交通基础建设工程招投标领域廉政风险防控机制研究
黄继红1，李朝阳2
1.上海交通大学招投标与政府采购办公室，2.上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院
摘 要： 腐败行为发生的三个必要条件是公职权力、掌握公职权力的人及腐败发生的机会。该文从这三个必要条件入手，基于权力制衡理论，制定针对交通建设工程招标领域廉政风险防控的机制与实施措施、途径；依据廉政风险防控机制的运行逻辑，结合交通领域的招标采购管理体制，提出廉政风险防控的保障体系。为进一步加强交通工程招投标领域的廉政风险防控提供理论和实际的指导。
关键词： 交通工程；招标投标；权力制衡；廉政风险；防控体系
0 引 言
大型交通基础设施的建设是国家经济持续稳定发展的重要基础，也是政府投资的主要领域。近几年来，逐渐成为腐败“病毒”侵蚀的“高危领域”，腐败问题呈高发状态。这不仅大大降低建设资金的使用效益，也因腐败所致的劣质工程引发了严重的环境及社会问题，甚至危及社会公共安全。
多年来的工作实践证明，在预防交通建设工程腐败方面，招投标工作确实发挥了很大的作用。但正所谓“道高一尺，魔高一丈”，在巨大经济利益诱惑下，招投标领域也成为了重灾区，腐败现象频发，已经严重影响了招投标的权威性和公信力。如何从根本上遏制交通建设工程招标采购过程中的腐败现象、降低廉政风险，适应新时代的要求，是目前的迫切任务。
1 廉政风险的内涵与权力制衡
廉政风险是“公职人员在用权履职中发生的腐败行为，使其预期执政目标的实现发生一定偏差，从而有蒙受经济和政治等风险的可能性”。交通建设工程项目的招投标环节，因其权力运行环节相对较多，廉政风险也很高，因此在交通建设工程招投标活动中，涉及到权力环节上的任何工作人员，但凡有寻租空间的，均有可能发生腐败行为，存在“廉政风险”[1]。
腐败发生有三个必要的条件：公职权力（客观条件）、掌握公权的人（主观条件）、腐败发生的机会（机会条件）。因此有效预防腐败，进行廉政风险防控，必须消除风险发生所依赖的一个或多个必要条件[2]。因公职权力是产生腐败的基础因素，则廉政防控机制建设必须先从权力制衡切入。
1.1 权力制衡
权力制衡主要是将权力划分为相对独立的决策、执行、监督三种职能，并交由不同部门分别行使，从而形成“三权”既协调又相互制约的管理职权配置形式。交通建设工程招标采购的权力若过于集中，表现为决策权、执行权、监督权事实上的“三权合一”，从而形成“绝对权力”，极易导致个人专断、滥用职权、贪污受贿等腐败现象[3]；若权力太过分散，又不利于工作的协调与高效开展。因此，平衡权力“集中”与“分散”之间的关系，使之独立行使而又相互制约，是实现权力制衡的关键。
薛武对公司党建工作提出三个要求：一是深入领会全面从严治党新要求，结合实际抓好贯彻落实。二是坚持和加强党的全面领导，推动公司党的建设和改革发展、生产经营紧密融合，从抓认识提高、抓组织建设、抓作用发挥、抓目标融合四个方面下功夫。三是坚持问题导向，坚定不移推动全面从严治党向纵深发展。要树立问题意识，做好巡视整改“后半篇文章”，聚焦主责主业，切实履行管党治党责任，做到超前思考，系统谋划好明年工作。
以上组织架构是按照分权而立、相互监督原则设置的，因此在招投标工作过程中，可以对权力进行对应的制约与监督，起到权力制衡的作用。
（2）廉政风险预警与设计——科学全面找准风险点。开展廉政风险预警有三个关键点[5]，一是预警指标设计，要体现科学适用、全面规范的原则，根据各领域的工作特点和廉政风险发生规律设计指标； 二是预警分析，采用定量和定性分析相结合的方式，依据设定的指标对廉政风险状况进行综合评价，按严重性程度，列入相应等级，并最终形成廉政风险预警分析报告；三是预警警报，在预警分析的基础上，针对个别廉政风险问题进行单项风险预警，针对重点领域和部门进行整体风险预警，督促其采取有效的防控措施。
1.2 权力制衡实施途径
自律保障体系的组织架构由决策系统、执行系统、控制系统、监督系统及协作系统共同构成（见图5）。其中，外部由决策系统+执行系统构成独立的分权机构，与监督系统+控制系统构成独立的监控机构构成。招投标工作过程中，监督系统对决策权和执行权都进行独立的监督；控制系统在权力执行发生偏差时，起到过程控制和修正的作用；协作系统主要是提出招标需求的部门，既是控制系统，同时对招标结果也起到监督作用。权力执行系统的内部由三级审核责任人+一岗双责责任人构成。三级审核人分别由不同级别的责任人承担，一岗双责是指某一岗位的责任人，同时是另一岗位工作的审核人。所组成的工作模式，可以形成对招投标工作权力相互监督、相互制约的工作关系。
图1 权力制衡实施措施与途径
2 廉政风险防控机制建设
2.1 廉政风险防控体系框架
廉政风险防控机制实施途径见图4。
昆明梓睿物流有限公司经理袁剑越来越喜欢与铁路打交道。袁剑不是铁路人，但他从未离开过铁路，30多年的发货经历，让他亲身体验从“一车难求”到动动手指在微信上就能报装车计划的巨变。
