度，不但作为科研人员和财务人员之间的沟通桥梁，而且为科研人员提供财务方面的专业服务。但是大部分的农业科研单位均没有建立该制度，仍然由科研人员负责科研项目的预算和财务报销等非科研事务性工作。
1.2 科研项目预算管理不到位
从1998 年提出实行课题制管理开始，到2001 年按照财政改革的要求全面引入预算管理，预算制度渗透到科研项目管理全过程实行由来已久[2]。但在执行过程中一直矛盾不断，科研人员和财务人员对此批评意见很多。一是科研预算科目口径和财务预算科目口径由于编制人员理解不到位等原因，导致预算内容和预算科目不相符。二是基层科研单位在项目申报时，由于项目负责人对预算工作认识不到位、或者专业水平、时间关系，对于项目抱着一种“先上马，后规划”的思路，财务人员参与度不高，导致预算编制不规范。三是科研预算项目缺乏国家层面的测算依据，只能凭借科研人员和财务人员的经验来测算，不一定符合市场经济规律，时常导致超出预算或者有经费指标，甚至无法开支等极端现象[3]。四是科研项目执行周期和财政经费使用周期不一致。现行科研经费从申报到项目批复再到项目资金到位，要经历多部门管理和审批，时常出现跨年的现象。但是财务管理中对资金的核算是按照公历年管理。这种资金实际使用周期和财务核算周期不一致的矛盾对于农业科研项目来说尤为突出。农业科研项目具有典型的季节性，如果因为资金到位时间与农业生产农时错过，必然造成当年的项目预算完成不了，同时也导致财政资金的使用也无法按照预算时间表执行，每年均有大量财政科研经费结转，科研经费使用效率不高。
1.3 科研项目报销流程和审批程序复杂
各部门应加强沟通协调，改变用行政思维管理科研的做法。鉴于科研经费的进一步松绑，财政政策也应该进一步下放权力。有专家从简化预算的角度提出，未来国家只管预算总规模，而将各科目预算的调剂权下放给科技人员。也就是财务只管预算总体量，除开购置设备外，不再细化到每一个财务预算科目。也有专家从另外的角度提出，可以对科研经费实行“负面清单管理”模式[1]，明确规定科研人员哪些是不能做的，为科研管理设置“红线”标准。2019 年的政府报告中提出，将开展科研项目经费的“包干制”试点，这不失科研经费进一步“放管服”的突破口，同时也再次表明党中央对科研管理改革的坚定决定。
1.4 科研项目承担单位受多部门监管
方：您虽非图书情报专业出身，但是从80年代中期开始您在图书馆学方面的研究成果频频被专业核心期刊收录，其中除了辛勤付出之外，还有何成功秘笈？
2 农业科研单位科研经费管理问题原因分析
2.1 宏观决策者和微观政策制定者之间矛盾
目前国家和地方出台的各类政策和文件，一般只在官网或者新闻媒体中报道，基层科研单位、科研管理人员、财务管理人员和科研人员在理解政策和文件精神中有疑惑，却没有明确的咨询途径。建议政府加大政策解读和宣传手段，由权威部门牵头搭建科技创新政策咨询平台，为广大科研人员和科研辅助人员提供专业的政策咨询，从政策源头解答科研政策的疑问。笔者所在单位在加大政策宣传方面建立了不定期的宣讲机制，由科管和财务管理人员将收集到的科研相关政策释疑后，通过面对面的座谈和PPT 宣讲的形式答疑，较为有的效减少了政策误解情况。
科研项目承担单位在科研项目执行周期内，需要接受财务、科技、资产、审计和监察等职能部门的监管。不同的部门从自身管理的角度对科研项目提出不同的考核标准。如科研管理部门和科研项目负责人注重总经费控制、项目申请、成果，而忽视对经费开支合理性审；财务部门注重经费收支和是否按照项目预算执行，报销手续的合法和合规性[4]，对科研项目只是简单记账和事后统计；审计和监察也遵从财务管理角度对科研项目监管，是事后的监管；资产管理部门重视资产采购是否按照预算和审批程序，按照上级规章制度采购，忽视科研仪器采购的时效性。
2.2 经费管理主体和客体权责界定划分不清晰
根据“放管服”改革要求，科研院所要下放权力，把权力全部委托给研发团队。2018年国务院印发的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》中，更是提出扩大科研人员的人财物自主支配权，为科研工作进一步松绑。但在现实中，目前这种科研经费管理去行政化的要求并没有得到很好执行，反而导致项目承担单位因为担心无法监控资金和项目运行，为了规避自身的责任而制定更加严格的内部科研管理办法和财务审批程序[6]。或者出于保守观念出现“懒政”，觉得不做不错，不去制定符合自身发展需要的相关管理办法。究其原因，主要是管理单位和科研团队对于经费管理主客体之间的权责划分不清晰，没有切实承当责任，各自从本位主义考虑出发，没有顾全国家发展的全局。
2.3 科研项目预算编制不符合科研运行规律
基于表3中根据层次分析法求得的石油安全评价指标各具体指标权重W1i及表6中运用熵值法求得的石油安全评价具体指标权重W2i，再根据式(7)可获得石油安全综合评价指标权重，结果见表6。根据四元集成及熵技术模型基本原理确定石油安全评价指标权重后，再用灰色聚类分析研究石油安全模糊评价权矩阵。
3 科研经费管理及财务核算优化措施
3.1 各级部门充分理解科研项目“放管服”政策的实质
科研项目管理单位立足于“服务科研”的定位，通过培训、培养科研项目报账员或者聘用科研财务报账人，作为财务部门和科研部门的沟通桥梁，主动提供财务专业化服务。为科研人员服务，帮助科研人员从繁琐的报销手续中解脱出来，减少人为的审批和签字程序。
