技术经济范式协同转变与战略性新兴产业政策重构，本文主要内容关键词为：范式论文,产业政策论文,战略性论文,重构论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、战略性新兴产业的技术经济特征及其对产业政策的要求
(一)战略性新兴产业的技术经济特征
战略性新兴产业这个提法本身并不是标准的经济学概念，而是经济学中战略产业和新兴产业两个概念的结合。
1.从外部性理解战略性。
目前对于战略性新兴产业的战略性特征有多种表述。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(以下简称《决定》)对战略性新兴产业作如下界定：战略性新兴产业是“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”。李晓华和吕铁认为，战略性新兴产业的战略性主要体现在能够成为未来的支柱产业、对经济增长的带动作用强、产业关联度大、代表科技发展前沿、对人民生活能够产生重大影响、决定未来国家的竞争优势等几个方面。①郑江淮认为，第一，从国家经济发展和国家之间竞争角度来看，战略性主要体现在该产业对国民经济运行的重要影响力，对产业结构高级化、综合国力和国际竞争力提升有巨大的促进作用；第二，从经济性来看，战略性主要体现在该产业具有范围经济、规模经济、集聚经济等特征。②贺俊和吕铁认为，战略性所体现的经济学性质主要体现在两个方面：一是产业所基于的主导技术的未来性和突破性；二是产业所面向的现实的和潜在的市场需求规模巨大。③
国内学者迄今对于战略性新兴产业的战略性的理解可以归纳为产业带动、重大技术突破、环境友好、国际竞争力提升等特点。但实际上，以上特点更可能是战略性新兴产业在不同领域产生的效应，而不是其经济学属性。进一步看，这些效应本质上都来源于战略性新兴产业所具有的外部性，只是将外部性细分为经济外部性和技术外部性，并在经济增长、技术、市场、环境、竞争力等方面有不同的体现。换言之，外部性是战略性的必要条件，认为战略性新兴产业同时具有战略性和外部性的观点则有同义重复之嫌。而且，外部性是更为标准的经济学概念，从外部性来理解战略性更适于经济分析，也更便于相应的政策研究。
战略性新兴产业的外部性表现在研发和产业化两方面：(1)研发的外部性。战略性新兴产业发展的前期推动力是基础性研究的重大突破，而基础研究通常具有公共物品的性质，即具有非排他性和非竞争性，存在研发的私人收益和社会收益不尽一致的现象，发明者不能完全获得创新的收益，致使创新活动的供应不足。(2)新兴产业的产业化也存在外部经济。本土企业的产业化迫使跨国公司的产品或者关键零部件价格大幅度降低，从而提高了整个国家的福利水平；或者迫使跨国公司引入更先进的技术，从而带动了东道国整体产业技术水平的提高。
2.从不确定性理解新兴性。
战略性新兴产业同时还具有新兴产业的特征，具体表现为技术和市场方面的不确定性。
首先，新兴产业的技术具有不确定性。表现为：(1)创新是知识和已有要素的重新组合，要求打破惯例，因而，天然地具有不确定性。(2)作为战略性新兴产业发展的必要条件，重大或核心技术的突破更具“创造性毁灭”的特征，面临的不确定更高。(3)发展中国家要实现重大或核心技术的突破则面临着更为严峻的知识、技能、生产要素和制度约束，技术创新所面临的不确定性可能比发达国家还要高。
其次，新兴产业的市场需求具有不确定性。通常而言，战略性新兴产业处于早期发展阶段，依靠重大技术的突破，新兴消费群体的成长相对滞后，导致市场需求存有较高的不确定性。市场需求的不确定至少会表现在如下几个方面：新兴用户是如何构成的？市场规模和结构是什么？消费者对新产品的接受程度如何？特别地，新兴产业的“初始市场”(initial market)是如何形成的？
第三，新兴产业的产业组织具有不确定性。对创新的类型有多种不同的划分标准，其中最基本的分类就是将创新分为“创造性毁灭”和“创造性积累”，前者表示企业完成了前所未有的激进创新，后者表示企业是在现有基础上完成的边际创新。这两种不同的创新形态对应着不同的产业组织方式：前者对应着高进入率、低市场集中度、高创新频率；后者对应着高进入壁垒、高市场集中度和低专利申请等(Breschi et al.,2000)。战略性新兴产业的有些关键技术可能由在位大企业依靠长期积累的技术和创新能力实现突破，但也有些关键技术可能更为依赖创业型企业完成。在产业化阶段，创新是导致产业组织动态演化的重要因素(Utterback and Abernathy,1975; Klepper,1996)，由于创新在方向、速度、频率和强度等方面具有不确定性，致使新兴产业的产业组织在产业化阶段也具有不确定性。
技术、市场和产业组织方面的不确定性，使得战略性新兴产业发展所涉及的多方主体(不同类型的企业、政府、用户等)之间的互动是不完全信息动态博弈，即多方信息的优劣势、行动的顺序、过程中的或然事件都可能对均衡结果产生影响，从而可能存在多种均衡的结果。这意味着，对战略性新兴产业发展“成熟”时的“最终”状态难以进行准确预测，且不同产业之间的差异较为显著。又由于培育和发展战略性新兴产业需要大量的专有性投资，具有较高的退出成本，战略性新兴产业的发展路径可能被“锁定”，最终抵达的均衡状态不一定是最优均衡状态。这些因素都加剧了战略性新兴产业发展的不确定性。
