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中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1001—4608 （1999）04—0039—06
人类社会在即将进入二十一世纪之际，国际秩序又面临着新的转折和变化。所谓国际秩序就是指处理各国之间关系的准则和行为规范。它的根本目的就是要限制主权国家的恣意行为。国际秩序由两大要素组成，一是当时国际社会公认的行为准则（即原则），二是体现和保障国际秩序原则的运行机制。国际秩序并不是一个超然于各国家利益之上的抽象存在。它既反映了国际力量的对比状况，也反映了各种不同力量的利益选择；既是各种政治力量相互斗争和妥协的产物，也是各国自觉不自觉甚至是被迫接受和生存在其中并与其国家利益密切相关的客观现实。从这种意义上来说，国际秩序就是一种利益秩序。目前，世界各主要国家正在设计和谋划国际新秩序。邓小平同志早在1988年12月会见来访的印度总理拉吉夫·甘地时，首次提出建立国际新秩序的主张。他说：“世界上现在有两件事情要同时做，一个是建立国际政治新秩序，一个是建立国际经济新秩序。”新的国际秩序将是对旧有国际秩序的继承和发展。美国除了里根政权时期当中的六年岁月外，在往昔的25年间当权者们一直奉行可以称为“世界新秩序”的全球战略，力图将秩序更迭的发展纳入自己设计的轨道，控制世界未来的发展。但美国倡导的“世界新秩序”将濒临完全的破产。
一、美国“世界新秩序”战略的形成及其演变
第二次世界大战的结果是德、意、日成为战败国，英法受到严重削弱，而美国在战争中大大增强了自己的经济、军事等实力，成为超级大国。美国统治集团为在经济、政治、军事上全面控制世界，确立其霸权地位，谋求和实现世界霸权就成为战后历届美国政府对外战略的共同目标。早在二战期间，美国政府对战后世界就有所构想。1943年罗斯福授意戴维斯发表了《罗斯福的世界蓝图》一文，提出了把苏联纳入自己的“合作”蓝图来达到称霸目的的构想。罗斯福对战后世界格局的设想有三个主要目标：即取得世界政治的领导地位，取得世界经济优势的地位，取得对整个欧洲的仲裁人地位，其核心内容是建立由美国领导的，以大国合作为基础的，以国际普遍安全组织与经济自由化为工具的世界秩序。
为了实施这一世界的新秩序，未来的国际组织——联合国实行大国协调一致，共同对付其他国家的原则。罗斯福希望建立由美国操纵的国际组织，使美国在战后世界中起领导作用，为美国的国家利益服务。客观上讲1945年10月24日成立的联合国所确定的宗旨和原则，至今仍然具有重大的现实意义，50余年来，联合国起了积极的作用，这在很大程度上与中小国家和第三世界国家的共同努力是分不开的。但是，长期以来，主要由于某些大国缺乏政治诚意，联合国宪章的宗旨和原则在各个领域都还未完全实现，甚至在一个时期里，联合国实际成为美国对外侵略扩张、推行世界政治霸权的工具。另一方面，由于二次大战使美英之间的实力对比发生了巨大的变化，美国已成为战后资本主义世界最大的债权国和经济实力最雄厚的国家。1944年7 月的布雷顿森林会议使一个以美元为中心的资本主义世界货币金融体系建立了起来。根据《布雷顿森林协定》，建立了两个国际性组织，即国际货币基金组织（IMF ）和国际复兴开发银行（世界银行）。美国在积极推动战后国际货币金融体系建立的同时，还致力于建立新的国际贸易秩序，1947年10月，23国签署了《关税与贸易总协定临时适用议定书》，宣布在国际贸易组织宪章诞生之前，临时适用关税与贸易总协定。关贸总协定、国际货币基金组织和世界银行一度成为美国维护其经济霸权的工具。直到今日，在这著名的三大国际经济协调机构中，美国都有极大的发言权，甚至在某种程度上控制着三大组织。
