养老金计划的制度安排与政府作用分析，本文主要内容关键词为：养老金论文,作用论文,制度论文,计划论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府介入养老保险领域后即意味着政府将在其中发挥一定的作用并承担相应的责任，但这种作用和责任会因不同的制度安排而不同。以往的研究主要集中于对这种制度安排在经济上的特征进行分析，无疑，这是必要的；但笔者认为这是不够的，因为不同的融资方式、给付方式对政府的作用有不同的要求，而我们在对养老保险制度进行改革、对政府在其中的作用进行反思时首先应从最基本的制度安排进行分析。
一、养老金计划的基本形式
养老金计划从融资的方式上看，可以有两大制度安排：现收现付制(currentpay-as-you-go)和基金制(funding-scheme)。所谓现收现付式（也称纳税式或非基金式），是指根据“横向平衡”的原则，先作出近年内需要支付的保险费用的测算，然后以支定收，将这笔费用按一定的提取基数和提取比例分摊到参加保险的企业（雇主）和员工头上。这种融资方式运行的基本原理是：在长期稳定的人口结构下，该体制的生产性劳动人口负担老年劳动人口的退休养老费用，而现有生产性劳动人口的退休养老费用，将顺理由下一代生产性劳动者负担。劳动者代际间收入转移与收入再分配是其经济内涵，短期收支平衡是现收现付制的基本特征。这种融资方式，采用弹性费率制，无须提存责任准备金，能较好地体现社会保险的互助互济精神。一般认为，现收现付式优点有：保险给付的及时性，现收现付式制度一经建立，即可支付养老金，而无须经过保险基金的积累过程；因平衡财务收支的期间较短，所以无须考虑利率因素及复杂的精算技术，简便易行；没有巨额资金积累，可以避免因通货膨胀而导致基金贬值的风险，有助于实行保险金的指数调节机制，保证退休金的实际货币价值：它所涉及的基金投资与管理问题较少，保险人的责任较小；一般来说，在制度运行初期，由于给付相对较少，故制度较易推行；等等。现收现付式的缺点有：存在“养老代际转嫁”矛盾，权利与义务不对称，容易引起在职人员与退休人员的矛盾；受人口年龄结构变动的影响大；缺乏资金积累，抵御突发性风险的能力弱，影响人们对社会保险的信心，等等。
所谓基金制（也称预先积累式或基金积累式），是指根据“纵向平衡”的原则，在对人口、工资、物价、利息等经济社会指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总保险费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。它采用平准保险费方式，所有的投保人均须提存准备金，权利与义务对等。其优点有：因存有基金，所以被保险人或年金受给者均具有安全感，易增强人们对社会保险的信心；因采用平准保险费方式，投保者每年的保险费负担均衡，且有基金的利息收入或投资收入而减轻了被保险人的负担；能合理调整消费结构，将劳动者劳动期间的一部分收入延期到退休后消费；巨额保险基金的形成，能有效地发挥资金使用价值，促进经济的发展；基金制的资金积累与个人给付之间具有直接的关联性，有助于增强劳动者的自我保障意识，克服现收现付式下二者缺乏密切的精算与经济联系以及由此而产生的种种不良效应。基金制的缺点有：对管理的水平要求高，长期测算和科学管理有很强的专业性，难度较大；时间跨度大，投保人从开始就业到享受保险给付有的时隔数十年，势必面临物价、生活费用指数上升和基金贬值的威胁；该模式实施保险金给付一般需要若干年的积累，不及现收现付式下随即可以支付保险金方便，这一积累过程会加重原有体制下由现收现付式向基金制转换的难度；制度实施初期，保险费率较高，给制度的推行带来一定的困难；等等[1]。
二、不同养老方式中政府作用与责任分析