(二)战略性新兴产业创新活动的技术范式
上述以外部性和不确定性两个经济学概念概括了战略性新兴产业的特征，侧重于产业层面的分析。如上所述，战略性新兴产业尚处于产业生命周期的早期阶段，技术创新通常是推动产业演化的首要因素，市场需求因素的作用则相对较弱(Dosi,1982)，因此，有必要在上述产业特征分析的基础上更进一步讨论战略性新兴产业的“技术范式”(technological regime)，即其基本的技术特征。
新兴技术在演进过程中面临着不确定性，也可能会出现多重均衡，这在产业层面便表现为产业间创新活动的不同模式。基于跨部门比较的目的，Breschi和Malerba(1997)提出了以四个维度(技术机会、创新的可收益性、技术进步的累积性和相关知识基础的属性)来刻画产业创新活动的技术范式的研究框架。其中，技术机会是指给定研发投资规模时成功实现创新的概率，概率越大表示技术机会越高；创新的可收益性表示创新及其成果避免被模仿的概率，概率越大表示可收益性越低；技术进步的累积性表示下一期的技术对当期技术的依赖程度；创新相关的知识基础可以分为通用知识和特定知识，通用知识是指可被应用于其他领域的知识，特定知识则不然(Breschi等，2000)。Malerha等人将技术范式概念运用于产业和部门层面，形成“部门创新体系”(sectoral innovation system)理论，用于动态认识产业演进的规律和企业的行为特征(Malerba and Orsenigo,1996,1997; Breschi et al.,2000)。本文借用部门创新体系的分析框架，对战略性新兴产业的创新活动特征进行研判(见表1)。
按照上述技术范式的分析框架，可以发现战略性新兴产业和传统产业之间存在系统性的差异。概括起来，战略性新兴产业具有高技术机会、低可收益性、低技术进步累积性和更为通用的知识，更接近于“熊彼特I型”。而传统产业则相反，更接近于“熊彼特II型”。因此，“熊彼特I型”和“熊彼特II型”在产业组织方面的差异，会较大程度地分别体现在战略性新兴产业和传统产业上。
战略性新兴产业除了在产业层面的创新活动系统地不同于传统产业外，其创新活动对经济发展也有着截然不同的影响。演化发展经济学家承袭了熊彼特创新理论中的“技术竞争理论”，利用创新活动与技术的不同特征解释经济发展中的成功和失败，这在一定程度上弥补了“部门创新体系”对宏观经济增长和长期经济发展研究的不足(赖纳特，2005；赖纳特和贾根良，2006；束克东和黄阳华，2008)。演化经济发展理论认为，经济活动具有“质量”上的差异，“高质量”的经济活动不仅可以获得更高的“租金”，而且还具有显著的外部性，促进正反馈机制的发生和自我强化，带动其他活动经济质量的提升。“高质量”经济活动的突出特点，是快速的技术进步、R&D比重高，同时还有初始投资巨大、规模经济和范围经济的潜力较强以及高风险等特点。带有这些特点的经济活动具有动态的不完全竞争性，能够产生动态超额利润(即经济租)，将一国送入快速发展的轨道。而与之相反，“低质量”的经济活动则更接近于完全竞争性的活动，技术创新低、研发投入低、风险低等，创造的租金也相对低下，对经济发展的促进作用也相应地处于较低水平。从竞争力的角度看，以技术进步作为竞争力的来源，比以低价格作为竞争力的来源，更具长期性和“破坏性”。④演化发展经济学家将熊彼特注重企业之间技术竞争(而非价格竞争)的理论引申至国家之间的竞争，解释不同国家之间经济活动的差异如何决定国家之间经济发展程度的先进与落后。对于不同的国家而言，如果一国集中了更多“高质量”经济活动，宏观经济中创新、技术进步和产业升级的重要性更为突出，那么相比于其他更多从事“低质量”经济活动的国家而言，该国更具国际技术和经济竞争优势，能够通过国际贸易等方式将经济交换所创造的剩余更多地集中于本国。
虽然因为学术传统和现实的原因，演化发展经济学并没有使用“战略性新兴产业”的概念，但是战略性新兴产业很好地符合“高质量”经济活动的特点，即能够通过创新和新技术营造进入壁垒，从而产生创新租金。而且创新的租金是以超额利润的方式留在创新国内部(即共谋的分配方式)，而不是通过降低产品的价格为所有消费者所分享(即古典的分配方式)。不仅如此，在演化发展经济学家注重的历史研究方法中，还给出了诸多新兴产业发展史与国家成长史之间存在密切关系的证据，认为战略性新兴产业为后发国家打开了成功实现赶超的“机会窗口”。
(三)战略性新兴产业技术经济特征对产业政策的需求
战略性新兴产业通常处于发展的初期阶段，产业快速发展所需要的外部环境尚不完善，完全依靠市场机制和企业自身的力量难以快速成长，这将弱化其战略性功能的发挥。为此，培育和发展战略性新兴产业通常需要借助产业政策的引导和支持，这已是各国的共识。根据上文的分析，战略性新兴产业具有外部性、不确定性和不完全竞争性等突出的技术经济特征，这就使得针对战略性新兴产业的产业政策不同于针对成熟产业的传统产业政策，需要针对战略性新兴产业的上述技术经济特征有的放矢，才能有效发挥产业政策的效果，降低政策实施的成本和负面效应。为此，首先需要解决的问题是，培育发展战略性新兴产业对产业政策的需求是什么？要回答这个问题，仍需要以战略性新兴产业的技术经济特征作为分析起点。
