优化发展循环经济的激励与约束机制，本文主要内容关键词为：约束机制论文,发展循环经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：N2.35 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2014)03-0050-06 循环经济激励约束机制是以循环经济的减量化、再利用、再循环原则为前提，以环境保护为目的，以政策调节和制度规范为手段，以循环型新技术、新工艺推广为重点，对循环经济的主体、客体及相关中介进行激励与约束的一整套管理制度。循环经济激励约束机制的发展有助于循环经济外在动力机制与内在利益机制协调统一，为循环经济健康有序发展奠定坚实基础。 一、循环经济发展中的激励与约束机制现状 (一)循环经济激励约束机制在制度引导与工程示范中不断优化 我国的循环经济激励约束机制是以市场优化配置为基础，以政策引导为重点，以工程示范为抓手，依据不同循环经济主体，建立多种激励手段和约束举措并存的循环经济机制框架。 首先，我国出台多种经济引导政策，借助行政手段强化激励约束机制。引导政策主要体现在投资、财税金融、集约土地、节能环保、技术支撑、人才引进及社会宣传等方面。一是强化政策宣传和国际合作，完善节能和环保标准，建立统计评价体系。发布多项循环经济相关国家标准，出台地方具体量化的循环经济指标。2013年1月我国出台《循环经济发展战略及近期行动计划》，同时制定循环经济基本法及相关配套单项法规，借助于环境标识、环境认证和政府绿色采购制度推动环境治理。通过专门立法或政府政令等多种政策形式强制推行或鼓励绿色政府采购，实现资源节约、环境友好目标。二是推行节能减排目标责任制、清洁生产审核验收机制，将节能减排、清洁生产是否达标来考核地方政府领导班子和国有企业负责人。三是通过财税手段引导绿色生产、低碳消费。“深化资源性产品价格改革，中央财政设立专项资金，开展资源税改革试点，制定了鼓励生产和购买使用节能设备、绿色产品等税收优惠政策。完善环保收费政策。出台支持循环经济发展的投融资政策。”[1]推动和资助企业清洁生产、技改资金等向循环经济项目倾斜，通过税收减免和推动水电价等资源产品改革等方式扶持资源综合利用企业。四是以不同主体差异化发展作为循环经济激励与约束机制的前提，提高高能耗、高排放行业的准入，健全市场准入和退出机制。在源头设计、清洁生产、节能减排、污染治理、“三废”循环利用等方面都出台相应的经济鼓励措施和制约机制，推动企业间、产业间能源资源梯级利用。 其次，实施循环经济重点项目，开展示范试点。我国各级地方政府在中央政策倒逼下加紧循环经济建设，将生态环境保护纳入干部政绩考核，重点支持相关公益性基础设施、公共服务平台、重点项目、能力建设、关键共性技术产业化示范及推广应用等。[2]许多城市及乡村积极组织实施一批重大生态修复与环境治理示范工程，同时在生物发电等新能源、大宗工业废物资源化、城市矿产示范基地、城乡废弃物资源化利用和无害化处理、园区生态化改造等领域实施循环经济工程。通过重点工程带动，专项政策支持、财政资金拨款及循环经济专项资金，引导金融和投资机构投向循环经济重大工程，鼓励企业通过自有资本、银行贷款、上市融资、发行债券等方式开展资源综合利用，实施循环经济重大工程，发挥循环经济激励与约束机制的示范辐射作用，推动工程项目有效进行，解决实际操作中的政策障碍。我国统一实施了循环经济“十百千”示范行动，[3]其中的“十”即指十大示范工程。 (二)循环经济激励与约束机制在制度创新与机制完善中发展迅速 我国以制度创新为突破口，从循环经济实际状况出发，制度激励、政策约束并重，深化重点领域和关键环节改革，不断改进循环经济激励约束机制的功能、效率。国家先后出台一系列专项规章制度及政策文件，配套实施相应资源环境制度和政策，使全社会利用资源保护环境的行为得到有效规范。许多地方政府把创新作为发展循环经济的中心环节，按照3R原则，围绕循环经济激励约束机制建设，从环保治理、生态补偿、城市矿产和碳交易市场等方面不断创新发展方式、完善机制。 首先，建立资源环境有偿使用制度，建立生态补偿长效机制和生产者责任延伸制度。制订实施一系列资源环境制度和相关配套政策，引导资源性产品价格改革，加大林权制度改革，实施多样化生态环境补偿方式，以生态补偿费实践强化资源高效利用，推动生态环境补偿市场化。 