246名职前数学教师参与了问卷测试，测试分两个阶段：第一阶段，完成第一类测试题，时间为20分钟；第二阶段，完成第二类问题即教学设计任务，时间为50分钟．随后，在每所学校随机选取15名职前教师，要求他们一周以内录制微格教学视频．研究者收集这些教学视频作为研究样本，同时利用收集微格视频的时间进行集体访谈．访谈均被自动录音，以便转录文字后进行分析．
图2 廉政风险防控体系框架
其中，（1）廉政风险识别与分析机制——制定风险防控的目标。旨在掌握廉政风险发生发展状况的基本信息，重点集中在三个方面，一是分析公职权力的范围及大小；二是掌握公职权力的人员；三是查找风险发生的机会。为下一阶段的预警工作和防控工作奠定基础。
透光良好的越冬水体、水中无大量浮游动物、水色又较深（透明度低于50cm）而溶氧仍大幅度下降时，就应当施肥。对一些长时间不能补充水或补水而水源营养盐含量极少的水体，在封冰后不久就应着手施肥。生物增氧施用化肥时，最好使用磷肥，少用或不用氮肥，避免氨氮升高，致鱼中毒。
（3）廉政风险防范机制——建立健全管理制度。提前切断廉政风险进一步演化成腐败后果的通道，把廉政风险控制甚至消除在一定范围内。主要有三个方法：一是规范行为，通过教育手段和制度措施可以规范人们的行为；二是技术监控，采用现代科技应用在廉政风险管理中，比如电子视频等都是廉政风险防范的重要平台；三是风险分散，把风险责任主体与风险行为相分离，可以在一定程度上降低廉政风险。
（4）廉政风险评估与修正——反馈修正建议。风险评估是交换信息和意见互动的过程，它包括风险性质、种类等多重信息，这些信息的反馈有助于实现廉政风险管理的有效性和长效性。
国家地方法律法规：国家及各部委颁布的法律法规及实施条例等。此层面制度是所有招投标管理制度建立的基本依据，目的是规定其他各项制度的建立与完善只能在此框架内进行，不能突破。
2.2 廉政风险防控措施分布图
依据廉政风险防控机制建设框架及内容，制定对应的实施措施，构建不敢腐、不能腐、不想腐的防控体系。实施措施分布见图3。
2.3 廉政风险防控机制实施途径
廉政风险防控是基于风险管理理论，通过动态的、系统的政策法规和制度措施，来预防和控制廉政问题的工作机制、步骤程序等综合过程。依据权力制衡实施路径，构建廉政风险防控体系框架，进行防控机制具体内容建设，见图2。
图3 廉政风险防控措施分布图
图4 廉政风险防控机制建设实施途径
3 基于廉政风险防控机制的交通建设工程招投标自律保障体系
为确保各项廉政防控机制发挥应有的作用，实现整体防控作用最大化，要将外因的他律与内因的自律有机结合，依照风险管理的逻辑，融入现行的管理体制中，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的全方位自律保障制度体系，才能最大化地发挥廉政风险防控的作用，更加有效地保护交通建设领域的领导干部及相关工作人员，确保招标采购工作阳光、顺利、高效。
3.1 自律保障体系构建原则
廉政风险防控自律保障体系由组织架构、制度体系、评估体系、诚信体系四部分内容与信息化管理手段构成。依据权力制衡及风险防控机制，分别采用不同的设计原则进行构建。其中，组织架构的设计原则是分权而立、相互制约；制度体系的设计原则是预警、制约、监督、全面覆盖、操作性强；诚信体系的设计原则是信息存档、信用评级、信息共享；评估体系的设计原则是系统性、动态性、可操作性、可量化性等。
由图4可知，当物料不受模孔限制的情况下，轴向力的作用将导致物料微元产生轴向变形Δx和径向膨胀变形Δr。但由于环模的刚度远大于模孔中的物料，在挤压制粒过程中将模孔视为刚性体，忽略挤压过程中模孔内壁的变形，仅考虑模孔中物料颗粒在挤压过程中产生的弹性变形。由于在连续挤压制粒过程中，物料始终完全充满在模孔中，表明物料在入口处压制力加载前后，模孔内物料颗粒在模孔径向方向的应变为0,可得如下关系：
3.2 自律保障体系建设实施
3.2.1 组织架构
招标采购权力的制衡应按照权责一致、权责相当的原则科学配置权力，建立权力运用的责任追究机制，使权力在权责一致的状态下沿着正常的轨道运行。在招标采购过程中实行责任制，以责任来约束公职权力，是对招投标工作权力制约监督的重要方式，也是一种预防机制[4]。其实施途径见图1。
图5 招投标工作权力运行组织架构
为此，在权力分立时要做到招标采购过程中的决策、执行、监督权力应由三个平行的职能部门分别独立行使，且都对交通建设工程负责，彼此之间不具有任何隶属关系[2]；在权力制衡时要做到三权不仅相互独立，也要相互制约、平衡，且对应的三权部门应同时得到授权。
3.2.2 制度体系
所谓中心行为语即请求言语行为的核心，承担整个会话的主要任务，是请求言语行为的主体，不可或缺。基于请求策略的不同，表达核心事件时亦有所差异，分为直接表达诉求和间接表达诉求。
制度体系由国家地方法律法规、交通领域规章制度、业务部门手册三个层面的内容组成，构成了指导、保障及操作可行的全方位的制度体系。