第一，产业政策应有助于发挥战略性新兴产业的外部性。如上所述，虽然对于战略性新兴产业的战略性特征的认识和表述不同，但是对于战略性所具有的经济学涵义基本上没有分歧，即战略性新兴产业发展的收益将超出产业本身，导致产业收益与社会收益有别，这种外部性可能弱化产业发展的激励。为此，需要通过公共政策促进战略性产业的发展。这种产业的发展思路和政策观，正是20世纪中期兴起的经典发展经济学的突出特征(OCED,1991; Krugman,1994)。经典发展经济学中的主要理论模型，如大推动模型(Rosenstein-Rodan,1943; Murphy et al.,1993)、主导产业发展理论(Hirschman,1958)、筱原三代平的动态比较成本论和两基准理论等，其理论基础都是战略性产业具有显著的外部性，均主张通过培育和扶持战略性产业达到推动产业结构高端化和经济发展的目的。如上所述，在经济发展的不同阶段，战略性新兴产业有着不同的形态，但是回顾产业发展史，英、德、美、日等发达国家政府通过产业培育政策促进产业成长的例子俯拾皆是(Amsden,1989; Chang,2002,2006,2008；赖纳特和贾根良，2006)。当前，培育和发展战略性新兴产业也是各国产业政策的重要内容。虽然20世纪80年代后，经典发展经济学一度受到了批评，但是实践中通过产业政策引导战略性新兴产业发展的做法仍然非常普遍。
第二，产业政策应有助于降低战略性新兴产业的不确定性。由于战略性新兴产业在技术、市场和组织等方面都存有不确定性，可能对技术突破和产业化形成障碍。为此，较之于针对成熟产业的常规产业政策，战略性新兴产业要求产业政策能够发挥降低不确定性的功能。例如，通过制定产业技术路线图、投资基础研发和技术工程化，减少技术的不确定；通过政府购买和消费补贴，降低市场需求的不确定；通过鼓励创新创业、建立产业联盟的方式，降低创新主体不确定的问题。与降低产业发展中面临的不确定性类似，战略性新兴产业还要求产业政策有助于降低产业发展中存在的各种复杂性。例如，通过部门创新体系的建设，在推动核心技术突破的同时，注重配套技术的发展和突破，降低新兴产业技术的复杂性；通过促进产业融合的政策，带动战略性新兴产业的产业化等。
第三，产业政策应有助于建立与战略性新兴产业发展相适应的制度环境。虽然目前各项培育和发展战略性新兴产业的政策中都有关于体制机制创新的内容，但是阻碍战略性新兴产业发展的体制机制问题仍然较多。例如，节能环保价格形成机制、新能源产业与电网定价机制、“三网融合”相关行政管理体制、生物医药产业的新药审批程序、通用航空发展的空域管理规定、卫星应用的军民结合机制等，现行管理办法仍然制约相关行业发展。此外，战略性新兴产业的发展必然伴随着新技术、新产品、新标准的出现，既有的国家(行业)标准、产品目录、财税补贴范围也都要针对战略性新兴产业的发展进行及时更新。
二、既有战略性新兴产业政策的突出问题
对于公共政策效果的评估，通常包括两方面的内容：一是政策的“瞄准效率”(targeting efficiency)，即政策的实际作用对象是否符合政策的预期目标；二是政策的“成本效率”(cost efficiency)，即政策实施的收益不应低于政策实施的机会成本。一项政策有效的必要条件是该政策具有较高的瞄准效率和成本效率。整体而言，当前中国战略性新兴产业政策存在的突出问题包括政策边界不清晰、瞄准效率不高和政策工具缺乏等。
(一)政策边界不清
虽然战略性新兴产业具有外部性，在产业发展的过程中需要借助政策克服市场失灵的问题，但这并不意味着政府可以替代市场机制发挥作用。目前，中国的公共政策普遍存在边界模糊的问题，政府干预、干扰市场发挥作用的问题较为突出，在一些市场能够发挥资源配置作用的领域试图代替市场机制。从历史经验来看，政府政策代替市场机制虽偶有成功的经验，但是更多的是失败的教训。
战略性新兴产业具有十分明显的新兴产业的特点，面临的技术、市场和产业组织等不确定性通常比成熟产业更高。政府也是有限理性的行为者，同样面临着严重的信息约束问题，在选择“应该”发展和“不应该”发展的产业、“应该”开发或者“不应该”开发的技术方面，并不一定比市场主体更具信息和知识优势。如果政府对技术和产业的选择缺乏足够的信息，那么旨在促进战略性新兴产业发展的产业政策反而会加剧技术风险和市场风险。历史上，各国政府选择错误的技术路线和发展重点的教训也较多。例如，日本政府主导的第五代(人工智能)计算机计划不但没有实现赶超，反而延缓了日本计算机产业的发展；日本政府主导的模拟高清电视研发等项目也都遭遇了同样的失败。从目前来看，中国力推电动汽车作为新能源汽车的主要技术路线，但是被扶持的企业在电动汽车项目上严重缺乏自生能力，一旦其他技术路线成为主导技术，产业发展风险较大。类似的情况在新能源产业、新一代信息技术产业等战略性新兴产业领域也存在。政府除了代替市场选择产业和技术路线，甚至选择所谓的龙头企业或重点企业给予政策扶持，也可能在一定程度上有损于公平的市场竞争环境。