其次，实行合同能源管理，以市场化方式开展环境保护治理。探索碳交易机制，开展碳减排交易试点和完善排污权交易制度试点。加快建设主要污染物排污权交易市场，推行排污许可制度。实施污水处理市场化机制，加大污水治理投入力度，推行企业治污设施日常运营市场化。实践中可以主要采用排污费制度与可转让许可制度，这二种方法都以社会最低成本实现预期目标。在一定条件下，许可证方法可能比税收制度更具优越性。 最后，成立农村综合产权交易所和城市矿产交易所，创新融资模式和抵押方式，构建信用、金融要素市场体系。逐步扩大农村综合产权和城市矿产开发交易规模，充分发挥市场的作用，使相关交易由政府推动向市场拉动方向转变。深化科技金融，股权激励、政府采购等创新试点，推行“环境污染责任保险”、“绿色信贷”，打造资本特区和人才特区，完善市场体系，构建公共平台，以市场化方式解决科技企业融资难和科技成果转化难问题。 二、循环经济的激励与约束机制存在的问题 我国当前循环经济的激励约束机制存在的问题，首先是缺乏统筹系统性。我国循环经济激励约束机制缺乏顶层设计和宏观设计，导致机制发展带有盲目性、不确定性，可操作性不强。循环经济激励约束机制的目标重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等模糊不清，欠缺综合配套和统筹协调，国家层面的联动协调滞后。单项政策或法规只能在局部区域或某个领域单独进行，落实效果不尽如人意。单项政策或法规与收入分配、财政税务、金融投资和资源环境等重点领域及其他关键环节存在错综复杂的关系，也与国家经济政治、社会产业等息息相关，利益群体诉求多。顶层设计和宏观设计不到位。 其次，资源环境与经济一体化的核算体系不健全。一是资源定价制度与资源核算制度有偏差。在资源开采利用方面，资源价格定价盲目，比价关系不够合理，要素价格等基础性、战略性价格亦存在制度性和政策性扭曲。由政府定价的资源价格和要素价格只体现资源开发成本，未涉及环境成本和安全生产成本，更未展现市场供求中的资源稀缺度，资源税过低，产品价格较高，不利于资源节约。二是我国国民收入核算体系存在缺陷，资源利用与耗费、环境损害、生态效益等还未完全纳入经济社会发展评价体系中，体现循环经济要求的目标体系、考核办法、奖惩制度亦未建立。 第三，循环经济的法律法规体系有待完善。一是现行法规中与循环经济相关联的行政指导法规较模糊。政府、企业和公民的权利、责任和义务不明确，缺乏规范。各级政府及其职能部门围绕循环经济建设的职责定位不够详细，消除地方保护主义的行政法规强制性不够。企业信用分类监管不到位，违法经营专项整治效果疲软。循环目标和循环名录制度、生产者责任制度、消费者付费制度、污染者赔偿制度及循环经济执法和监管机制等法律规定均需进一步深化。已有法律法规抽象笼统，可操作性差，且主要针对污水、废气、噪音和废弃物等显性污染，解决隐性污染损害修复的法规较少。污染造成的财产损失及生态价值耗损较难核定，缺少相关定损法规，环境污染的强制保险法构建乏力。二是涉及循环经济发展的科技法规、知识产权保护法和信用法等法律体系不健全。促进循环经济发展的末端治理或分段治理立法较多，促进环境友好的优化设计、工艺改进及循环经济信息化、产业化发展的科技法规仍有空白需要填补。基于循环经济的纠纷缺乏完善的法律仲裁和调节机制。 第四，循环经济激励约束机制建设缺乏可靠的保障体系。我国各地所推行的循环经济激励约束机制普遍存在的困扰是效率不高，机制探索偏重于政策制定和技术支持。保障体系疲软易导致激励约束机制所倡导的行为有潜在的不确定性和风险性，形成执行和监督措施难到位，约束主体权力易寻租、越位，管束对象滥用企业权利等问题。监管部门各自为政，跨部门、多手段的政策整合和共同监管不理想，难以形成合力。只有健全的保障体系才能从决策、执行、监督三方面提高机制效率。 第五，循环经济发展主体缺乏动能。一是政府政绩考核中“重政绩、轻污染”现象依然存在。在将生态环境保护纳入干部政绩考核过程中，考核标准难以量化，评估缺乏可行性，生态环保水平面临数字化管理难题，隐性环境污染被忽视等问题较常见，各级政府职员越位、缺位频繁。二是企业逐利意识远高于循环经济意识，社会责任感差，轻视环保。污染企业违规成本低，超标排放行为难遏制。一些企业循环经济技术创新能力低，再生产成本居高不下。