南水北调中线干线工程运行管理内部审计工作机制探讨
汪 强，郭 芳
（南水北调中线干线工程建设管理局，100038，北京）
摘 要 ：介绍了国有企业内部审计工作面临的形势，南水北调中线干线工程建设管理局逢事必审工作体系及相应的工作机制，提出了国有企业组织开展内部审计的相关思路和构想。
关键词 ：南水北调；中线干线；内部审计；工作机制；逢事必审
一、内部审计工作面临的形势
党的十八大以来，全面从严治党成效卓著，“打虎”“拍蝇”“猎狐”，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，其中审计发挥了重要作用。2014年10月，第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中在“深入推进依法行政，加快建设法治政府”部分，提出强化对行政权力的制约和监督，要求加强包括审计监督在内的八大监督体系，完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，并首次提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
我国的经济发展速度非常的快，因此人民的生活水平也开始提高，这样对于电力的需求也就会越来越大，这种情况会让电网供电的压力增大。在这种供电紧张的情况之下，电力系统会显现出它的不稳定性，故障出现的次数也会逐渐的增多。因此，在对智能电网进行研究的时候，必须要加大信息技术和通信的应用研究，在运行电力系统的时候，对广域测量技术进行利用，让系统的信息传输功能得到保护，让系统装置的自动化性能得到有效的提高，这样就可以把故障发生的几率降低，从电力系统能够更加的稳定和安全。
与此同时，国务院出台了《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48 号），围绕“依法履行审计职责，加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率……实现审计监督全覆盖”，对发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计的监督作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力、加强组织领导等方面提出了具体要求。
反腐倡廉建设是新时期党的建设的重要内容，也是我党一贯坚持的政治立场和人民群众高度关注的政治问题。党的十八大强调，这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。在反腐倡廉建设实践中，有几个基础理论问题需要我们认真研究、准确把握，只有这样，才能把反腐倡廉建设落到实处，进而提升党的建设科学化水平。
2015年12月，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。
南水北调中线干线工程建设管理局（以下简称中线建管局）是水利部直属的大型国有企业，负责中线干线工程的建设和运营管理。中线建管局总部位于北京市，分别在河南南阳、河南郑州、河北石家庄、天津、北京等5个城市设立了渠首分局、河南分局、河北分局、天津分局、北京分局，各分局下属现地管理处共44个，分布于工程沿线。
党和国家机构改革后，水利部在习近平总书记提出的新时代“十六字治水思路”指引下，提出了今后一段时期水利改革的总基调为“水利工程补短板、水利行业强监管”，其中审计监督是强监管的重要内容之一。
根据《审计署关于内部审计工作的规定》，国有企业应建立总审计师制度，设立内部审计机构或履行内部审计职责的内设机构，配备必要的审计人员，依法依规独立履行审计职责。2018年，中线建管局经过机构改革配备了总审计师（局党组成员），并进一步加强了审计部门力量，围绕 “审什么、怎么审、谁来审、发现问题怎么办”，逐步探索构建以“查、认、罚、改、评”为核心的内部审计工作体系。
2018年3月，党和国家机构改革组建了中国共产党中央审计委员会，习近平总书记任委员会主任，李克强、赵乐际任副主任，审计署审计长胡泽君任办公室主任。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表重要讲话时强调：改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措，要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
——司法鉴定管理通过动态的事后监管满足监管机制的创新要求。《实施意见》针对司法鉴定监管存在的问题通过监管机制创新来解决：一方面跳出了传统的审核登记管理的静态模式，实行了动态的监管模式，强调事中事后的监督，为司法鉴定监管带来了新的课题。另一方面，司法鉴定监管不仅仅在处罚，还在于激励。其中，激励机制的建立不仅会给司法鉴定管理制度带来监管方法的创新，也体现了司法鉴定管理的新理念，对于促进司法鉴定行业的有序发展具有重要意义。
二、逢事必审工作体系