作为参照，欧美等发达国家也把新兴产业作为“再工业化”的重点，并为培育其发展制定了配套的政策体系。但是这些政策的主要特征是以市场导向为主导，即通过维护有序的市场竞争，加强知识产权保护，推动企业、消费者、政府与相关社会团体之间的互动合作，完善和积极维护有益于创新的制度环境；政府在尊重市场机制对资源配置功能的基础上，通过加大资金投入和人力资本投入等，进一步为产业的技术研发搭建支撑体系，促进和推动各种合作体系之间协作，实现重大基础技术的突破等。例如，美国“先进制造业伙伴计划”的基本政策思路不是通过直接“帮扶”特定的企业，而是通过可持续的政策框架为制造业营造有利的商业环境，刺激制造业投资，加强官产学合作。为此，美国着重改善对宏观经济的健康发展至关重要的国内商业环境，包括稳定的人才管道，增加物质资本和提升智力资本等(AMP Steering Committee,2013；贺俊等，2013)。
(二)政策瞄准效率不高
政策瞄准效率是政策作用效果发挥的先决条件。当前，中国战略性新兴产业政策在制定和实践中已经出现了政策瞄准效率偏低的问题，直接影响有关政策的效果。
第一，区域层面政策瞄准效率不高。《决定》中明确，现阶段中国重点培育和发展七大战略性新兴产业，各地区要根据国家总体部署，从当地实际出发，突出发展重点，避免盲目发展和重复建设。但是一些地方政府在战略性新兴产业的选择和认定上，并没有很好地按照战略性新兴产业的技术经济特征进行产业选择，导致各地重点发展的战略性新兴产业相似度高，产业布局雷同问题突出，部分战略性新兴产业过度投资和重复建设的问题已经显露出来。全国绝大多数地区将新能源、新材料、生物和高端装备制造业等新兴产业作为发展重点，而发展具有地方特色和地方优势的战略性新兴产业的区域则相对较少。而且，地区之间发展战略性新兴产业缺乏基本的协调机制，跨地区产业协作、产业布局优化机制也没有建立起来。再加上各地对产业发展的规模偏好，缺乏协调的地区间竞争极容易出现产能过剩问题。战略性新兴产业市场需求增长滞后的问题也会进一步放大产业过剩问题。
第二，产业层面政策瞄准效率不高。从战略性新兴产业的细分领域看，各地重点发展的战略性新兴产业都涵盖了较广的产业门类，导致发展重点不突出。按照战略性新兴产业的技术经济特征，产业选择的必要条件之一是产业能够实现重大技术突破，而部分地区重点发展的战略性新兴产业并不符合这一要求。各地在产业的规划和发展实践中，较为普遍的做法是将当地的支柱产业、优势产业“包装”成为战略性新兴产业，给予重点培育和发展，希望借助各级政府积极的产业政策促进本地产业发展。并且表现出极为明显的产业规模和速度偏好，没有将培育和发展战略性新兴产业作为推动区域产业升级的重要举措，造成地方培育和发展战略性新兴产业的战略目标与国家层面的战略目标存在一定程度上的不一致。这就使得本该用于培育和发展战略性新兴产业的政策资源，实际上被用于推动传统产业的发展。虽然在培育战略性新兴产业的同时不应该忽视传统产业的升级，但是以培育和发展战略性新兴产业之名，行发展传统产业之实，是当前战略性新兴产业政策实践中普遍存在的突出问题。
第三，在产业链的不同环节也存在着政策瞄准效率不高的问题。从产业链的角度看，当前制约中国战略性新兴产业成长的主要障碍是核心技术掌握不足，以及关键零部件高度依赖进口等，如何克服这些障碍应是政策作用的重点。但在目前的政策实践中，产业政策并没有被用于本该发挥作用的产业链环节，大量的政策资源被用于技术门槛相对低下的产能扩张环节，没有被配置于关键技术的突破、关键零部件的本土化，促进战略性新兴产业“战略”功能的发挥。因此，这种做法极大地削弱了战略性新兴产业政策的意义和功能，甚至已经造成了严重的产能过剩问题。
第四，产业政策供给与企业需求之间存在不匹配现象。在目前的政策实践中，存在政府与企业之间缺乏沟通的问题，导致企业不甚了解政府政策供给，政府的政策供给并不完全符合企业的政策需求。根据我们对获得“北京市企业技术中心”认定的企业所进行的问卷调查结果，企业在技术创新和成果转化方面对政府服务需求的各测项中，“促进产学研合作”和“提供创新基金”被寄予厚望，“提供科技信息服务”、“帮助引进人才”、“提供优惠性政策”的需求相对较低，而政府投资设立科技孵化器对企业的吸引力反而不够大，因此，并没有很好地针对企业的需求。相比而言，美国政府的“先进制造业伙伴计划”尤其重视加强官产学合作，着力发挥公共资源在提升企业竞争力方面的积极作用，积极帮助企业提升市场竞争力，以此作为推动美国制造业复兴的基础。对于政策供求之间的不匹配现象，其中一个解释是政府缺乏针对性强的政策工具。
政策瞄准效率低下的问题在一些产业中已经引发了极为严重的后果。以全国各地规划发展的新能源产业为例，光伏产业的主要技术门槛是硅料生产技术和集成组装技术，这是现阶段制约中国光伏产业发展的“瓶颈”，产业政策的作用对象应是从事硅料生产技术和集成组装技术突破的主体(企业和研发机构)。但目前有关光伏产业的政策措施更多地是为从事硅棒加工、拉棒、切片和电池组件加工的企业提供优惠的土地、资金、电价、税收减免等补贴政策，导致低技术、低附加值和高能耗的产业链环节在短时间内便出现了极为严重的产能过剩问题，进一步又会导致光伏企业普遍负债过高、生产经营困难，从而影响光伏产业发展的质量和长期潜力。再如，新能源汽车产业的发展也面临着同样的问题。目前，新能源汽车在电机、电控和电池三大系统方面均面临着重大的技术难题，尚不具备大规模产业化和商业化的技术条件。但是通过各级政府扶持性的购买补贴政策，公共资源被用于补贴新能源汽车的消费者，而不是配置于关键技术研发及其突破。这些政策瞄准效率低下的问题业已引发了诸多的讨论。
