民办学校产权界定的基本思路探析，本文主要内容关键词为：民办学校论文,探析论文,基本思路论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国民办学校经过近二十年的发展，已经具有一定的规模，但由于法制的不健全，尤其是缺乏对民办学校产权关系做出明确界定的法律，我国民办学校的发展实际上处于一种无序的状态，学校产权关系很不明晰。伴随着民办学校的发展，学校规模的扩大，资产的增加，我国民办学校产权问题将日益突出，由于学校产权归属不清而发生的产权纠纷也将逐渐显露出来。
再从理论上看，由于学者对民办学校性质认定不一，尤其是对教育“不以营利为目的”存在不同理解，因而学者对民办学校产权关系的认识也见仁见智。较典型的如：认为既然举办者利用自筹的资金投资办学，那么民办学校的财产所有权理应归属于举办者；认为民办学校是公益性机构，其财产所有权应归属于社会公共群体而非出资者；认为应在保证民办学校公益性的前提下，按民办学校财产来源的结构划分民办学校的财产所有权。不可否认，这些认识丰富了对民办学校产权关系的讨论，但对民办学校产权关系认识上的巨大差异又不利于指导我国民办学校的办学实践。
因而如何合理界定民办学校与举办者之间的财产权限，明晰民办学校的产权关系，就成为我国教育法学研究和我国民办学校办学实践的重要课题。
笔者认为，应根据教育产品的性质以及我国民办学校的性质和社会功能，选择与构建适合我国民办学校发展的产权机制。为此，本论文分别从教育产品的性质，民办学校的性质两个角度论证我国民办学校应由非营利法人举办，以此为基础界定我国民办学校产权关系，并从民办学校与公立学校比较的角度，凸显对民办学校产权界定的特殊要求。
一、教育产品的性质与民办学校的产权界定
经济学理论认为，产品的性质在很大程度上决定了某种产权结构及其与之相适应的生产、经营组织形式。因此，从产品性质的角度来分析从事产品生产与交换的组织的产权结构十分必要。而利用公共经济学理论分析产品的性质的方法已为多数学者所认同。这种理论认为，对于人们提供的产品（服务），一般是根据该产品（服务）本身所具有的性质和特征——消费上是否具有排他性和竞争性，效用上是否具有外部影响（外在利益），区分为公共产品和私人产品。公共产品是指消费上不具有排他性和竞争性，效用上具有外部影响（外在利益）的产品。私人产品则是指可以由消费者个人享受的，不产生外在效益的产品。这种产品完全可以由私人通过市场来提供。
用以上方法分析教育产品，不难发现：义务教育由于是一种强制性的免费教育，其在消费上的非排他性和非竞争性，效用上的广泛的社会效益都是显而易见的，因而义务教育属于公共产品。非义务教育就总体而言属准公共产品，这是因为，一方面，非义务教育在消费上具有排他性，即在教育机会有限的条件下，一个人受教育就排除另一个人受教育的机会；另一方面，非义务教育具有外部或社会效益，即一个人受教育，其他人和全社会都可受益。
由此可见，民办学校提供的是并非都是具有私人产品性质的教育服务。事实上，西方国家就存在私人自愿提供公共产品或准公共产品（如教育产品）的现象。另外，许多国家对义务教育阶段私立学校的学生给予与公立学校学生相当的学费补贴，并对各级各类私立学校采取多种形式的资助及优惠政策，也从另一角度说明了民办、私立学校提供的教育服务并非完全是私人产品，它并不完全受市场调节。“在西方资本主义社会，物质产品的生产和分配是按市场原则进行的，而人的资格和态度的‘生产’却是通过公共教育而实现的、半国家式垄断性的。”认清这一点，对于明确民办学校的性质，进而界定民办学校产权是有意义的。
即便有些民办学校提供的是具有私人产品性质的教育服务，由于作为服务供给者的民办学校与作为服务需求者的家长（学生）存在着严重的信息不对称，这部分私人产品也应由非营利组织提供。契约失灵理论代表人物Hansmann指出，消费者权衡价格和质量的能力是市场竞争的核心要素。但在有些领域，消费者往往缺少足够的信息来评估服务的质和量。这要么是服务购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；要么是由于服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。而教育产品恰好具备这些特征：一方面，作为教育产品购买者的家长很难判断民办学校的服务质量，因为他们年幼的子女才是服务的直接对象；另一方面，教育产品的性质非常复杂，因为影响学生发展的因素不仅仅来自于学校，学生成绩并非学校教育质量的显示器；学校教育具有迟效性和滞后性；学校教育质量的评价标准各异，“好”的标准各不相同，家长（学生）对它难以评估。而市场行为往往具有短期性、速效性、波动性，因而无法完全通过市场来调节教育。在这些情况下，如果学校教育服务由营利性企业来提供的话，他们很可能利用自己在信息不对称关系所占的优势地位以次充优、以少充多，欺骗消费者，谋求利润的最大化。
