后发国家政府的经济职能及其周期性调整，本文主要内容关键词为：周期性论文,职能论文,政府论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于后发国政府如何推动经济成功起飞以及如何保持政府作用的有效性问题，经济学界一 直充满争议。无论是当年弗里德里西·李斯特与亚当·斯密的争论，还是托玛斯·杰弗逊和 亚历山大·汉密尔顿之间的争论，以至亚洲金融危机之后关于“东亚模式”的争论，其实质 都是围绕这一主题。本文认为，作为经济发展阶段之函数的后发国政府的经济职能具有其自 身的生命周期。后发国经济能否成功启动并持续发展，关键不在于其政府是强政府还是弱政 府，也不在于其政府是大政府还是小政府，而是在于其能否在适当的时机履行适当的职能。 一、后发国政府在经济发展中的作用
（一）后发国经济发展进程中的主要障碍
后发国家最基本和最普遍的国情是原有经济基础落后，与先发国家的经济差距少则几十年 ，多则上百年，主要表现在：国内生产力发展水平低下，市场机制不健全，民间企业弱小， 缺乏有活力的企业家阶层，在国际分工体系中处于劣势地位。具体地说，后发国家在经济发 展过程中主要面临以下障碍：
1、资本积累能力不足
一国的资本积累能力对其经济能否加速发展至关重要，罗斯托认为净投资占国民收入的比 例从大约5%上升到10%以上是实现经济起飞的必要条件。而在当今众多后发国家中，居民的 收入水平较低，用于储蓄和投资的份额十分有限，资本积累能力不足，经济发展受到严重制 约。一些后发国家甚至还没有摆脱“贫困的恶性循环”，低收入水平与低生产力水平互为因 果，相互作用。当一个国家或地区人民的生存问题都还没有完全解决的时候，资本积累也无 从谈起。
2、日益扩大的知识差距
一国的经济不仅建筑在实物资本积累的基础之上，还建筑在学习和对知识加以吸收改造的 基础之上。对当今处于世界经济领先位置的国家而言，知识与资源之间的对比关系已经发生 了变化，在决定经济发展水平的诸多因素中，知识比土地、工具和劳动力更重要。后发国与 先发国之间的差别不仅在于后发国获得的资本较少，而且也在于他们获得的知识较少。据统 计，主要OECD国家GDP的一半可归因于知识的创造与分配。在美国，从事于创造知识和分 配知识的工人比从事于制造物质产品的工人还要多。（注：世界银行：《1998/1999年世界发展报告：知识与发展》，中国财政经济出版社，1999年 版，第24页。）当先发国在不断扩展知识疆界时，后 发国家面临知识差距持续扩大的威胁。
3、经济发展所必需的制度基础存在严重缺陷
经济发展可以理解为是一个以交易费用的下降为核心，不断进行制度调整和制度创新的进 程。而当今众多后发国家经济发展所必需的制度基础十分薄弱，并存在严重的缺陷，由此导 致的激励问题和信息问题带来巨大的交易费用，成为经济发展的严重障碍。发展经济学家石 川滋曾具体分析了后发国家与先发国家在制度、组织方面的异质性。他指出：“今天的发展 中国家往往还残存着‘传统经济’和‘命令经济’，它们成为与欠发达的市场经济并行的另 外的资源配置系统，而在欧美国家中，这两者的作用在其发展阶段开始之前就已经结束了。 ”
（注：[日]石川滋：《发展经济学的基本问题》，经济科学出版社1992年版，第10页。）市场经济的欠发达是后发国家的常态，在其国内，无论是要素市场还是产品市场都存在 着严重的分割性，市场的现行价格不能反映实际的资源稀缺。与资本积累、技术进步等问题 相比，后发国家经济发展所必需的有效制度供给不足问题居于更重要的地位。因为在一定条 件下，资金可以从外部筹措，技术可以从外部引进，然而制度却需要结合本国实际加以创新 和完善。如果缺乏有效的制度，各种生产要素就无法有效地结合并发挥作用。所以，制约后 发国家经济发展的关键因素是其制度的有效供给严重不足。