(三)政策工具不足
总体而言，当前的战略性新兴产业政策较为明显地延续了传统的产业政策工具。上述政策瞄准效率低下的问题，在一定程度上也是由于新的政策工具缺乏所造成的。从《决定》和《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中可以看到，目前已出台的培育发展战略性新兴产业的政策，主要集中在财税金融政策、技术创新和人力资源政策以及营造市场环境、推动体制机制改革以及加强组织协调等方面。⑤从这些产业政策的实践来看，实际发挥功效的政策仍然是以财税金融政策为主，而针对战略性新兴产业发展中面临着的突出问题则应对不足。例如，体制和机制问题几乎贯穿于战略性新兴产业发展的全过程，但却缺乏有效的政策工具能够有针对性地加以解决。
第一，在技术突破环节，战略性新兴产业内的企业仍然难以克服创新激励不足的固有问题。如果企业还没有成为实际上的创新主体，那么企业将会更多地依赖于产学研合作寻求替代性创新资源，作为企业内部研发不足的补充。而产学研合作又普遍存在各方联系不紧密、技术创新成果转移机制不健全、知识产权评估作价困难等方面的问题。这些问题虽然已经引起了各界关注，但是在政策实践中仍缺乏针对性强的政策工具加以“修正”。又如，战略性新兴产业作为成长中的产业，可能面临着多种相互竞争的技术路线，而最终哪一种能够将成为未来的主导技术是不确定的。目前，并没有相应的政策针对这一潜在重大风险作出回应，也缺乏未来技术储备体制以应对技术的非常规发展。
第二，在产业化环节，推动战略性新兴产业快速发展所必须的金融和市场增进政策工具也要加强。目前的情况是，适应战略性新兴产业特点和要求的资本市场不完善，融资体系不健全，不利于战略性新兴产业的产业化融资。例如，我们对北京市工业企业的调查问卷结果显示，企业科技成果转化的主要资金来源呈现出明显集中的格局，超过半数企业的科技成果产业化资金系自筹资金，一些企业的资金来自于政府资助和金融机构贷款，极少数企业采取上市融资的方式，而没有企业采用风险投资、国外融资和民间筹资的方式推动科技成果的产业化。
第三，启动市场需求的政策工具单一。迄今服务于战略性新兴产业初始市场创造的政策工具主要是政府公共采购、应用示范工程和对消费者使用进行补贴。而有助于消费者了解新型产品(服务)、参与体验、新消费习惯的形成，以及配套的基础设施和服务建设等有利于新兴产业长期市场需求培育的因素，还少有相应的政策工具加以促进。
(四)政策实施不力
第一，一些战略性新兴产业政策缺乏明确的责任主体和实施主体，因而难以推动政策的落实，也使得企业与政府部门之间的业务手续繁杂，获得政策支持的交易成本高企，不仅大大降低了政策的功能和意义，而且影响了企业的积极性。我们对北京市工业企业的问卷调查显示，企业享受政策优惠的程序繁杂已经超过了政策扶持力度，成为影响企业享受政府政策的障碍之一。第二，政策部门条块分割，缺乏有效的协调和决策机制。一是总体规划和专项规划之间难以形成合力，国家战略性新兴产业政策的顶层设计和各地发展战略性新兴产业的政策之间缺乏协调；二是政策目标缺乏协调，技术目标和效益目标、长期目标和短期目标之间存在内在冲突；三是战略性新兴产业政策与宏观经济政策之间也需要加强协调。第三，尚未建立起根据战略性新兴产业的动态发展变化进行相应政策调整的机制，而且也缺乏有效的针对战略性新兴产业政策实施效果的考核机制，难以满足政策及时调整的需要。例如，由于过度投资和重复建设，多晶硅、风电、液晶显示、碳纤维等战略性新兴产业领域已经出现了产能过剩的问题，但是由于缺乏专门针对战略性新兴产业的统计监测体系，从而在产能过剩出现之前做出预警，也难以针对产能过剩的不同程度进行相应的政策调整。此外，一些政策还缺乏退出机制。
三、构建有利于战略性新兴产业健康发展的新型政策体系
与战略性新兴产业技术经济特征和中国现实产业基础相适应的战略性新兴产业政策，必须摆脱传统产业政策思维的惯性，通过深刻的反思和积极的重构，着力推动实现有利于战略性新兴产业健康发展的制度环境的生成。
(一)产业结构政策：从调整结构到提升能力
培育发展战略性新兴产业对于优化产业结构的意义，不仅在于在既有的产业体系中增加了一些新的增长潜力大、生产效率高的产业门类，更在于通过战略性新兴产业对其他部门的渗透和融合，使得由经济结构所体现的产业增长可持续性和产业竞争力得到大幅提升。受特殊的技术、经济属性决定，战略性新兴产业将赋予产业结构调整、产业结构合理化和产业结构高度化等概念更加丰富的内涵；相应地，产业结构政策的思路和构成要件也要适时进行调整。