3.2 进一步协调科研经费政策和财务政策
在任何单位财务报销都是一项政策性很强的工作，各单位无论是遵守上级财务管理制度，还是从资金安全和监管的角度，对单位的任何一笔项目资金都会要求遵从单位的财务管理办法和报销流程，对科研经费的管理自然也不例外。科研经费的预算编制，经费报销，账务报表，审计验收等各个环节均需要相对应的辅助证明材料。如报销专家授课费，需要提交培训或者讲座通知，专家基本情况介绍，培训或者讲座签到表，授课费报销明细表等相关资料。科研人员花费大量时间和精力来证明科研项目开支的真实性、合法性和相关性。财务人员花费大量时间和精力来审核科研项目开支是否具有真实性、合法性和相关性[3]。造成了科研人员普遍觉得报账难的局面。
现在，农业科研单位的科研项目要落实财务全面预算，要求科研活动按计划、定标、定量开展科学研究。预算表现为一列的数字化、表格化、明细化的数据。这就把科研活动简单的视为一个经济活动。在对标考核中，科研经费时常出现预算和实际开支对不上的情况。这是科研项目管理需要的灵活性和便利性与财务核算原则性和谨慎性之间的矛盾。导致这一矛盾的主要原因是预算体制没有尊重科学研究事务的经济规律，没有看到农业科学研究的多样性、复杂性、季节性和不确定性。另外，采取一个标杆衡量所有经济活动的方法，本身就是不科学的。
3.3 加强政策宣传，保障科研和财务信息对称
党和国家领导人作为宏观决策者从高屋建瓴的角度看到创新对科研的推动作用，重视的是科研的绩效产出和成果转化。规则的制定者如财政部门需要的是保障资金安全和资金结构的合理分配。而农业科学研究这样一类知识生产活动为主体的科学研究活动本身存在的高度不确定性，加剧了两者对同一事物的不同认知[5]。这一矛盾导致尽管出台了好政策，但在具体工作中无法操作，好的政策落实不到位。
3.4 提升科研“服务”意识和手段
农业科研单位应该结合自身学科特点，深入理解“放管服”政策的精神实质。“放”体现的是减少多头和重复管理，扩大科研自主权，激发科研人员创新力。“管”体现的是创新和加强监管，利用新技术新管理模式加强监管。“服”体现的是转变管理职能，立足于服务，通过提升服务质量和效率为科研人员创造良好的研究环境。中国社科院王延中教授在其撰写的《关于课题制项目经费管理改革的几个问题》[7]文章中阐述到，科研项目的经费管理虽然十分重要，但它本身并不是中心环节和根本目标。科研经费的投入与管理是保证科研项目顺利开展的重要前提和条件，但是科研项目经费管理本身并不是目的，只是手段。
在施肥管理中，要根据土壤肥力以及玉米生长的实际情况和不同阶段科学施肥，保障玉米的生长质量。玉米的生长过程中，不同的阶段所需的养料不同，对肥料的需求也就不一样。
3.5 推进单位管理信息化建设
随着我国进入信息化建设时代，前期各种办公自动化软件和管理平台已经广泛在各大科研院所工作中应用，但大多是只满足于在部门系统内部运行。这就要求科研院所充分利用自身的学科优势，开发建设科技部门、财务部门和行政部门统一的服务平台。科研数据和财务数据相互匹配，有利于管理者、科研人员和财务人员随时掌握科研项目资金预算情况、资金使用计划和资产购置情况等相关数据，能有效提高科研经费的使用效率。同时，统一的信息化服务平台还能简化科技项目申报、复核和审批等传统签字程序，提高工作效率，降低差错。
3.6 建立健全科研诚信制度，加大对“踩红线”的事后惩罚力度
国家要对科研经费管理实行“包干制”的改革。笔者认为这是党中央和国家对科研人员的极大信任，但同时从科研人员的角度而言，“信任越大，责任也越大”。科研人员都具有良好的教育背景，绝大多数具有较高的职业道德和严谨的学术作风。但是如果没有对应的“红线”作为“保底”，违法成本过低，容易形成“破窗效应”[8]。科研机构应建立健全单位的诚信制度，充分发挥单位学术委员会的学术监督职能，对学术委员会科研诚信工作任务、职责权限作出明确规定。同时，通过单位章程、员工行为规范、岗位说明书等内部规章制度及聘用合同，对本单位员工遵守科研诚信要求及责任追究作出明确规定或约定。坚持零容忍，保持对严重违背科研诚信要求行为严厉打击的高压态势，严肃责任追究形成“守信者获益，失信者难行”的科研环境。
目的蛋白Flagellin-3M2e理论相对分子质量大小为67 000。如图2所示，与未诱导菌体相比，在相对分子质量为70 000处诱导菌体都出现了浓厚的条带，与预测相符，初步表明诱导菌体表达了融合蛋白，而且随着诱导时间的增加，目的蛋白量也随之增加，但诱导6 h后蛋白量无明显改变，因此以诱导6 h作为最佳诱导时间。取诱导后菌体超声破碎离心，并取上清过镍柱纯化，浓缩后测得目的蛋白浓度为1.13 mg/mL。Western印迹法鉴定，在相对分子质量为70 000处出现了单一的特异性条带，因此纯化的蛋白即为设计的融合蛋白（Flagellin-3M2e）。
3.7 提高财务人员的业务能力和职业素养
财务人员在科研经费的报销过程中不单是服务于科研活动，同时也是服务科研人员[9]。这就要求财务人员不单要具有专业的财务专业技能，还要掌握国家的大政方针政策。随着跨学科知识在科学研究领域越来越普及，财务人员也要及时更新知识结构，作为农业科研单位的财务人员，不能只满足于财务知识，也要了解本单位农业科学基本知识，这样才能在科研经费报销过程中对科研活动有更深刻的认识和理解。同时财务人员还要树立正确的执业观，增强服务意识，为科研人员提供更周到的服务，加强与科研人员的沟通，提高科研人员的认可度。
