摘要：城乡居民基本养老保险是以打破城乡二元格局、实现人人老有所养为目标。不同层级政府在制度运行发展中责任的定位和履行，直接关系到制度实施的优劣及公民基本养老需求的满足。文章以当下政府在制度设计、财政供给、组织实施、监督管理几方面存在的问题出发，寻求提出明确政府责任定位、明晰政府财政责任、重构政府监管责任等对策，以期实现城乡居民基本养老保险政府责任的优化。
关键词：城乡居民；基本养老保险；政府责任
1.城乡居民基本养老保险中政府责任实践现状
1.1制度设计层面
制度设计是制度体系运行发展的首要环节，是关系到制度目标实现与否的基石。在基本养老保险制度参与主体中，只有政府具备整体谋划、宏观设计和系统协调的能力以及相应资源，因此制度设计自然成为政府必须承担的首要任务。[1]我国城乡居民基本养老保险制度设计以打破户籍藩篱，整合城乡碎片化养老保险制度，实现全民普惠、全国统一的基本养老保险制度为目标。从参与方式上看，所有年满16周岁（不含在校学生）、不属于机关事业单位及职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民都可以自愿选择参保。与职工养老保险强制要求参保不同，自愿参保体现了居民在选择养老保障方式上的自主权，但也会造成部分居民遗漏在基本保障范围之外，影响基本养老保险兜底保障功能的全面实现。从数据看，截至2017年，我国基本养老保险的两种形式，城乡居民养老保险参保人数5.13亿人，城镇职工养老保险约参保人数4.02亿人，而符合两种基本养老保险参保条件的人数约有11.4亿人，意味着尚有2亿多人游离在基本养老保险之外，人人老有所养的目标还未全面实现。[2]从筹资模式和缴费形式上看，城乡居民养老保险采取个人缴费和政府、集体补助相结合的方式，个人缴费标准可自主选择从100元到5000元12个档次，实行多缴多得。相较于城镇职工养老保险由单位和个人按规定比例缴纳，城乡居民基本养老保险缴费档次的弹性制设计能够满足不同居民群体对基本养老保险的多样性需求，有利于扩大覆盖面。
1.2财政供给层面城乡居民基本养老保险由各级政府财政执行“两头补”供给责任。“入口补”即政府从由个人缴费、集体补助、政府补贴三方组成的筹资方式中，在缴费环节由地方财政根据缴费水平差异对不同人群进行补贴，补贴水平从最低缴费档次的不低于30元/人/年到依据缴费时间长短和缴费档次增加居民补贴；“出口补”是在由基础养老金和个人账户养老金构成的养老金待遇给付环节，政府对基础养老金实行全额补贴，由中央财政和地方财政共同承担，按照目前最低70元/人/月的标准，中央财政全额补贴中西部地区，对东部地区补贴50%，提高加发的部分全部由地方财政承担。
1.3组织实施层面政府各级经办机构是城乡居民基本养老保险制度落到实处的具体执行者，承担基本养老保险的政策宣传、参保登记、基金征缴、待遇发放和其它日常行政管理工作。各级经办机构的服务水平直接影响到群众的参保意愿和制度目标的实现程度。现阶段，由于我国长期以来的城乡差异、区域不平衡，很多城乡居民尤其是农村居民难以完全理解制度的意义所在，不能自觉加入城乡居民养老保险。一些地方经办机构在政策宣传中为片面追求参保率以不切实际的口头承诺，甚至是高度弹性化的操作手段将居民纳入参保范围，而后因为承诺难以兑现导致居民参保积极性受挫。
1.4监督管理层面政府监管责任的履行是城乡居民基本养老保险得以正常运行的重要保证，监管内容涵盖基本养老保险制度的所有环节，其中最核心的是对养老保险基金的监管。目前我国城乡居民基本养老保险实行的是分散监管模式，监管主体众多，有各级人力资源和社会保障部门、地方各级养老保险经办机构内设的稽查部门以及各级财政和审计部门。