1.产业结构调整的连续性对于产业政策系统性和动态性的挑战。发展中经济的产业增长常常表现为部分支柱产业的高速增长。因此，可持续的产业增长要求产业结构不仅要有现时能够带动经济增长的支柱产业，而且要有未来能够引领经济增长的潜在高增长产业。回顾过去三十年中国经济发展的历程，几乎每一个高增长周期都伴随着棉纺织、家电、汽车、基础原材料、建筑等特定高增长部门的涌现⑥。战略性新兴产业是潜在的支柱产业，体现了产业结构的动态优化要求。但需要强调的是，战略性新兴产业对于产业结构动态性从而产业结构政策的核心挑战，却不在于如何识别新的市场机会来促进这类产业的增长，而在于如何解决新产业群与既有产业在增长条件和政策环境方面的差异和冲突。总体上看，过去三十多年中国渐次出现的高增长产业的增长条件和增长模式基本上是相似的，即国内需求的快速爆发、资金和设备的大量引进以及国家和地方产业政策对投资的刺激和引导。高增长产业增长条件的相似性保证了产业结构调整的连续性，而产业结构调整的连续性又保证了产业结构政策的一致性。然而，战略性新兴产业的培育发展却是伴随着高度技术不确定、市场不确定和投资回报不确定的演进摸索过程，其市场需求的增长不会是潮涌式的，产业发展需要的技术和设备要么还没有成熟，要么为国外企业所封锁。这些特点决定了针对战略性新兴产业的产业政策必须有利于持续的技术学习和持久的资金投入，以往通过抑制要素价格来动员大规模生产性投资的产业政策思路不仅是低效的，而且是危险的，通过优化投资结构和提高投资效率以提高创新的可能性、而不是降低要素价格成为产业结构调整的新的驱动力。与具有不同技术、经济范式的产业轮动相适应，新的产业政策如何与既有的产业政策融合衔接，成为未来中国产业结构政策调整完善的最大挑战。
2.技术融合和产业融合对产业结构合理化的挑战。产业之间的关联性是判断产业结构合理性的一个重要维度。观察产业关联性的传统视角，主要是产业之间用经济增加值来测度的投入产出关系。然而，这种供给需求意义上的关联性，仅仅反映了产业间统计层面的、作为结果表现出来的产品依赖关系，而没有揭示出产业之间投入产出背后更加复杂的技术依赖关系。战略性新兴产业的经济功能，不仅体现在其本身创造或因形成新的需求而拉动创造的经济价值，更体现在战略性新兴技术以及体现这些技术的装备在其他产业的广泛应用所引致的整个产业部门的产业组织方式的深刻变革和生产效率的大幅提升。例如，战略性新兴产业中的新材料、工业生物以及工业机器人等通用技术(general purpose technology)和设备，虽然其本身的市场规模不大，但由其广泛应用引发的新工艺、新装备和精细制造能力却常常是决定整个产业链竞争力的瓶颈和节点。因此，针对产业结构合理性的产业政策目标，不仅要关注产业间的市场依赖和供需平衡，更要着眼于产业发展所蕴含的通用技术与其他产业的渗透融合所引致的丰富的技术机会的涌现和生产方式的变革。
3.技术和产品的复杂性对产业结构高度化的挑战。过去三十多年，中国产业结构政策的基本思路是不断提升高技术行业在产业结构中的比重。战略性新兴产业当然属于高技术行业的范畴，但又不同于一般的高技术行业。战略性新兴产业的技术特征不仅体现在具有更高的研发强度，更体现在其所需要的技术知识和创新组织过程的复杂性上。产品和技术的复杂性而不是研发的资金投入强度，才是决定产业竞争力及其对国民经济带动作用的关键(Hausmann and Hidalgo,2011)。这意味着，产业结构政策的基本导向不仅要支持那些具有更高研发强度的高技术行业，更要创造环境发展以战略性新兴产业为代表的高技术行业中具有更高技术复杂度和产品复杂度的部门。
(二)产业科技政策：从塑造精英到形成系统
以往中国的科技政策基本上遵循了一条不平衡发展的路径，即科学政策主要是促进资源向少数研究型大学和公共科研机构集中，技术政策主要向少数技术基础好、初步具备全球竞争力的企业倾斜。在过去科技资源相对有限的情况下，这种培育个别科学技术精英的做法有利于中国在少数关键技术领域的快速突破。但是，随着创新组织的生态化、关键知识的分散化以及知识产权竞争的“丛林化”，这种政策思路已经越来越不能适应产业发展的科技需求。例如，在重大装备领域，中国企业与国外的差距很大程度上不在于总成技术的能力差异，而在于基础材料和控制系统自主开发能力的缺乏，而基础材料和控制系统的突破又不是总成企业、材料企业或软件企业能够独立解决的。在这种情况下，通过合作研发来分散前沿技术突破的风险、实现创新主体之间的能力互补就变得更加重要。相应地，产业科技政策的思路就应当由培育科技精英向推动各类创新主体的合作转变。一是通过产业主导型的产学研合作加强基础研究对新兴产业的支撑作用。对于这类合作，政策的重点不应当是对科学研究不断施加越来越强的商业化激励和产业化研究任务(贺俊，2010)，而应是在完善研究型大学和公共科研机构学术研究机制和共性技术开发、管理机制的基础上，加强企业在前沿技术领域的战略部署和项目组织能力。产业主导型的产学研合作不是体现在科技资源向企业的倾斜配置，而是体现在企业对技术路线选择和多主体合作复杂创新项目的管理能力上。政府在促进产学研合作方面采取本末倒置的、拉郎配式的激励性政策，只会导致研发资源的更大浪费。有利于战略性新兴产业创新系统完善的第二类重要的合作形式是产业链的研发合作，通过产业链合作促进技术链和价值链、产业链的协同创新。即政府引导企业和科研机构共同参与，在各类创新主体充分沟通、形成共识的基础上，确定我国战略性新兴产业技术突破的主导技术路线，并将主导技术路线涉及的关键突破点落实到具体的企业、公共科研机构、产学研合作组织以及产业技术联盟主体上，形成由各类创新主体广泛参与的技术链组织支撑。