2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，专门针对国有企业和国有资本审计监督，要求创新审计理念，完善审计监督体制机制，应审尽审、有审必严，国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角，同时要求组织做好国有企业的内部审计工作。
为贯彻落实党中央决策部署和水利部指示精神，中线建管局党组遵照审计全覆盖原则，提出了“高效干事不出事，逢事必审”的内部审计工作原则，初步建立了逢事必审工作体系，与纪检监察体系、运行安全稽查体系相结合，形成了中线建管局内部监督的“三驾马车”，在保障工程安全、资金安全和干部安全等方面起到了重要作用。
建立并落实逢事必审工作机制，是顺应外部监管形势、配合上级机关审计监督的需要，也是防范和化解自身风险、维护本单位事业发展环境的需要。
1.逢事必审的必要性
大伙儿闲谈，自然就谈到了梨友。那铁匠说：“我是大义府人。我记得清清楚楚，腊月三十那天，大义府被梨友破了。大义府在北疆，腊月已特别冷了，在外头感觉耳朵痒，不能搓，一搓，耳朵就掉了。
南水北调中线干线工程于2003年年底开工建设，2014年年底全线通水，目前尚未开展竣工验收，工程建设收口与通水运行并行，中线建管局的主要任务从工程建设管理转向通水运行管理，正处于运行管理提档升级、事业创新发展的重要时期。由于工程运行需要和运行管理模式原因，中线建管局面临着巨大的资金管控风险和廉政建设风险：一是资金使用量大，年度收支预算总额上百亿元；二是资金使用分散，工程维修养护主要由各分局及其下属现地管理处和有关子公司负责组织实施，涉及5个分局、44个现地管理处、3个子公司；三是资金往来单位众多，由于实行管养分离模式，引入社会专业队伍实施工程运行维护，签订了大量运行维护合同，仅2018年一年就签订合同上千个。
2.逢事必审的工作原则
逢事必审是对国有企业审计全覆盖原则的具体落实，结合中线建管局事业发展现状对内部审计的实际需求，主要有两方面内涵：一是从审计广度看，资金流到哪里，审计就要跟进到哪里，各单位所有经济活动及其各流程环节都要进行审计；二是从审计深度看，资金使用的合法性、合规性要审计，资金使用的必要性、合理性和经济效益性也要审计。
内部审计始终要服务于本单位事业发展需要，以审计的方式查找问题、督促整改、警示提醒，目的在于防控风险、规范管理、提升效益，引导和鼓励干部职工干事创业、担当作为、清正廉洁。为此，逢事必审应把握好五方面原则：一是依法依规审计，坚持用事实和数据说话，注重与审计对象和相关方面充分沟通，做到客观公正、严谨细致、以理服人，使审计结果经得起检验；二是要正确对待审计发现的问题，重在整改，采取包括考核在内的恰当措施引导被审计单位积极暴露问题，化解风险；三是既要全覆盖也要突出重点，紧紧围绕中心工作，集中力量对重大风险点、重要事项、关键环节进行审计；四是既要严审严查也要发挥建设性作用，审计过程中围绕解决问题、改进管理多提建设性意见和建议，协同业务主管部门深入分析问题背后的深层次原因，做到举一反三、持续提高管理水平；五要严肃问责，在审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私的同时，对恶意违规、贪污腐败、失职渎职等行为严肃处理，视情况移交纪检监察部门和司法机关。
3.逢事必审的主要内容
习近平总书记深刻指出:“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”他强调要深入发掘中国历史文化中的反腐败论述和孝廉思想精华，并展示其当代意义，推进孝廉文化继承与创新，形成孝廉文化氛围，由“不敢腐”到“不想腐”。
目前中线建管局的营业收入来源单一，主要为水费收入；营业支出项目主要包括原水费、工程维修养护费、管理性支出 （含制造费和管理费）、财务费用、固定资产折旧、税金及附加、资产购置等。内部审计需重点关注以下方面。一要持续盯紧运行维护资金的使用。工程维修养护资金量大、风险点多，对运行维护项目进行全面审计很必要也很迫切。要从资金使用的合法性、合规性，项目实施的合理性、效益性等方面进行全方位审计，促进各单位规范有序、安全高效使用好运维资金。二要持续关注管理费用的开支。管理费用相比运维资金，尽管金额不大，但性质敏感，特别是“三公”经费与中央八项规定精神落实情况密切相关，不能“踩红线、碰雷区”，要通过专项审计，切实规范费用开支行为，降低风险。三要持续加强直属单位负责人权力运行的监督。通过经济责任审计，持续加强各分局、各直属公司主要负责人在政策落实、重大决策、履职用权、廉洁自律等方面的监督制约，促进领导干部遵纪守法，依法作为、主动作为、有效作为。
4.逢事必审的力量依托
逢事必审涉及面广、工作量大，应尽可能整合利用各方资源，有效形成审计合力。结合现阶段工作实际，内部审计力量主要依靠三方面：一是将社会中介机构作为实施内部审计的主要力量，通过建立审计及造价咨询中介机构备选库，弥补自有审计力量的不足；二是充分利用各部门、各单位的合同管理、财务管理和工程管理人员，根据工作需要，适时抽调开展工作；三是与外部审计做好衔接，避免重复审计，外部审计已重点审计过的事项，一般不再作为内部审计重点。
社区糖尿病患者在自行注射胰岛素的知识存在很多误区，注射行为普遍不规范。因此，社区医院应该积极承担起糖尿病管理的义务，普及糖尿病、胰岛素注射相关知识及技能。规范培训糖尿病专科护士，提高护士群体对血糖控制及胰岛素注射方面的认知。根据社区患者的特点，分层次、分阶段地实施教育与教育后管理，以提高胰岛素治疗的最终效果。