1.现收现付制。选择现收现付制，实际上就意味着原来由社会群体在较长历史进程中自动调整、实现平衡的关系，转化为政府干预下的代际间的交换关系。政府以对未来一代人的养老保险的承诺来换取纳费者对上一代人承担纳费义务，即当代纳费人的养老保障表现为政府的一种承诺：由再后一代人的纳费予以承担。从交换的角度分析，现收现付制的运行实际上隐含地表现为不同代际间收入分配的交换合同[2]，现有纳费一代人的支出的偿还，只有到其退休时，以领取养老保险待遇的方式来实现，即由再下一代人的纳费来换取；但这种合同并不表现为当事人之间直接的单个的交换关系，而是表现为在政府的作用下不同群体之间的间接的整体交换关系；也就是说，不同的群体都是通过政府而与对方产生这种合同关系的，甚至可以说，不同代际的群体或个人都是与政府“签定”的养老保险合同。在这一过程中，政府实际上承担了一种隐性债务或责任：对未来一代人的保险费的偿还，也就是政府实际上承担了兑现长期性的代际交换合同的责任，而这一债务的偿还或责任的兑现，要靠政府的征税或收费。
相对而言，现收现付制比基金制赋予了政府更大的作用空间，相应地也要求政府承担更大的责任。而政府能否兑现或怎样兑现这一长期合同，取决于多种因素的变动。第一，人口年龄结构的变动。现收现付制运行的一个基本条件是相对稳定的人口年龄结构，尤其是劳动年龄人口与退休人口的比例要保持相对稳定，这样才能每一代劳动人口的养老负担保持均衡，否则，就会造成不同代际间劳动者养老负担的不平衡，使劳动者在养老上的付出与所得不对等，有的付出比所得少，而有的付出比所得多，形成事实上的不公平。从实际的情况来看，许多国家在制度设计的初期都是处于人口年龄结构比较年轻的时期，几十年过去后，这一选择的后果开始显现，人口年龄结构逐渐老化，政府为兑现以前的承诺，只好采取提高保险费率或税率的办法，结果导致在职人员的负担不断加重。但是在没有特殊的其他政策干预的背景下，政府实施的现收现付制非常难以转变到基金制下，因为不管从何时开始转变，当代人和本届政府都必须承担双重负担，既为未决责任提供资金又要为新增的责任预备资金。这是当前困扰许多国家的非常棘手的问题，不转换筹资方式无法应对未来更加严重的人口老化问题，而要转换筹资方式又会加重当代人的负担，何去何从，苦无良策。第二，一国的政治结构。西方国家的政策产生过程是一个公共选择的过程，在这一过程中，各相关利益主体都站在各自的立场上为自己的利益以各种形式展开博弈，或者通过选民投票的方式决定，或者通过集中代表的方式决定，其博弈的结果决定政策的取向。但博弈的结果则取决于各利益主体博弈能力的大小，无疑，在一个社会中具有最大博弈能力的群体将决定政策的基本取向。这种政治结构深深地影响着养老保险制度的发展。实际上现收现付制涉及不同代劳动者之间的交换关系，但这种交换关系的利益结构却只是由某一代人所设定的，而这一代人在设定这种利益结构时都会要使本代人的利益达到最大化，下一代人的利益只能置于次要地位。而当下一代人居于社会主导地位时，他也只会采取对当代人最有利的政策，如此延续下去。笔者认为这是现收现付制在西方国家如此普遍且难以转换的一个重要原因，很明显，无论由哪一代人进行转换，都要由那一代人作出牺牲。这也就是为什么一些国家在明知现收现付制已无法应对未来人口老化的情况下也不能进行制度转换的重要原因。已经为上一代人的养老作出贡献的当代人理所当然地要求他们的下一代为他们的养老作出贡献。第三，现收现付制本身为政府发挥作用提供了较大的活动空间，这是这种制度较基金制易受政府欢迎的一个原因。在制度建立之初就可以为部分老年人提供养老金，既受被保险人的欢迎，又能较快地显示制度的功效，还能显示政府的政绩，当然受政府欢迎。