例如，针对以美国为代表的发达工业国家发起的通过发展现代制造技术重塑或加强其全球制造业优势的挑战(Pisano,2012；邓洲等，2012)，建议中国政府加快组织由工业软件、精密仪器、数控机床、专业设备和工业设计等优势企业以及生产运营管理专家共同组成的现代制造技术联盟，加强对人工智能、数字制造、工业机器人、高效能运算等先进制造技术以及大规模定制、可重构生产系统等先进制造系统的突破和推广应用，通过促进现代制造技术与战略性新兴产业的融合发展，全面迎接第三次工业革命对中国制造业的挑战。同时，由于战略性新兴产业是正处于孕育和成长阶段的产业，多数战略性新兴产业的主导技术标准还没有形成或尚未商业化，这为中国实现技术赶超、占据全球战略性新兴产业价值链中的有利位置提供了重要的机会窗口。应借鉴国外成熟技术标准联盟的组织形式和运作模式，成立独立运作的技术标准联盟管理机构，保证标准联盟管理由独立运营的联盟管理机构而不是牵头企业负责，通过建立独立的利益主体，促进技术联盟长效合作机制的形成(吕铁等，2012)。
(三)产业组织政策：从促进集中到培育生态
过去中国针对传统产业的产业组织政策主要以做大企业规模、提高市场集中度为主要政策目标。在产业发展处于以形成可以充分利用规模经济和范围经济的大规模生产能力、政府的金融和科技资源有限从而需要向少数企业集中的阶段，这种产业组织政策有其合理性。但是，战略性新兴产业独特的技术经济特征，使得大企业不再是产业竞争力的唯一载体。首先，以云计算为代表的下一代信息技术使得企业可以将信息处理功能更多地外包给提供信息服务的第三方企业，加之数据挖掘技术的快速进步和服务模式创新，即便是地理上远离提供信息服务企业的小微企业也能够以足够低的成本获得更强的数据存储和计算能力。与此同时，新兴制造技术也提高了小型化、分散化经营的经济性。例如，以3D打印机为代表的个性化制造和网络开放社区的发展，将大大促进以个人和家庭为单位的微制造和个人创业等极端分散组织方式的发展。其次，产业组织结构向网络化和平台化方向发展。制造业的服务化以及制造技术的融合，将使得企业之间的需求供给关系变得越来越开放，企业的同一个产品或服务可能供应完全不同的行业而不仅是同一行业的不同企业，不同的产业链相互交织，形成开放、多维、复杂的网络结构，从而很难识别、判定影响产业长期竞争力的核心资源的位置在哪里。不是某项核心技术或某个企业决定产业的竞争力，而是整个系统的质量决定了产业的生命力(黄群慧等，2013)。在这种情况下，具有独特技术优势的高技术创业企业和小微企业的重要性突显出来。一方面，这些企业的技术能力构成大企业技术优势的支撑；另一方面，这些保证了技术多样性的小微企业群体维持了整个技术创新生态系统的动态性。针对战略性新兴产业的这些产业组织特点，产业组织政策的重点是：一方面，应加强国内企业在战略性新兴产业领域的技术合作，对于处于摸索阶段、具有较大技术差距的技术，加快联合攻关，对于已经具备技术基础的领域，把握机遇，加快推进工程化和产业化(李鹏飞等，2012)；另一方面，推出更加适应高技术创业和高技术小微企业要求的全生命周期技术扶持项目，政策资源配置的重点逐渐由大企业向高技术小微企业、由集成创新向架构创新转变(贺俊等，2011)。建议借鉴美国和日本SBIR项目的经验，按照技术创新生命周期采取分阶段、竞争性、差异化的创新支持方式：第一阶段为技术可行性研究资助阶段，该阶段政府为企业提供相对小规模的资助；第二阶段政府对第一阶段取得初步成功的项目提供进一步的资助。前两个阶段的政府资助都是无偿的。不同的是，在技术可行性阶段，采取小额普发原则，即大范围资助，但单项资助额度相对低，这样既避免了对失败项目的过度投入，又可以广泛培育技术种子。一旦进入研究开发阶段，资助就采取大额集中原则，以加快推进技术成熟；第三阶段是技术成果商业化的阶段，该阶段政府对企业的资助不是必然的，而是根据技术产业化的市场条件和企业能力相机给予，政府的主要功能是为技术产业化提供各类服务。
(四)区域政策：从激励投资到创造环境
地区间竞争是过去三十多年驱动中国工业快速增长、产业体系趋于完备的主要力量。以地方政府财政分灶吃饭为特点的制度安排，激发了各级地方政府通过压低土地、环境、劳动等要素价格，通过给予投资者税收、金融方面的优惠性政策等措施，动员投资特别是能够快速带来增加值和税收的大规模工业投资。这样的激励机制，充分调动了地方政府做大经济规模的积极性，对于鼓励各类企业的生产性投资具有明显的效果；但同时也导致了要素价格扭曲和产能过剩等一系列严重问题。扭曲的要素价格降低了整个经济系统的资源配置效率，而日趋严重的产能过剩以及与之相伴的恶性竞争又侵蚀了工业部门的盈利能力，不仅使得工业企业、特别是中小企业丧失了进行创新性投资的能力，而且导致了民间资本脱离实体经济的恶劣现象。地区间竞争本身是个中性的概念，从某种意义上讲，有效的地区间竞争应当是中国作为一个发展中大国的独特有利条件；问题的关键是如何设计恰当的激励结构引导地方政府竞争什么和如何竞争。对于尚处于成长萌芽阶段的战略性新兴产业，各类主体的踊跃投资对于产业发展是重要的，但是不同于成熟产业增长所要求的生产性投资，对于技术密集的新兴产业，具有多样性和探索性的创新性投资才是产业成长的关键(Geroski,2003)。因此，既有的与成熟产业快速扩张相适应的地方政府激励结构，必须根据战略性新兴产业的技术经济特点和转变经济发展方式的要求进行适时的调整：一是将目前以增值税、营业税等间接税为主的税收体系逐步转变为以所得税、房产税、遗产税、社会保险税等直接税为主体的税收体系，弱化地方政府的唯GDP最大化冲动，同时配合地方政府官员晋升和绩效评价体系的改革，引导地区间竞争朝着追求更加多元化经济社会目标和完善创新、创业环境等长期经济目标的方向发展；二是改变目前战略性新兴产业政策遍地开花的思路，通过鼓励少数有条件的地区通过开辟和建设战略性新兴产业发展特区的形式，实现地区间的有控制的竞争。通过地区间的错位发展和多元创新，探索对于培育发展中国战略性新兴产业至关重要的主导技术路线、主导产品设计和主导商业模式。