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2.优化城乡居民基本养老保险发展中政府责任的建议
2.1加快立法进程，明确政府责任定位
健全的立法是城乡居民养老保险制度可持续发展的重要保障。我国于2010年建立的《中华人民共和国社会保险法》，其中对养老保险的相关法律规定基本是原则性的，缺乏对制度模式和各级政府责任范围的明确规定，城乡居民养老保险制度的实施更没有专门的法律保障和规范。因此，下一步应加快对《中华人民共和国社会保险法》的完善，明确政府主体的责任及对各种关系的规范，抓紧制定专门的《城乡居民养老保险法》及配套的《城乡居民养老保险基金的管理办法》，各级地方政府在国家法律和制度的统筹指导下可根据实际情况，因地制宜地制定相关实施条例，保证城乡居民养老保险制度的实施做到有法可依、有章可循、有序进行。
2.2完善制度
构建，强化顶层设计责任基本养老保险制度的设计需要政府具有全局性、战略性的顶层设计理念与目标。我国目前碎片化的城乡居民养老保险制度显然有悖于公平、公正的养老保障目标实现。中央政府应当强化顶层设计责任，形成具有方向性、全局性的城乡一体化基本养老保险制度框架，分步骤、有重点地推进城乡居民养老保险制度向着省级统筹、全国统筹的一体化方向发展。[6]再者，我国养老保险的顶层设计一直过度倚重作为第一支柱的基本养老保险，其原因是为了保障居民的底线公平，但由此带来对政府财政补贴的过度依赖，加重了财政负担。因此，政府应当从顶层设计上进一步完善，构建多支柱养老保险制度，使第二支柱的企业年金与第三支柱的个人储蓄养老保险真正发挥对基本养老保险的补充作用，通过政府、企业和个人的责任共担，缓解政府财政压力，也更好地满足城乡居民多元化的养老发展需求。
2.3健全缴费激励机制及有限财政供给责任
目前城乡居民基本养老保险的筹资由三方共担实现，这其中居民的缴费大多处于最低档次，而有的集体补助因为经济效益不好，最终还是政府买单，这必然造成政府财政负担大，而对提高居民参保积极性激励也是甚微。在经济进入新常态、财政收入难以维持高增长的态势下，政府应树立有限财政意识，明确政府在基本养老保险中供给比例，建立健全合理的且更具激励性的缴费机制，适度提高个人缴费比例，科学设计梯度化的财政缴费补贴，加大对多缴多得的补贴水平，建立补贴正常增长机制。
2.4优化经办服务水平，重构监督管理责任
一方面，城乡居民基本养老保险的组织实施依赖于基层各级经办机构及经办人员。为提高经办机构服务水平，应积极推进基层经办机构建设，打造社保服务平台，完善信息管理系统，建立一站式服务体系。同时，经办机构的工作人员要积极参加各种相关培训，提高业务水平，充分理解、吃透政策，更好为参保群众提供全面服务。[8]另一方面，重构城乡居民基本养老保险监管体制，建立问责机制，从原先多头监管、权责分离的监管模式到适度集中、多元共治的监管，以基本养老保险主管部门即各级人力资源和社会保障部门的行政监督为主体，立法与司法机关为外部监督。
结束语
综上所述，我们对于城乡居民最基本的养老保险专项政策有了更加深入地认识及了解。同时，也提出若干政策执行工作实施对策。那么，为了在今后更好地开展参保征缴及政策宣传工作，还需广大工作者们多听取群众意见，加大宣传与监管力度，提高全民参保意识，确保城乡居民的基本养老险专项政策执行工作得以顺利开展。
参考文献：
[1]李文军，张新文.地方政府城乡居民基本养老保险政策比较及其优化研究[J].湖北社会科学，2015（8）：36-41.
论文作者:路坤
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/7
标签：城乡居民论文; 政府论文; 基本养老保险论文; 养老保险论文; 参保论文; 责任论文; 养老保险制度论文; 《基层建设》2019年第31期论文;