（二）后发优势的实现与后发国政府的作用
尽管后发国家面临种种挑战，但挑战和机遇无非是一个硬币的正反两面。后发国在经济发 展过程中也具有一定的优势，这就是格申克龙提出的“后发优势”理论，即经济的后发性具 有积极作用。因为相对落后就会产生经济发展的承诺与停滞的现实之间的紧张状态。这种紧 张状态激发制度创新，并促进以本地适当的替代物填补增长先决条件的缺乏。
（注：约翰-伊特韦尔、默里-米尔盖特、彼得-纽曼：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，经济科 学出版社1992年版，第556页。）正是由于这 种替代性的普遍存在，后发国家可以通过不同于先发国家的方式达到先发国家所显示出的工 业化水平和状态，并通过这种学习、比较和选择方式所发挥的效应，使后发国在工业化过程 中实现资源条件上的可选择性和时间上的节约。回顾世界经济发展的历史，后发国赶超先行 者的情况屡见不鲜。19世纪末，美、德赶超英国；二战后日本与亚洲四小龙的崛起，都是依 靠后发优势实现了赶超。也就是说，工业革命要形成一种势头需要一个漫长阶段，而追赶这 种势头的进程是可以加速的。英国从1780年起，用58年的时间使其人均产出增长一倍。美国 从1839年起，用了47年的时间，日本从19世纪80年代起只用了34年的时间。而第二次世界大 战后 ，许多国家（地区）人均产出达到增加一倍的速度，甚至比日本还快。例如巴西用了18年，印 度尼西亚是17年，韩国11年，中国10年。
（注：世界银行：《1991年世界发展报告》，中国财政经济出版社1991年版，第13页。）这表明，后发国家如果能充分利用后发优势，是 能够在较短的时间内实现经济的压缩性成长，从而改变贫穷落后面貌的。
对于处在国际分工底层的后发国家来说，后发优势的实现，经济发展的加速，都绝非易事 。 上文已经分析了后发国家在经济发展过程中面临的严重障碍，而克服这些障碍，政府既具有 不 可推卸的责任，也具有不可替代的作用。“一个政府如果不愿意或不能够发挥这种作用，那 么政府本身就可以被认为是发展的障碍，或者是贫困的基本根源了”。
（注：[美]吉利斯、波金斯、罗默、斯诺德格拉斯：《发展经济学》（第四版），中国人民大学 出版社1998年版，第24页。）第二次世界大战之 后经济发展取得杰出成就的后发国家与地区，基本上都是通过在政府的积极干预下，发挥后 发 优势，创造动态的比较优势实现的。有学者利用94个工业国和发展中国家在1964～1993年间 的调查数据进行回归分析表明，在这30年中，政府能力弱而政策不佳的国家，人均收入年平 均增长率仅为0.5%，相反，那些具有强大的机构能力和良好政策的国家，人均收入年平均增 长率达到约3%。
（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年 版，第32页。）
（三）后发国政府推动经济发展的具体职能
后发国家政府是实现经济起飞和加速增长的最重要的推动力量。与成熟的市场经济条件下 的政府职能相比，后发国政府不仅要发挥市场经济条件下政府的一般经济职能，而且要发挥 启动本国经济的一系列特殊职能。具体地说，后发国政府在推动经济发展过程中具有以下主 要职能：
1、为经济起飞创造初始条件的职能
基础设施的完备、资本（包括人力资本）的积累是后发国家经济起飞的必要前提，而为经济 起飞创造这些初始条件是后发国政府的主要职能。基础设施即使不能称为牵动经济活动的火 车头，也是促进其发展的“车轮”。