由于教育服务供需双方存在着信息不对称，致使消费者无法评估质量而只能依靠办学者的诚实。这种情况下，目的不为赚钱的民办学校比营利性民办学校更加值得信赖，因为他们不会为了赚钱而降低教育质量。对菲律宾、巴西等允许营利性私立学校的国家的研究表明，非营利性私立学校与营利性私立学校相比，的确有突出的优点。
教育产品的上述特征决定了市场机制在教育领域作用的有限性。即使是提供具有私人产品性质的民办学校，由于信息不对称原理导致教育产品复杂性，也应采取非营利组织的形式。教育服务的生产与分配尽管也要采取商品交换形式，但由于这一产品的有效供应中存在市场失灵，因此要实行一种扬弃市场规律作用的产品交换和供应方式，而由政府或公益性社会组织供应。与此相适应，民办教育也要求实行一种“公有”的产权形式，举办民办学校的社会组织及个人必须以“非营利”作为出发点。为此，需要由非营利性社会组织和个人来举办民办学校。
二、民办学校的性质与民办学校的产权界定
前文对教育产品性质的认定，只是从经济学的视角，将民办学校提供的教育服务视为一种“教育产品”，对其进行分析，并进而说明民办学校采取公益性产权结构，由非营利组织提供教育服务的必要性。在实践中，是否限定民办学校为公益性机构在很大程度上还取决于各国对民办学校性质的认定。
我国《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益”。第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”可见，我国立法明文规定了教育的公益性质，为确保教育的公益性，法律还要求所有学校包括民办学校必须为公益性机构。
对于教育公益性的认识，学者们一般是从教育活动区别于经济活动的特殊性出发加以论述。教育活动与物质生产活动的不同之处在于：其一，教育是一种培养人的活动，它的目标是培养社会所需要的、合格的人才，这些性质使得教育服务不可量化，具有非物质性。营利不是它的目标，也不成为它的动机；而物质生产活动的目的是创造出具有商品属性的物质产品，并获取利润。其二，教育产品效用的滞后性。物质产品进入用户即告终结，而教育产品的效用后显，在以后的时间里不断发挥出来，并且其创造的价值，尤其是精神内容无法用经济指标来衡量。其三，实施教育活动的学校与生产物质产品的公司（企业），遵循的行为准则不同。公司的运行遵循着商业法规与商业伦理道德，学校则不同，它首先要遵循社会的人文道德与伦理。其四，教育投资与企业投资不同，企业投资的目的在于获取利润，而敦育投资的目的在于促进人的充分发展，以获得社会效益。
教育活动的上述特点决定了市场机制在教育领域作用的有限性。如果学校以营利为目的，将把向社会提供教育服务看成完全的市场交易，教育教学活动将难以有益于社会甚至有损于个人和社会。民办学校作为整个国家的学校教育事业的组成部分，同样应当以国家的公共利益为目的，对公众利益负责，而不是只为某个个人或团体的私利服务。换言之，教育服务的生产与分配尽管也要采取商品交换形式，但由于这一产品的有效供应中存在市场失灵，因此要实行一种扬弃市场规律作用的产品交换和供应方式，而由政府或公益性社会组织供应。与此相适应，民办学校也要求实行一种“公有”的产权形式，即由非营利性组织来举办民办学校。
民办学校法人作为公益性法人，在产权关系以及组织机构等方面必然与以营利为目的的企业法人（公司法人）有本质的区别：其一，从法人的性质来看，企业设置主体为营利法人，民办学校设置主体则是财团法人，具有公益性质。其二，从产权的来源和归属来看，由于企业财产属于股份性质，股东可以凭股份的份额分得红利，也可继承财产，而财团法人的财产多来源于捐赠，捐资一般不得抽回，更不能以此作为股份而营利，也不涉及财产继承问题。其三，董事会的组成不一样，校董会不一定由捐资者组成，知名人士和有教育教学经验者也可成为董事会成员；企业董事会由投资者组成，只有投资者才有资格成为董事。其四，在校董会中，所有董事享有平等权利；企业董事会董事则以投资的多少享有不同的表决权。
由此可见，民办学校并非是说明学校产权归属和所有制性质的一个概念，而是指一种办学的组织形式。从法理上看，作为非营利组织的民办学校与作为营利组织的企业的主要区别还可通过下表反映出来（见下页）：