(五)国际贸易与投资政策：从驱动增长到整合资源
国际直接投资和技术、设备进口对于形成改革初期中国工业的基础生产能力至关重要。与以往“承接国际产业转移＋打开国际市场”开放格局相对应的投资、贸易政策的基本逻辑，一是利用本土的要素成本优势，同时配合更加优惠的投资政策，吸引外资以及与这些资本相结合的设备和管理在本土落地；二是通过扩大对外贸易，积累引进国外生产设备和其他要素所需要的外汇，同时为国内快速增长的生产能力找到市场需求出口，从而形成产业不断扩张和快速增长的自我循环机制。虽然战略性新兴产业的技术多样性和创新系统复杂性决定了其培育发展仍然要高度依赖国外的资源和市场，但由于战略性新兴产业竞争的资源基础和竞争范式不同，其所要求的开放政策也与既有政策存在较大差别。
1.开放政策的重点要逐渐从促进“引进来”到鼓励“走出去”转变。
战略性新兴产业所涉及的技术和装备关系到国家和企业的核心竞争力，掌握这些技术的企业和国家往往严格封锁这些技术的出口，中国企业不可能通过引进方式获得这些技术和设备，只能通过主动走出去的方式尽可能融入发达国家的本地创新网络，来逐渐积累相关的技术能力。在发达国家可能掌握战略性新兴产业创新资源的各类主体中，中小企业、高技术服务企业和研究型大学是中国企业接入当地创新网络的重要端口。这是因为，中小企业规模小，中国企业通过并购等方式整合利用其技术资源的难度小、成本低；高技术服务企业以出售技术为业，中国企业容易与其建立技术交易和合作创新的机制；研究型大学以推进科学研究为主要目标，与中国企业之间的技术竞争和产业利益冲突小。
2.自主创新能力归根结底要在本土形成，因此“引进来”仍然是需要的，但其结构需要调整优化。
过去针对传统产业发展引进来的主要是资金、设备和最终产品，这些要素对于战略性新兴产业的发展仍然重要，但战略性新兴产业发展最亟需的是承载了关键技术和隐含知识的人才。因此，“进口人才和知识”、而不是“进口设备和资金”是未来中国国际贸易与投资政策调整的重点。对于后发国家而言，人才流动、特别是既具备高深的专业知识又深谙发达国家研发组织流程的留学人员的回归，是比跨国公司投资更加有效的高技术转移渠道(Saxenian,2005)。需要注意的是，与财务资本关注在中国投资的要素成本和市场规模不同，智力资本除了考虑成本因素，更关注在中国的创业和生活环境。与此相适应，针对战略性新兴产业的产业政策除了要为企业提供扶持性的帮助外，更要提供适宜的生活和经营环境。
3.关注国际高端市场，调整出口结构。
日本数控机床产业和韩国电子产业的发展经验表明，高端市场不仅为后发国家提供了更高的产品附加价值，更为后发国家提供了重要的用户创新资源(Mowery and Nelson,1999; Kim,1997)。对于传统产业的发展，从占领国外低端市场和新兴市场逐渐向高端市场和发达经济市场升级的路径可能是最优的，但对于战略性新兴产业而言，高端市场更有利于本土企业直接接入实验性消费者和关键创新资源。因此，从首先瞄准发达经济市场再向新兴经济市场拓展，可能更有利于产业的技术能力和长期竞争优势的培育和积累。
注释：
①李晓华、吕铁：《战略性新兴产业的特征与政策导向研究》，载《宏观经济研究》，2010(9)。
②郑江淮：《理解战略性新兴产业的发展——概念、可能的市场失灵与发展定位》，载《上海金融学院学报》，2010(4)。
③贺俊、吕铁：《战略性新兴产业：从政策概念到理论问题》，载《财贸经济》，2012(5)。
④熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》一书中，对价格竞争和技术竞争之间的差异有精彩的论述。“(但)在迥然不同于教科书所说的资本主义现实中，有价值的不是那种竞争(指价格竞争，引者注)，而是新商品、新技术、新供应来源、新组织形式(如巨大规模的控制机构)的竞争，也就是占优成本上或质量上的决定性优势的竞争，这种竞争打击的不是现有企业的利润边际和产量，而是它们的基础和它们的生命。这种竞争比其他竞争有大得多的效率，犹如炮轰和徒手攻击的比较，这种竞争是如此重要，以至于寻常意义上它的作用发挥得快还是慢，变得比较无关紧要了；可是从长期观点看，扩大产量和降低成本的有力杠杆无论如何是用其他材料制成的”(熊彼特，1999，第148—149页)。
⑤各地推出的战略性新兴产业的政策措施也大抵如此。
⑥周叔莲、吕铁主编：《中国高增长行业的转型与发展》，北京，经济管理出版社，2010。
标签：战略性新兴产业论文; 外部性论文; 经济论文; 协同创新论文; 企业特征论文; 不确定性分析论文; 企业创新论文;