（注：世界银行：《1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社1994年版，第13页。）在后发国家，创造经济起飞所必需的最基本的基础设 施尤为重要，而基础设施的技术特性和经济特性使政府在提供基础设施方面可以发挥特殊的 作用。由于经济增长的前提是较大规模的资本积累，第二次世界大战后，拉美、东亚的国家 和地区在推进工业化进程中，大都是凭借政府采取各种强有力的政策措施集中大量资本，并 努力吸引国内外民间投资，从而有效地促进了国内的资金动员和资本积累。与此同时，人力 资本的积累是支撑经济发展的重要因素，后发国政府还承担着培养人才、发展教育的责任。
2、有效配置资源的职能
后发国家要在几十年的时间走完发达国家用几百年才走完的现代化的道路，完全依靠市场 的力量是缓慢的，尤其是广大后发国家本身的市场经济发育迟缓，在启动经济发展之初，其 国 内的资源配置体系，无论是宏观层次的市场还是微观层次的企业家，都无法有效配置资源， 需要政府发挥一定程度的“替代”效应，以实现资源的有效配置。通过政府对市场和企业家 的一定程度替代，后发国家可以有效集中经济资源，克服民间资本能力薄弱的困难，促进工 业化进程的顺利推进。
3、制度创新的职能
后发国家通过学习吸收先发国家的先进技术可获得较大的后发利益，但为了实现新技术中 固有的增长潜力，必须进行制度方面、行为方面和意识形态方面的调整，创造有效率的经济 组织。而在后发国家中，经济发展所需要的制度保障往往不是缺位就是严重扭曲。由于传统 价值观念的惯性和既得利益等原因，进行社会变革的阻力很大。从制度经济学的角度看，制 度创新的成本和收益是不对称的，即制度创新的成本要由创新者承担，而制度创新的收益却 不为创新者所独享。这使得在经济发展初期后发国家主要只能由政府来承担制度创新的职能 ，通过以政府为主体快速推动后发国的制度变迁，培育市场、保护产权，形成新的发展机制 ，弥补制度有效供给的不足，从而为后发国经济的压缩性成长提供制度保障。
二、后发国政府经济职能的生命周期假说
后发国政府的经济职能是经济发展阶段的函数，随着时间的推移和经济环境的变化，后发 国政府职能的功效也发生相应的变化，借鉴市场营销学中产品生命周期的概念，将其称为后 发国政府经济职能的生命周期假说。
（一）后发国政府经济职能生命周期的四个阶段
后发国政府经济职能的生命周期是指后发国政府的某一特定经济职能的有效性存在于一个 有限的周期，在政府经济职能生命周期的不同阶段，其功效有高有低，每一阶段都对政府提 出不同的挑战，需要政府采取不同的战略对策。后发国政府经济职能的生命周期表明了后发 国的政府职能所经历的从引入到发展、完善以及被淘汰替代等推陈出新的过程。后发国政府 经济职能的生命周期以政府职能的功效变化来衡量，在同一生命周期内后发国政府经济职能 的功效具有先递增后递减的特征。如果以时间为横坐标，以政府经济职能的功效为纵坐标， 则后发国政府经济职能生命周期表示为一条近似S形的曲线。后发国政府经济职能的生命周 期一般经历四个阶段，即由引入期开始，其功效缓慢爬升；进入成长期后，功效迅速增长； 在成熟期，功效基本稳定，最后进入衰退期，其功效不断下降（见图1）。
(1)引入期的主要特点：在启动本国经济发展的愿望的驱动下，后发国政府强力推动经济发 展。这一阶段无论是政府经济职能的实施成本还是摩擦成本都迅速上升。因为政府为经济起 飞创造条件甚至直接替代市场和企业家配置资源，需要有效的政府机构和工作人员，并应力 求掌握尽可能充分的信息，而且还需要改变传统僵化的社会结构和不利于经济发展的各种制 度缺陷。另一方面，经济发展不可能一蹴而就，政府推动经济发展的职能不可能取得立竿见 影的效果，因此在这一阶段，后发国政府职能的效益刚开始显现。
(2)成长期的主要特点：这一阶段中后发国政府经济职能的实施成本和摩擦成本较引入期有 显著的下降，主要是由于后发国政府经验的积累，以及政府推动经济发展的意愿为广大民众 所认同和接受。在后发国政府的推动下，经济达到较快的发展，国家的生产能力逐步向生产 可能性边界方向移动，后发国政府经济职能的功效迅速增长。