众所周知，人们把二战后期美、苏、英三大国在以雅尔塔会议为代表的一系列重要国际会议上，就结束战争与维持战后和平所通过的各种宣言、公告和达成的各种协议所构成的以大国均势为基础的世界秩序叫作雅尔塔体制，它反映了第二次世界大战期间形成的国际力量的对比状况，苏联和美国、英国军事力量所及的地方就构成了东西方的分界线。同时在一定程度上体现了和平与民主的原则，表明不同社会制度和意识形态的国家，只要互相尊重，愿意合作，是可以和平共处的。但此时由于美苏战时同盟失去了政治和军事基础，同时，由于两国社会制度不同，意识形态尖锐对立，在处理战后问题上经常产生矛盾和利害冲突，苏联成为美国推行称霸世界全球战略的最大障碍。因此，杜鲁门上台后，改变以往罗斯福所倡导的大国合作政策，转而对苏联采取强硬政策，掀起反苏反共的冷战，制定并实施了“遏制政策”。由此出现了以苏联为首的社会主义阵营和以美国为首的资本主义阵营，两大阵营之间形成冷战局面。而在整个冷战期间美国对外战略的特点是：以苏联为主要对手，采取不同的政治和军事战略，控制其他资本主义国家，遏制、瓦解甚至消灭社会主义国家，最终搞垮苏联，独霸世界。
在海湾战争和苏联解体后，美国随着国力的上升，开始积极鼓吹“建立国际政治经济新秩序”，1991年4月13 日布什在亚拉巴马州马克斯韦尔空军基地学院发表演说时说：“40多年来，美国的精力一直集中在遏制共产党势力对自由世界的威胁上，现在这场战斗已经结束了；随着冷战的结束，出现了建立世界新秩序的可能”，美国要“担当起领导这个世界的责任”。这标志着美国建立“单极世界”的构想已基本形成。该构想的要点是：第一，强调两极格局将变为“单极世界”，美国是“世界上的唯一超级大国”，“在当今迅速变化的世界上，美国的领导是必不可少的”；第二，对待盟国，要与之协商，共同分担责任；对待第三世界，要加强军事存在和控制，并在“经济援助”中附加政治条件；第三，建立一种以美国为领导的，“各地区盟国共同组成并分担责任的新的集体安全体制”，这种安全机制是以美国在世界上的军事实力为后盾的；第四，向全球推销美国和西方的价值观念、意识形态，实现资本主义一统天下，以此来促进各国向“自由”、“民主”方向发展，实现“政治多元化、经济私有化”和“自由市场经济”。实质上，美国的“世界新秩序”不过是旧秩序在冷战后时代的翻版，其目的是维护美国的霸权地位，实施新的霸权主义和强权政治，最终是要在全球建立一个以美国为核心并由美国担任领导、囊括全球的一体化经济、政治体系。
克林顿政府上台后，继承了布什的“单极世界”的构想，到1993年9月，开始对外交政策进行重大调整，制定了“一个总目标”、 “三个支柱”的对外新战略。一个总目标是“要在全世界建立和巩固美国的领导地位”，“三个支柱”即经济安全、军事实力和促进民主。
1997年5月，克林顿总统在美国国会所做的有关美国国家21 世纪的安全战略发言中，又进一步重申了美国的这一战略主张。他说：“美国在世界的领导地位从来没有这样重要过，只要我们履行世界领袖使命，就可以保障美国的安全和繁荣”。“我们能够并且应当利用美国的领袖地位”来“改变现行的安全机制、经济和政治结构，建立新的体系，为实现我们的利益和价值创造必要的国际条件”。面对新的国际环境，主要有：（1）经济上已出现了两个与美国竞争的对手， 一个是以欧盟为核心的欧洲世界，另一个是日本。（2）政治上， 美国不得不面对一个崛起的、国势蒸蒸日上的中国。（3）军事上， 面对追求恢复大国地位的俄罗斯。