资源循环利用过程中还存在二次污染，潜在二次污染危险被不规范处置，隐性污染被忽视等问题。企业资源有效配置差，产业关联度较低，“三废”处理与废旧资源再利用未形成共享格局，企业节能减排、发展循环经济动力不足。三是公众对循环经济生态学规律不熟悉，对循环经济技术难度、复杂经济活动及特有环境效益不了解，对循环经济激励约束机制的认知停留在政策观望及制度管理上，激励约束机制建设公众参与率不高，公众集体智慧发挥有限。政府主导、企业协同、公众参与的激励约束机制还未形成。 三、循环经济激励与约束机制优化途径 (一)建立常态化的循环经济法律保障机制 首先，借鉴、吸收国内外先进立法经验，完善我国循环经济立法体系。尽快制订隐性污染损害修复法规，完善污染造成的财产损失及生态价值耗损评价法规；制定《循环经济税法》、《循环经济投资法》，出台环境法和资源法，完善循环经济的科技法规、知识产权保护法和信用法规；明确规定政府、企业、社会团体和个人等主体基于循环经济发展的法律义务和责任，明晰相关执法部门职责。同时，根据我国立法层次将法出多门的各类循环经济法规进行梳理整合，使循环经济的根本法、基本法、综合法和专项法协调一致。 其次，加大循环经济法规执法力度，使“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”法则及其他各项法规真正实施到位。完善各级地方政府及相关行政执法部门的执法责任制，避免多头管理，强化责任追究。提高执法者素质和执法水平，严格贯彻循环经济相关的法规政策，使法律目标具体化、责任明确化、执法规范化、服务人性化，建立有效促进循环经济发展的常态化法律运行机制。 (二)建立资源环境与经济一体化的核算体系 首先，制订鼓励循环经济发展的产业政策和产品目录。重点推进主导产业和优势产业发展政策，因地制宜地制订相关产业发展政策、行业标准及具体激励措施。调整产业结构、增长方式和消费模式，坚决淘汰“三高”企业，鼓励、扶持结构合理、节能降耗、资源节约的循环经济产业。 其次，明晰环境产权，改进绿色税收体系。一是完善征税体系，开征材料税、生态税、燃油税及环境税，征收消费税和绿色关税。适当提高污染税及其它类别环保税收，刺激企业运用环保技术。改革现行资源税，调整资源价格体系，利用差别税率强化资源保护管理；同时，适当扩大自然资源税收的征收范围，将水、森林、草地，不可再生资源和稀缺资源全部纳入征收范围，减少资源浪费。二是实施税收优惠政策。对循环经济企业减免税收，运用多样化税收形式，如投资退税、投资抵免、税收豁免、税收饶让、税收信贷、延迟支付、优惠税率、加速折旧及税收返还等，为循环经济提供支持。 再次，完善循环经济财政政策和金融政策。我国财政政策要积极承担市场无力介入的投资领域及投资责任，使财政政策在促进资源节约、节能减排、经济增长、优化结构中发挥主导作用，提高金融政策的针对性、有效性和可持续性。政府及各级财政部门在循环经济重点领域、重点项目及单个企业无力负担的基础设施建设方面要加大资金投入，设立循环经济专项资金，加强循环经济专项资金的管理及审核。重点推动循环经济资金投入市场化操作，吸引民间资本、风险投资关注循环经济产业。借助绿色信贷等政策引导企业开展绿色生产经营活动，为循环经济发展扫清资金障碍。 最后，强化环境影响评价制度，完善绿色GDP体系。政府应加快与国际绿色GDP核算体系接轨，对资源环境进行规范科学的核算。搜集整理循环经济活动对环境开发、利用和治理的成本收益数据，将自然资源耗减和环境质量退化、环境污染损失计入发展成本，纳入考核范围，建立绿色GDP考核制度。重视循环经济相关建设项目的环境影响评价，加强环境监督，坚决遏制“两高一资”项目。构建重视资源消耗和生态环境质量、符合生态文明及可持续发展要求的经济社会发展评价体系。 (三)建立动态化的市场调节机制 首先建立资源有偿使用制度。调整资源、能源价格政策，加快推进资源性产品价格和环保收费改革，运用价格杠杆、供求关系抑制资源浪费。完善自然资源和环境要素的定价有偿使用制度，对短缺资源和价格严重扭曲的资源要形成合理价格机制。建立反映资源稀缺度、环境损害成本的生产要素及资源的价格形成机制，发挥价格的激励约束作用。健全再生资源综合循环利用激励机制，完善市场准入和退出制度。扶持资源节约型和环境友好型企业，淘汰三高行业，加快完善再生资源回收利用网络体系，探索碳交易、主要污染物排污权有偿使用、交易试点和城市矿产开发交易机制，加快循环经济市场化、产业化进程。 