(3)成熟期的主要特点：在这一阶段中，后发国政府经济职能的功效得到充分显现，国家的 生产能力基本接近生产可能性边界，政府职能的功效还会有所增长，但增长的速度趋于缓慢 。成熟期所经历的时间一般比以前各阶段为长。这一阶段是同一政府职能所提供的服务平台 上后发国经济发展的黄金时期。另一方面，虽然政府职能的实施成本和摩擦成本有所下降， 但隐形成本开始逐步增加。这主要表现在寻租活动的增加以及由此导致的资源配置效率的损 失。
(4)衰退期的主要特点：在这一阶段中，后发国政府经济职能的功效逐步走向下降，而同期 实施政府职能的隐形成本却迅速上升，两者相抵使得后发国同一政府职能所提供的服务平台 对经济发展的促进作用逐步消失，该种政府职能已基本完成其历史使命。后发国政府需及时 转换政府职能，才能使生产可能性边界外移，从而开始新的一轮政府经济职能的生命周期。
确定后发国政府经济职能究竟处于生命周期的哪个阶段是相当困难的。虽然“政府在发展 中扮演了至关重要的角色，但没有一套简单的规则来告诉政府该干什么。目前已有的共识是 政府应坚持制定一些基础性的政策，但除此之外政府所能起到的作用取决于下列诸多因素： 政府做出有效决策的能力、政府的行政管理水平、该国的发展阶段、外部环境等等。”
（注：世界银行：《1999/2000年世界发展报告：迈进21世纪》，中国财政经济出版社2000年版 ，第11页。）因 此，精确标明后发国政府经济职能生命周期每个阶段的起点和终点未免有些武断。而随着后 发国内外经济环境的变化、市场机制的发育和民间资本的壮大，后发国政府必须转换其在经 济发展中的角色，调整其所承担的经济职能，否则将阻碍经济的进一步发展。所以，判断后 发国政府职能生命周期的阶段又显得十分重要。大体判断后发国政府经济职能生命周期阶段 可观察几个指标：一个是后发国的经济增长率，一般说来，在政府职能的引入期，经济增长 率较低；而在成长期，经济获得高速增长；在成熟期，后发国经济实现次高速增长；最后在 衰退期，经济增长速度快速下降。另一个指标是腐败指数，在后发国政府经济职能生命周期 中，腐败指数有递增的趋势。上述对经济增长率和腐败指数的观察只是一种经验对比，而且 由于各国国情的不同，经验数据也不一定相同。
（二）后发国政府经济职能生命周期的演变形态
1、“循环——再循环”形态（如图2）
这种形态是后发国政府经济职能生命周期演变的常态。后发国政府积极推动经济发展，于 是出现了第一个周期。随着第一周期政府经济职能功效的递减，政府转换职能，努力外推生 产可能性边界，这就产生了第二个周期。以此类推，随着经济发展阶段的变化，后发国政府 经济职能的生命周期不断更替，生产可能性边界不断外移。
2、功效递增的形态（如图3）
这种形态是后发国政府经济职能生命周期演变的理想状态。每一次政府职能的转换都获得 更高的功效，表明政府干预经济的能力和干预经济的质量的不断提高。这将使得后发国的经 济能以较快的速度持续发展。
3、被“锁定”的形态（如图4）
这种形态是后发国政府经济职能生命周期演变的最差状态。一个政府职能生命周期结束之 后，未能够及时转换，长期被“锁定”在低效甚至是“负”功效状态，政府本身成为经济发 展的障碍。在这种情况下，后发国经济发展停滞不前甚至出现倒退。
（三）影响后发国政府经济职能生命周期演变的主要因素
后发国政府经济职能生命周期的演变应努力争取上述最好的形态，避免最差的形态。在影 响后发国政府经济职能生命周期演变的诸因素中，可分为政府之外的因素和政府自身的因素 。
1、政府之外的因素
影响后发国政府经济职能生命周期演变的外在因素主要是经济发展阶段的变化。迈克尔· 波特认为：一国经济发展的历程大致经过生产要素带动、投资带动、创新带动和财富带动四 个阶段。