克林顿政府又提出“选择（但合作）优势战略”。它的主要思想可以概括为：（1 ）美国在冷战后将奉行合作安全和根据国家利益有选择地承担国际义务的政策；（2 ）在国际关系中美国要起领导和带头作用；（3 ）美国冷战后的主要威胁将来自于武器扩散和地区冲突等问题，美国的战略目标就是要加强国际经济多元化和政治民主化，美国将主要靠与联合国及其他国际机构的合作，靠与美国盟友的合作，实现冷战后的战略目标。[1]例如， 北约是维持美国在欧洲领导作用并驾驭欧洲的主要安全机构，美国决不会因为华约的崩溃而放弃它的存在。冷战结束后北约何去何从，是摆在美国面前头等重要的外交课题。若要它们存在则必须为它们寻求存在的理由和新的历史使命。事态的发展帮了美国的大忙，经过美国与欧洲诸国的艰苦谈判，“维护欧洲和平”、“确保欧洲安全”成了北约新的目标。北约不仅要维护，而且还要扩展，扩展的对象就是原属于华约体系的国家，波兰、匈牙利、捷克作为北约的首批接纳国于1999年加入。这意味着美国的领导作用因北约的扩大而相应得到了扩大。
二、美国推行“世界新秩序”面临的困难
美国的这一战略图谋，恰恰同中、俄以及欧、日所追求的战略目标是严重对立的，在实施过程中已经遇到了许多困难。其中最主要的问题就是，这个战略的一个基本思想是希望在美国的领导下，通过国际合作去实现美国的战略目标。然而，现在却发现它所设计的合作很难实现，而且其盟友对美国也常常貌合神离。
随着欧洲联盟的建立，统一市场的形成，欧盟的独立倾向进一步增强。法国前总统密特朗于1989年12月31日在其新年文告中说：欧洲将不再是我们半个世纪以来所认识的那个欧洲，昨天它还依附于两个超级大国，它将像回到自己手里一样回到它的历史和地区中去。进入90年代后，美国和欧盟的战略利益矛盾加深，传统的盟友关系面临挑战。欧洲大国认为，冷战后形势对它们十分有利，是千载难逢的好机会，应在未来世界秩序中发挥主导作用。英国坚持传统的欧洲中心主义，主张建立：“从大西洋延伸到乌拉尔甚至更远的民主大联盟”；法国倡议建立“欧洲联邦”，发挥欧洲的平衡作用，主张建立以南北团结为基础的世界新秩序；德国提出：“世界和平秩序”，即以“法制、尊重人权和各国人民自决权”为基础的秩序，强调“平等伙伴关系”。它们尽管在构筑新秩序的框架上有分歧，但有一点是共同的：反对美国的“单极世界”，主张“欧、美、日三级共管的多极体制”，凭借已取得的强大的经济、科技实力，成为未来世界格局中的“重要一极”。
苏联解体后，日本对美国的独立倾向进一步增强，认为日美间过去那种“师生关系已经结束”，要与美国建立平等伙伴关系，在国际舞台上发挥大国作用，在为美国分担义务的同时，也能分享权力。早在1990年3月，海部首相就提出了建立国际新秩序的五大目标。：（1）保障和平与安全；（2）尊重自由与民主；（3）在开放性的市场经济体制下确保世界的繁荣；（4）确保人类能够生活的环境；（5）确立以对话来协调的稳定的国际关系。同年，海部在给布什总统的亲笔信中说：“必须以日美欧三极为主导来形成世界新秩序。”日本力图争得与欧美完全平等的地位。
苏联解体后，俄罗斯的国力和国际地位虽有较大幅度的下降，但仍是世界上有影响的大国，也是制约美国执行霸权主义的重要因素。叶利钦总统最近强调，“有的国家总是试图把一个单极世界的模式强加给世界，这是不现实的，甚至可能是很危险的”。他还指出，“历史证明，建立世界霸权的企图任何时候都不会实现，多极世界的趋势今天已经形成”，“只有在多极世界中，才能不论国家大小，不论军事力量强弱，所有国家都有发言权，都能保持自己的独立。只有在多极世界中，互利和平等合作关系的潜力才能得到发挥。”随着时间的推移，俄罗斯逐渐意识到前苏联解体使地缘政治发生了对它不利的变化，加上美国积极策划北约东扩，对被俄罗斯视为有特殊利益地区的国家采取有害于俄罗斯利益的政策，例如，美国和欧盟干涉科索沃事务更深层次的原因是扩大北约的防区范围，排斥俄罗斯。俄罗斯决定重返与它毗邻的地区，夺回丧失的武器市场和商品市场，俄罗斯将作为多极世界中独立的一极发挥自己的作用。