其次，建构体现生态价值和代际补偿的生态环境补偿制度。政府要保护生态环境权益，完善生产者责任制度和消费者付费制度，确立环保公共财政体制。针对自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水资源环境保护等建立客观公正的生态环境补偿标准体系。各级政府要加大财政转移支付资金，合理征收“生态税”，将退耕还林补偿政策、生态公益林补偿金政策、天然林保护工程落实到位，探索自然资源和生态环境价值评价体系，为实施生态环境补偿提供政策和法制保障，加快生态环境补偿市场化进程。 (四)建立制度化的信用管理监督机制 首先要建构政府信用体系，监管各级政府公信力。完善各级政府信用信息系统，落实政府信用责任制；健全各级政务公共信息平台，实施阳光政务，强化信用承诺，建立行政过错责任追究制度。转变各级政府职能，依法行政，审慎处理循环经济相关决策措施。建立政府重大决策公民参与、专家论证、风险评估、合法审查和集体决定制度。 其次，建构企业及个人信用体系。依托网络、利用实名制分别建立企业及个人资信数据库，在全国实行统一联动的征信系统。将从事循环经济活动的企业、中介机构、社会团体、科技人员及其他人员的信用管理纳入到信用体系。打破信息壁垒，多部门、多组织联合加入征信行动，共同制约市场主体在循环经济建设中的失信行为，重点监管循环经济主体及相关机构等的信用。完善信用立法和执法，落实信用奖惩机制，推进信用法制化进程。 (五)建立扁平化的政府宏观调控机制 首先，制定循环经济统筹发展的整体规划，建立循环经济重大项目库，搭建资源循环利用的公共服务平台，提高政府有限管理和综合协调能力。各级政府须根据循环经济的资源条件、市场需求、产业布局、区域比较优势科学制订规划、策略，逐步完善各区域政府之间围绕生态保护与补偿及循环经济产业布局所需要的沟通和协调机制，加强国家战略、区域战略和企业战略的协调。加强资源环境管理部门、宏观经济管理部门与企业的沟通联系，采用多元灵活管理模式。 其次，大力推进资源节约标准化工作，明确循环经济的国家、行业及地方技术标准和技术规范。加快制订各类循环经济标准，界定企业产品能耗限额，优化资源节约标准体系，完善绿色GDP体系。建立节能减排企业目标责任制、清洁生产审核验收机制，以节能减排或清洁生产是否达标作为地方各级政府领导成员和国企负责人的考核指标，改变单纯以GDP增长速度衡量经济发展成效和政绩的不良举措。提高公共服务水平和效益，为发展循环经济提供良好的基础设施保障。加大资金投入，组织科技攻关，对符合循环经济要求的基础研究和技术研发项目大力扶持，建立绿色技术支撑体系，加强市场监管和财政监督作用。改革政府管理体制，扩大政府绿色采购规模，加强政府引领示范、调控管理作用，为循环经济发展营造更加公平的竞争环境。 (六)建立信息化的公众参与机制 首先要培育公众循环经济理念，引导公众积极参与循环经济建设，拓宽公众参与循环经济建设的方式和渠道。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体广泛宣传循环经济相关知识法规，倡导绿色消费，弘扬节能减排，开展多层次、多形式的舆论宣传和科普教育。 其次，构筑社会中介组织及公众参与循环经济的信息平台，建立公众环境公益诉讼制度，完善政府主导、企业参与、公众介入的透明公正的民主协商机制。循环经济建设利益关联主体多，应向公众及全社会及时发布循环经济的规划信息和项目进度，建立公众参与重大建设项目决策机制，健全公众参与循环经济发展的运行体系和组织机制，使公众能全程参与、有效监督循环经济建设。 最后，发挥社会中介组织联合政府和民众的沟通桥梁作用。借助民间环保团体或中介组织的社会影响力，引导公众参与循环经济的公共事务，依法开展环境维权活动，化解污染引发的社会矛盾。充分调动专家优势和全体公民的智慧资源，将公众杂乱无序的个体观点综合表达为理性的群体意愿，使循环经济的公众参与由个体自发到理性联合，由个别区域扩大到多区域联动。在循环经济实践活动中，不断推动公众由被动的末端参与向预案参与和过程参与转变，进一步发挥民间组织、大众传媒及公众作用。标签：循环经济论文; 生态环境论文; 生态补偿机制论文; 经济论文; 价格机制论文; 社会信用体系论文; 激励模式论文; 环境保护论文; 信用政策论文;