图1部分进行复制粘贴到图2，得到我们本文待检测图像3。对图像进行小波变换，并对低频部分(图4)进行分块，得到图5。
交通领域规章制度：与国家法律法规配套的实施管理办法。此层面的管理办法是面向所有相关部门的，目的是明确交通领域招投标管理工作的组织架构、各职能部门的职责及应遵守的基本规定。
变压器的功能便是电压的合理调换。如今，节能型变压器已经涌现在好多地方。显著的优点是，以更少的损耗来运行。无论是单相配变还是三相配变，都拥有了新的功能。一些变压器还能应对一些特殊的要求，结合考虑到噪声等问题，更好的服务于居民。有条件的农村，可以用新变压器替换村里的老式S7及以下型号的变压器。
业务部门手册：与交通领域规章制度配套的实施细则及操作手册。此层面的管理办法是针对业务部门的管理规定，目的是针对与招投标业务相关的职责说明、部门规章、业务流程等程序性规定。
3.2.3 评估体系
评估体系主要是对招投标活动及其组织方、投标方及评标专家等各方主体的行为进行客观评价，全面分析评估如评标决策、过程、行为和结果是否合理合法；监管责任人的监管行为和监管工作方式是否恰当。旨在发现问题，并逐步完善制度，是将招投标活动由事前、事中监管向事后监管延伸的必要手段。
3.2.4 诚信体系
依据各项评估结果建立的诚信体系，主要包括招投标活动的组织方、投标方及评标专家的诚信等一系列要素，这些要素共同制约和惩罚失信行为，从而保障招投标工作秩序和市场的正常运行。主要内容包括信用档案、信用评级、信用信息共享三部分。
综上所述，交通建设工程招标采购工作以管理规范、程序高效为原则，构建由权力制衡的组织架构、制度体系、评估体系、诚信体系组成的规范有序、公开透明、多元监督的自律保障体系，并辅以招投标信息化管理系统，可以实现规章制度体系化、运行机制科学化、廉政预警常态化的工作模式，进而实现廉政风险防控的目标。
参考文献
[1] 李军.基于经济学的腐败风险分析[J]. 中央财经大学学报，2011(7).
[2] 郭兴全. 关于完善廉政风险防控管理机制的思考[J]. 中州学刊，2012(4).
[3] 葛本成. 廉政风险防控在实践中的困境与对策探讨[J]. 广州大学报：社会科学版，2013(8).
[4] 牟晓成，梁连广. 招标过程廉政风险点分析与风险防范[J]. 山西建筑，2013(8).
[5] 杨智勇，王劲惠，计斌. 交通部门廉政风险评价方法研究[J]. 中国公路，2016(4).
Research on Mechanism of Prevention and Control of Governing Integrity Risk in Tendering and Bidding of Transportation Infrastructure Projects
Abstract： The three requirements for occurrence of corruptions are public authority, possession of public authority, and opportunity for corruption. Based on combination of the three requirements and power balance, we implement measures and approaches for the prevention and control of governing integrity risks in the tendering and bidding of traffic project, then propose a safeguard system for the prevention and control of governing integrity risks, which provides theoretical and practical guidance for further strengthening the prevention and control of governing integrity risks in the field of transportation projects tendering and bidding.
Keywords： Transportation project; Tendering and bidding; Power balance;Governing integrity risk; Prevention and control system
第一作者简介
黄继红（1965—），女，工学博士，上海交通大学副研究员，上海交通大学招投标与政府采购办公室副主任，主要从事工程招投标、廉政风险防控的实践与研究。Email: jhhuang@sjtu.edu.cn
（课题来源： 2015年度上海交通大学廉政与治理研究中心研究课题）
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