中国在国际舞台上的崛起，已引起世人的注目。在多极化的世界中，中国是不可忽视的、呈强劲上升态势的一极。1990年9月， 钱其琛外长就在第45届联大上正式阐述了中国政府关于建立和平、稳定、公正、合理的国际新秩序的立场和主张。中国所提出的国际新秩序的主张，有一个显著的特点，即强调和平共处五项原则应成为建立国际新秩序的基础，这既不同于美国独霸的“单极世界”。又区别于日本、西欧所主张的由几个西方大国“三极共管”。因此这五项原则不但是对国际旧秩序的挑战，而且也是构筑国际新秩序的基石。
广大发展中国家也十分关注国际新秩序，这主要是由于它们在国际社会中深受国际旧秩序控制、掠夺与剥削的痛苦引起的。在政治上受到霸权主义、强权政治的欺凌、干涉；在经济上，受到不合理的国际分工，不等价的国际贸易体系，不公平的国际金融体制的影响，严重阻碍民族经济的发展。因各国国情差异，发展中国家各自提出国际新秩序的要求，但它们的基本内容相同或相似，并形成共识。如印度总理文卡塔拉曼认为未来的国际秩序将是“民主的、真正多边的、建立在公平与公正基础上的国际秩序”。玻利维亚总统帕斯认为，世界民主力量能够避免出现单极世界，“现时代要搞霸权主义是违背历史的”等。
因此，克林顿政府现在面临着这样的尴尬处境：要追求合作安全的目标，但无论是国际机构还是合作伙伴又都靠不住，那么美国就势必要加大领导和参与国际事务的力度；然而，这样一来又有可能使美国消耗大量的人力和物力资源，影响到美国的国家利益，进而引起美国国内的强烈反对。同时，克林顿政府的“选择（但合作）优势战略”在理论上是现实主义与自由主义的混合物，这种混合使它不可避免的带有与生俱来的矛盾性。因为现实主义强调的是国家实力、均势和国家利益，而自由主义强调的是合作、集体安全和国际机制。在注重实力、要当领导的情况下，美国是不可能和其他国家平等合作的，它总是要从自己的利益出发去指挥别人。但是别的国家又不可能总是跟着它的指挥棒转。靠均势还是靠集体安全保证国际和平是多少年来国际关系理论和实践中一直争论的问题。克林顿政府希望通过集体合作来实现美国领导的世界新秩序只是一厢情愿，而付诸实施将处处碰壁。
三、对新的国际秩序的展望
承认世界秩序的前提是承认世界整体的存在，即存在一个相互依存的全球性世界。在国际关系中，各国都是以国家民族利益作为最高准则，都要维护本国的主权和利益。但一个国家不论其社会制度和大小、贫富、强弱程度，要做到可持续发展，都需要可持续的国内外和平环境，任何战争和动乱都会中断、破坏可持续发展。这次东南亚金融风暴迅速向全球的蔓延就向人类提出了一个严峻的课题，即在全球化日益发展的今天，如何加速国际经济新秩序的形成，以便世界经济在跨入二十一世纪之后能有一个安全、平稳发展的宏观环境将是人类必须面对和加以解决的。