（注：Porter,M.E.(1990),The Competitive Advantage of Nations,New York:Free Press.）大多数后发国家的经济发展属于前两个阶段。少数后发国家的经济正处于从投资 带动阶段向创新带动阶段的转型期。在不同的阶段，后发国政府具有不同的职能。在生产要 素带动阶段，后发国政府主要是为经济起飞创造条件，扮演“第一推动力”的角色；在投资 带动阶段，后发国政府通过各种措施，直接介入经济发展，以充分获取后发利益，推动本国 经济的压缩性成长；到了从投资带动到创新带动的转型阶段，后发国政府的具体职能应从直 接干预经济发展的角色逐步转向致力于营造产业持续创新的环境。当然，以上的阶段划分是 粗线条的，在每个阶段内部又有不同的发展时期，后发国政府在不同的发展时期，政府职能 也不尽相同。因此，后发国经济持续发展的关键不在于政府是强政府还是弱政府，也不于政 府是大政府还是小政府，而是在于适当的时机履行适当的职能。这恰恰又是最为困难的。少 数后 发国家的成功与大多数后发国家经济发展的迟滞，其原因很大程度上都在于此。如何根据发 展阶段的变化适时地转换职能，既要能正确判断该项职能的功效是否已进入衰退期，又要能 采取恰当的方式从原有职能中退出并履行新的职能，是后发国政府最难做出决策的问题之一 。解决好这一问题的基础在于努力获得尽可能充分的信息，不断拓展政府自身的知识存量， 并使政府获取收入的方式与经济发展相适应。
2、政府自身的因素
从政府自身的角度看，影响后发国政府经济职能生命周期演变的因素主要有两个。其中一 个 是政府的知识存量。后发国政府知识存量的有限性对其实现政府职能的成功转换有较强的制 约。后发国政府应充分借鉴先发国的经验教训，包括建立、发展市场经济的知识，现代科技 知识以如何应对经济风险等知识，以获得知识上的后发优势，从而不断扩展自身的知识存量 边界。另一个影响后发国政府职能转变的因素是政府自身的利益。政府自身的利益主要体现 在两个方面：即政治上争取民众的最大化支持和经济上政府收入的最大化。政府收入的来源 渠道主要有投资收入和税收两种。在发达的市场经济体制中，政府收入的主要来源是税收。 而在后发国家中，由于政府直接参与资源配置，投资收入往往成为政府收入的主要来源。当 投资收益成为政府收入的主要来源时，政府追求收入的最大化必然形成排它性的行业投资垄 断，从而剥夺了民间资本投资主体行业的权力，限制了民间资本的获利能力，窒息了民间投 资的意愿，严重阻碍民间资本的发展壮大。这种局面的出现将使后发国政府经济职能的演变 处于停滞状态。政府投资的效率问题也将使后发国政府的收入难以为继。这与后发国政府所 追求的目标是背道而驰的。事实上，投资创收并不是后发国政府的重要职能，后发国政府最 重要的经济职能是营造促进资源配置效率提高的发展环境。政府获取收入的方式对政府职能 的转变至关重要。青木昌彦等学者在研究政府在东亚经济发展中的作用时曾指出：“政策选 择作为掠夺者还是促进民间部门的关键在于政府征税体系的质量如何。征税体系虚弱而又追 求收入最大化的政府永远都将选择成为一位掠夺者。
（注：[美]青木昌彦等主编：《政府在东亚经济发展中的作用：比较制度分析》，中国经济出 版社1998年版，第20页。）”还需指出的是，后发国政府经济职 能的转变具有路径依赖的特征，初始的职能选择会提供强化现存职能的刺激和惯性。后发国 政府经济职能的演变既可能进入良性循环的轨迹，迅速优化；也可能由于一开始路径选择的 错误而被锁定在无效率状态。如果一旦进入锁定状态，要想脱身就会变得十分困难。按照诺 思的说法，既有方向的扭转往往要借助于外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化。二十 世纪后期黑非洲地区现代化的延误很大程度上是由于其政府职能长期被锁定在无效率状态。