三、我国民办学校产权界定的特殊要求：与公立学校的比较
在我国，要求民办学校为非营利性组织并以此为基础界定民办学校产权的意义还在于，我国民办学校经过二十几年的发展，已经具有一定的规模，但由于法制的不健全，尤其是缺乏对学校产权关系的明确规定，民办学校的发展始终处于一种无序的状态。伴随着民办学校的发展，产权纠纷问题也日显突出，如何在我国现行法的基本原则下对其规范，就显得颇为重要。另一方面，我国的市场经济体制确立不久，还没有形成成熟的规范市场经济。市场的竞争往往会使得本来试图以市场作为手段的某些民办学校不知不觉中被市场蜕变，把手段置换为其全部目的。这对保证民办学校的发展是很不利的。而将民办学校规定为非营利组织不仅符合我国对民办学校性质的认定，也是我国实践提出的要求。
有学者担心：限定民办学校为非营利性机构，是不是会抹杀民办学校与公立学校的区别，使民办学校又成为另一种形式的“公立学校”？为此，我们还需要从民办学校与公立学校的比较中进一步明确民办学校的性质，及其对界定民办学校产权的要求。就我国办学实践而言，民办学校与公立学校的区别主要在于举办主体与经费来源两个方面。正是这两个方面的不同，决定了这两类教育机构在产权关系上的诸多差异。
首先，公立学校的举办者主要是政府，经费主要来自于国家财政拨款，学校财产的所有权属于国家，学校作为法人享有对国家授权经营的财产的经营权。这一点在我国《教育法》中也有明确规定。我国《教育法》第31条规定，“学校及其它教育机构中的国有资产属于国家所有”，可见，公立学校的产权关系是明晰的。民办学校的经费是由私人或社会组织提供的，这种财产是一种私有财产。尽管民办学校的公益性决定了民办学校并非是私有学校，民办学校的产权不能归属于作为学校举办者的私人或社会组织。从这个意义上，可以认为民办学校并非是说明学校产权归属和所有制性质的一个概念，而是指一种办学的组织形式。但民办学校财产来源的非国有性，也要求政府不能以所有者的身份介入学校财产权利的行使。
其次，尽管依据我国法律的规定，我国公立学校和民办学校都具有法人地位。但从法理上看，作为教学机构的民办学校是不享有法人资格的。因为民办学校的公益性决定了民办学校应由本身即为公益性的法人举办，此时，作为举办者的公益性法人（在国外一般为财团法人）才是真正独立承担民事责任的法人实体。当然，为了叙述的方便，本文直接采用“民办学校法人”一语，并对其作广义理解，即包括作为教学机构的民办学校及其举办主体。而作为教学机构的公立学校本身即享有法人资格。可见，民办学校法人与公立学校法人在组织机构方面存在显著的差异。
最后，民办学校财产的非国有性，也决定了民办学校与使用国有财产的公立学校有着本质的区别。民办学校是一个法人实体，它对其所属的财产享有直接的支配、使用及处分的权利，同时还依法独立享有内部管理及对外进行民事活动的权利，并能独立承担民事责任。而就我国公立学校而言，尽管我国法律明确规定了公立学校必须具有法人资格，但由于公立学校（尤其是中小学）没有法人所必须具备的独立的财产权，难以建立起财产约束机制，因而国家对学校实际上仍负无限责任。再则，公立学校的经费全部或大部分依赖国家财政拨款，它不直接用于生产经营活动，也不承担资产收益的任务，因而国家作为国有资产的所有者，为加强资产管理，防止国有资产流失，对公立学校财产权的行使也有诸多限制。
当然，我们也应认识到，一方面，民办学校提供的是具有公共产品和准公共产品性质的教育服务，它不能完全通过市场（价格机制）加以调节；另一方面，教育是一种培养人的活动，它涉及到每个公民受教育权利的实现，这种产品的特殊性也使得学校不能向企业那样任由市场调节。可以说，民办学校是一种为社会公共利益而设立的“私”的性质的机构。它不可能成为完全的自治体，而必须接受国家（通过政府）的领导、监督和管理。
但即便如此，政府对民办学校进行管理也应不同于公立学校。就政府对民办学校产权行为的宏观调控而言，政府可以通过立法，对民办学校的组织机构及其行使财产权的行为做出一定的限制性规定，但这种规定应仅限于保证民办学校的公益性。此外，政府只能依法对民办学校活动的合法性进行监督、管理，而不能采取行政命令方式对民办学校的经营管理活动进行干预。
总之，无论是从经济学角度对教育产品性质的分析，还是从法学角度对民办学校性质的讨论，都要求限定我国民办学校为非营利性机构，应由本身即为非营利性的法人举办，在此基础上来界定我国民办学校的产权。另一方面，民办学校与公立学校在产权关系方面存在的诸多差异，又要求民办学校的产权界定应不同于公立学校。与公立学校相比，民办学校的产权界定一定要体现出民办学校“私”的性质以及“以自愿求公益”的特点。