国际秩序所内含的国际关系准则和国际运行机制在一定程度上可以影响、制约乃至引导国际关系的进程和方向。国际秩序还能在一定程度上协调各国间的矛盾和冲突，缓和紧张局势。在这种背景下，一个文明国家的成熟，离不开对它有利的世界秩序的形成，庞大国家机器的建立往往需要具有在世界体系内汲取资源的能力。但在迄今为止以霸权主义和强权政治为主要特征的国际秩序下，主要的得益者是大国和强国，广大发展中国家不是被排除在外，就是成为大国间争夺或妥协的牺牲品。例如，科索沃问题纯属南斯拉夫内政，理应由联合国通过斡旋和调解的方式和平解决，但是以美国为首的北约作为一个区域组织竟然无视《联合国宪章》有关规定，作出对一个主权国家进行空中打击的决定，用武力胁迫南斯拉夫联盟政府接受损害其主权的苛刻条件。北约如此无视《联合国宪章》，将军事行动越出其盟国领土的做法，若继续发展下去，势将彻底破坏整个国际关系格局，严重威胁国际政治新秩序的建立。
在世界秩序的三种结构中，帝国结构已成为历史，均势结构正在蓬勃发展，世界一体化结构前途尚不明朗。从国家关系的层次看，新秩序将比冷战时期的僵硬格局更接近于十八、十九世纪的欧洲。它包括至少六级——美国、欧洲、中国、日本、俄罗斯，很可能再加上印度——和许多中小国家。但是我们不能认为这种均势结构是国际关系的自然状态或是对历史上均势结构的回归。其实，在人类历史上，均势体系很少出现。在西方，均势发挥作用的实际例子也仅限于古希腊和文艺复兴时期的意大利的城邦国家，以及产生于1648年威斯特伐利亚和约的欧洲国家体系。这些历史上的均势体系均存在于单一的文明圈内，而未来的新秩序却将是跨文明的全球秩序。囊括多种文明体系的全球均势结构必然具有不同于在单一文明体系中产生的国际均势结构的特征。
中共十五大报告认为，公正合理的国际新秩序要“符合《联合国宪章》的宗旨和原则。”事实上，五十多年前制定的《联合国宪章》，在今天一点也不过时，其中宣告的四大目标——“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战火；重申基本人权、人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权力之信念；创造适当环境，俾克维持正义，尊重由条约与国际法其他渊源而起之义务，久而弗懈；促成大自由中之社会进步及较善之民生”，在今天看来还具有现实意义。联合国是目前人们可以预见的处理全球问题的最为现成和有效的组织。因此，“中国希望联合国在建立国际政治和经济秩序方面发挥更积极的作用”。[2] 但联合国又是雅尔塔体制的产物，包含着许多不合理的成分，需要对其扬弃。当前要防止的倒是，少数几个大国为了垄断国际事务而绕过联合国或将联合国降低为其利用的工具。谋划和建立新的国际秩序的运行机制需要有远见性和预见性。为了设计出能为和平与发展时代所服务的运行机制，我们必须认识到世界正在同时朝着两个相反的方向运动：全球经济一体化与多样化。一方面，世界各国的经济交往密切，共同安全意识正在加强，信息革命和思想文化交流正在互相利用；人们的全球观念和相互依存观念日益增多。另一方面表现为要求独立或分离的政治民族主义已成为世界许多国家领导人的难题，表现为贸易保护主义的经济民族主义使人们担心今后世界经济能否健康发展。此外，还有宗教、种族、疆界、资源、环保等各种矛盾的抬头或激化。在这种背景下，中国不能只是被全球经济一体化的浪潮裹携着走，而应是站在潮头的弄潮儿，成为全球经济一体化的积极参与者和倡导者。这是符合中国特殊国情的最切实可行的选择。只有通过全球经济一体化，通过资金、资源、技术乃至劳动力的自由流动，才能使中国十几亿人口这一“权势基质”变成实实在在的财富之源与力量之源。今后几十年将是世界经济和科技大进步的时期，人们的观念和思维方式将会有极大的改变，世界各国对国际交往的准则和本国的国家利益都会重新界定。高科技的发展，不仅会使维护世界和平的任务更加微妙（如核武器和先进常规武器的扩散），还可能使国际秩序的运行机制有突破性的发展。
收稿日期：1999－04－25