三、提升后发国政府经济职能效率平台的对策分析
前文分析已指出，后发国政府对实现后发优势至关重要，而后发国政府经济职能本身则具 有生命周期，随着经济发展阶段的改变不断更新替代。在后发国追赶先发国的进程中，如何 不断提升政府经济职能的效率平台就显得十分迫切。根据后发国经济发展的现状，借鉴先发 国家的经验教训，提升后发国政府经济职能的效率平台至少应抓好以下三个环节。
（一）培育市场，使后发国政府的作用与市场功能相增进
后发国政府与市场在经济发展中的关系不是非此即彼的替代关系，而是互补关系。在后发 国经济发展的初期，由于市场体系发育滞后，市场机制残缺，为启动经济增长，需要政府在 一定程度上对其进行替代。但后发国经济发展的实践表明，这一替代职能的生命周期非常短 暂。后发国政府职能只有与市场机制的功能相互增进时，才能保持其有效性。后发国政府经 济 职能生命周期演变的过程就是政府从直接推动经济发展的角色逐步淡出的过程，与此相对 应，市场机制在经济发展中的作用逐步增强。但后发国如果要摆脱不发达的市场漫长的自发 渐进过程的羁绊，把先发国家用数百年时间确立并逐步完善市场制度的任务压缩在几十年内 完 成，后发国政府在此间应发挥重要作用。
后发国政府通过促进市场发育，使自身的职能逐步从直接介入微观资源配置转为市场机制 相互增进的职能。这种转变，无论是从政府职能的实施成本还是所取得的收益看，都意味着 后发国政府职能效率平台的提升。由于后发国政府经济职能生命周期的演变具有很强的路径 依赖的特点，过去做出的选择决定了今天所能做出的选择，后发国政府在启动本国经济发展 的同时就应努力培育本国的市场机制，否则，将为此付出巨大的转移成本。
（二）投资于民，使后发国政府的作用与社会发展相协调
为不断提升政府职能的效率平台，后发国政府应集中力量处理溢出效应特别显著或具有明 显公共物品特征的问题，尤其应承担私营部门可能无力承担或承担不好的职责。投资于民， 努力促进社会发展，是政府职能具有比较优势的领域。市场的发育和经济增长并不能自动促 进社会的发展。有关发展的文献越来越强调社会进步是一个国家可持续增长的条件，并形成 这样一个共识：在建立牢固的可持续增长的基础中，对基础教育、基本医疗和住房方面的投 资，配以适当的土地改革和社会福利措施与生产制造投资同样甚至更加重要。
（注：联合国亚太理事会：《公共支出在提供公共服务中的作用》，《政府与市场》，中国 计划出版社2000年版，第269页。
）后发国政 府通过投资于民，提供社会服务，既可促进经济的持续增长，获得有形的经济利益，又能在 政治上获得广大民众的拥护和支持，从而有力地推动后发国政府职能跃上新的效率平台。
（三）提高效率，使后发国政府的作用与其能力相符合
当后发国政府发挥作用时，必须在政府试图履行的职能和政府的能力之间进行平衡。后发 国家的政府能力往往较薄弱而且残缺不全，而后发国政府又需承担推动经济起飞并促进经济 持续发展的职能，这显然存在着一个“能力缺口”。如何缩小这一“能力缺口”而不是坐视 其扩展为鸿沟，是确保后发国履行职能的关键。以下三方面的措施对于提高后发国政府效率 ，缩小“能力缺口”尤为重要：首先是使政府的运作更具透明度。缺乏透明度不仅会导致腐 败、削弱政府威信、而且使人们无法把握政府在将来所要采取的政策，这种不确定性将损害 投资环境。要提高政府机构的运作效率，必须确保政府运作的透明度。其次是培养积极主动 和精明强干的公务员队伍。这既需要建立基于个人才干的公务员招聘与晋升制度，也应切实 保障公务员获得足够的报酬，以吸引和留住人才。第三是给予民众更多的选择权和参与权。 这是增强政府能力，降低社会风险，防止出现“无声的增长”的重要措施。