在该体制下，被保险人的缴费与养老金所得之间是一种比较松弛的联系，且不存在个人账户之类的约束，这就为政府在被保险人之间调节收入分配提供了方便，如当退休人员的养老金收入与社会平均收入水平有较大差距时，政府就可以通过提高费率或动用储备的办法提高养老金的给付水平（这里不涉及是否合理问题），其差额部分当然只能由当代或后代的劳动者承担，政府仅仅只要作出一种承诺：当他们年老时政府会采取同样的调节措施。至于承诺的兑现那是后届政府的事，这当然受政府欢迎。任期制政府可以把这种承诺和未决责任不断延续下去。笔者认为这也是许多国家养老金支出缺口越来越大，社会保险财务赤字越来越大的一个制度上的重要原因。第四、现收现付制本身对政府能力的要求有限，这不能不是现收现付制受政府欢迎的一个原因。前面已经提及，采用这种筹资方式，因平衡财务收支的时间比较短，涉及复杂的精算技术较少，简便易行；采用这种筹资方式一般不会形成巨额资金积累，涉及资金的投资与管理的问题较少；等等。这些都说明，选择该模式对政府管理水平的要求不会太高。
2.基金制。基金制实质上是把一部分个人的储蓄转化为政府强制管理的储蓄（对有储蓄者而言），或者是把一部分个人的收入转化为政府强制管理的储蓄（对无储蓄者而言），它所调节的是被保险人在不同年龄段的收入分配，即在被保险人处于劳动年龄段收入水平较高时强制其储蓄以备退休后收入水平降低时支用；养老金管理机构为每个被保险人建立个人账户，被保险人个人的缴费以及雇主的缴费都直接进入个人账户，其投资收益电应进入个人账户，归个人所有。在这种关系当中，政府与被保险人之间不存在保障责任上的合同关系，被保险人退休后收入水平的高低取决于自己个人账户积累额的大小，政府没有责任去确保被保险人达到某种程度的收入水平（至少在保险的意义上是如此，至于政府提供社会救济那已经超出保险的范围）。
基金制的这种特性对政府提出的最本质的要求就是如何管理好积累起来的养老金。虽然被保险人的退休收入取决于个人账户积累额的大小，但逐步积累的资金有一个增值过程，如果积累的资金不能投入到再生产过程中去产生效益或者产生的效益比较低，那是对被保险人利益的损害，也将达不到建立养老保险制度的目的，长此以往，势必丧失民众对制度的信心，危及制度的生存。养老金的保值增值要求很高的投资运作技术，并依赖发达的资本市场和完善的法律保障体系，至于具体的管理制度的建立和投资办法的安排取决于政府的选择。政府既可以将这笔资金掌握在自己的手中用于公共设施建设或者投资于国家的重点建设；也可以在政府的监管下由商业性机构运作，在资本市场、生产领域获取效益。
基金制的选择也对政府控制整个经济的能力提出了很高的要求，如果整个国家的经济不能保持稳定增长，积累起来的资金就难以增值；如果出现大的经济衰退，积累起来的资金不但不能保值，甚至还会严重贬值，被保险人未来的养老保障就会成为一句空话。工业化国家在建立养老保险制度初期大多采用的是基金制，但在第二次世界大战后纷纷改为现收现付制，连续几次世界性的经济危机和世界范围的战乱对经济的致命影响是其中的重要原因。
基金制从建立起到发挥效力有一个比较长的过程，这种特征不能不影响到政府的选择，如果一个政府追求的是短期的政绩的话，是不会选择这种模式的，但政府不可能不追求政绩，尤其是对于任期制政府来说，它必然去追求任期内的政绩。所以，一般来说，只有具备长期执政能力的政府才会作此选择。也就是说，作这种选择的政府对社会具有很强的控制能力，对政府的延续性有充分的把握；他追求的是长期的政绩，不会被迫求短期利益的力量所左右。笔者长期在思考一个问题，为什么新加坡会选择基金制并取得成功，智利为什么进行基金制改革能获得成功，而其他国家为什么要么不选择基金制，要么选择后进行不下去，这当中的原因是很复杂的，既有经济发展水平的制约，又有历史文化传统的影响，但从政治体制的角度去分析政府与基金制之间的内在关联，也许会有新的收获。