三、逢事必审实践与探索
2018年1月，国家审计署发布第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，时隔15年后对2003年版的内部审计工作规定进行了修订，要求国有企业建立总审计师制度，并特别规定“对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计机关的审计报告中反映”。该规定为大力提倡和发展国有企业内部审计提供了强有力的政策依据和内生动力。
1.查：建立项目清单，创新实施模式，逐步实现标准化审计
分类梳理审计项目清单，明确各类审计的对象、范围、内容、要点、频次等，做到“全覆盖，无死角”“有侧重，抓关键”。创新审计实施模式，在开展常规专项审计、全面审计等事后审计的同时，研究探索巡视审计模式，统筹兼顾事前、事中、事后监控，加强过程震慑。在依托外部审计中介机构的同时，加强与局稽察大队和纪检监察部门的协同和信息共享。结合信息化建设，梳理业务流程，逐步实现标准化审计。
2.认：建立问题清单，分类分级认定问题性质和严重程度
梳理审计发现的常见问题，根据问题性质分类，根据严重程度分级，为问题整改、责任追究、考核奖惩等提供依据。
3.罚：建立奖罚机制，实行责任追究
根据问题性质和严重程度实施责任追究，视情况移交纪检监察部门和司法机构。将审计结果与绩效考核、薪酬发放挂钩，妥善处理好“治病救人，改进管理”与“严肃追责，严惩贪腐”的关系，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私。
4.改：建立上下联动的问题整改机制
被审计单位根据审计意见整改问题，建立分析研判工作机制，组织有关处室和人员对审计发现的问题进行分析研判，做到“四明确”，即：明确问题类型及原因、明确责任单位和责任人、明确整改措施和方案、明确整改工作计划并限期整改。局属业务主管部门按照职能分工，分专业加强指导和监督，上下联动整改问题，深入分析问题背后的深层次管理性原因，认真审视有关管理制度和工作机制，适时修订完善，持续改进。与此同时，在审计部门实施问题整改复查的同时，考虑引入局稽察大队力量对问题整改工作进行监督检查，督促问题整改到位。
5.评：研究建立审计风险评估模型，实行动态风险评估和风险等级管理
梳理审计风险评估的关键要素，根据审计成果，对各现地管理处、分局及专项管理工作等进行风险评估，给出风险等级，用于指导确定审计重点和业务管理薄弱环节。
四、结 语
为贯彻党中央决策部署和水利部指示精神，中线建管局党组提出了“高效干事不出事，逢事必审”的内部审计工作原则，是进一步加强党和国家监督体系的需要，是水利行业强监管的重要内容，也是保障南水北调中线工程安全、资金安全、干部安全的内在需求。根据《审计署关于内部审计工作的规定》，探索构建以“查、认、罚、改、评”为核心的内部审计工作体系十分必要。目前该体系尚未健全，其运行效果和优缺点尚待实践检验。
参考文献 ：
[1]国务院.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].2014.
[2]国务院.国务院关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48 号）[Z].2014.
Internal audit for operation and management of Middle Route Scheme of South-to-North Water Diversion Project//
Wang Qiang,Guo Fang
Abstract: Combing with introduction on current internal auditing of state-owned enterprises in China,discussions are made on the working mechanism of full coverage auditing adopted by the Middle Route Project Construction Administration of South-to-North Water Diversion Project.Strategic ideas and working contents are proposed for an effective internal auditing of state-owned enterprises.
Key words: South-to-North Water Diversion Project;Middle Route;internal auditing;working mechanism;full coverage auditing
收稿日期： 2019-10-18
作者简介： 汪强，高级工程师，从事南水北调中线干线工程审计管理工作。
中图分类号： F239.63
文献标识码： B
文章编号： 1000-1123（2019）23-0037-03
责任编辑 车小磊
标签：南水北调论文; 中线干线论文; 内部审计论文; 工作机制论文; 逢事必审论文; 南水北调中线干线工程建设管理局论文;