参考文献：
[1] 田俊荣，冯 华，赵永新，等. 让创新政策落地生根 [N]. 人民日报，2018-7-2（17）.
[2] 王守军. 从“放管服”改革看我国科研经费管理政策变化[J]. 中国高校科技，2019（5）：10-13.
[3] 李爱琴，孔繁翠，王海茸. “放管服”改革背景下高校科研经费管理研究进展[J]. 中国乡镇企业会计，2019（1）：125-127.
[4] 丁 艳. 论科学事业单位科研项目经费管理[J]. 中国市场，2019（11）：98-99.
[5] 李 侠. 让科研经费不再变成“夹心饼干”[N]. 学习时报，2018-9-12（A6）.
[6] 徐秋颖. “烫手的科研经费”[N]. 民主与法制时报，2018-9-2（02）.
[7] 王延中. 关于课题制项目经费管理改革的几个问题[J]. 社会科学管理与评论，2007（4）：21-31.
[8] 李宝智. 科研经费管理的困境与出路[J]. 中国注册会计师，2019， （2）：103-105.
[9] 陈 菁. 高校科研经费“报销难”的成因及对策研究[J]. 商业会计，2019（7）：80-83.
Discussion on the Management of Scientific Research Funds in Agricultural Scientific Research Institutions under the Background of “Decentralization, Regulation, Services”
PENG Lan
（Hunan Agricultural Information and Engineering Research Institute, Changsha 410125, PRC）
Abstract ： This paper summarizes the problems existing in the management of scientific research funds and analyzes the reasons in agricultural scientific research institutions, that is to say, the renewal of system construction lags behind, inadequate budget management for scientific research projects, complex procedures for reimbursement and approval of projects, and the supervision of multi-departments by project undertakers. Some countermeasures and suggestions are put forward, such as we should fully understand the essence of the policy of “decentralization, regulation, services” of scientific research projects, further coordinate the policy of scientific research funds and financial policies, guarantee the symmetry of scientific research and financial information, enhance the awareness and means of scientific research “service”, promote the construction of information management in units, increase the punishment for “stepping on the red line” after the event, improving the financial personnel’s professional competence and professional accomplishment.
Key words： agricultural scientific research; funds release; policy of “decentralization, regulation, services”; scientific research management
中图分类号： F302.6
文献标识码： A
文章编号： 1006-060X（2019）08-0117-03
DOI: 10.16498/j.cnki.hnnykx.2019.008.030
收稿日期： 2019-07-01
作者简介： 彭 岚（1979-），女，湖南长沙市人，会计师，主要从事农业财务与科技管理工作。
（责任编辑：贺 艺）
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