沿海城市近郊失地农民问题的分析与思考——以青岛市李沧区东部为例，本文主要内容关键词为：青岛市论文,近郊论文,为例论文,沿海论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F061.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2006]06-0071-03
一、问题的提出
土地是农业生产中最基本的生产资料，也是农民赖以生存的基本条件。对于农民而言，土地具有三项基本的社会功能，即就业岗位、经济收益和社会保障。在城市化进程中，农民失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，却不能和市民一样获得就业机会，缺乏合理补偿和必要的社会保障支撑未来的生活和事业发展，这严重影响了社会的稳定，失地农民问题①已经成为我国日趋严峻的社会问题。青岛市李沧区地处青岛市北部，属于典型的沿海地区城乡结合部，选取其作为研究样本进行分析具有一定的代表意义。
二、青岛市李沧区失地农民问题的实证分析
（一）青岛市李沧区东部的基本情况
李沧区位于青岛市区北端，属于典型的城乡结合部。李沧区东部主要为九水路街道办事处辖区（九水路街道办事处20个村，虎山路街道办事处5个村），总面积34平方公里，人口38000人。九水路办事处土地总面积为29.7平方公里，耕地面积244公顷，3660亩，基本为山地，果园面积约61公顷。2004年底，九水路街道辖区共有20个村，9393户居民，人口27333人（男13364人，女13969人），其中流动人口2万，劳动力1.23万人。至2005年初，所辖20个行政村的“村改居”工程基本结束，并且成功完成了村级换届选举工作。
（二）李沧区东部失地农（居）民的基本特征
1、各村（居）失地情况不均衡，差异度较大。通过对九水路街道办事处20个村（居）的实地调查，我们发现，村 （居）之间失地情况差别很大，有的村（居）近3年（2002年 -2004年）没有失地情况发生，而有的村（居）却是全部失地。近3年没有失地情况发生的村（居）共有三个，即于家、北王村和庄子。
2、失地农（居）民老龄化问题严重。我们对20个村40户的调查显示，在失地农民中，60岁以上的老年人占15%，45岁以上占48%，失地村（居）民的年龄构成呈现老龄化特征。
3、与其他地区相比，农村人口文化程度较高。调查显示，李沧区东部失地农民的受教育程度要远远高于我国农村平均的受教育程度，高中以上人口比重将近30%，初中以上的将近70%。
4、大部分失地农（居）民不存在失地威胁生存的问题。调查显示，失去土地的村（居）民目前生活状况比失地之前要好。大部分失地农民没有因为失地而产生威胁生存的问题。
5、失地农（居）民有可靠的社会养老保障。关于失地农民的社会养老保障，李沧区搞得较早、较好，不管失地与否，符合参保的农（居）民人人都参加了养老保险。根据社会养老保险规定，男满60岁，女满55岁，就可以办理退休手续，每月每人大约能领取600元左右的养老金。
（三）李沧区东部失地农民的征地补偿情况
1、基本补偿情况。李沧区东部在占地过程中对村 （居）民补偿方式是以一次性货币补偿为主，辅之以留地安置、土地股份合作制、社保安置等，对不同征地用途（道路等设施建设、住房建设，企业占地等）采取不同的补偿标准。土地补偿金的发放比较及时。
2、补偿内容。李沧区对征地农民的补偿主要包括以下三个方面的内容：
第一，口粮补助金。通过调研发现，三年前的失地补偿一般采用口粮补助金的办法，现在则采用一次性补偿加每月生活补贴的办法。例如杨家村，该村在1993-1998年之间陆续划出150多亩土地租赁给企业搞厂房建设，约定按年收取租金，每年每亩土地的租金为2000元，失地村民按照被征地亩数，每亩每年领取350元的口粮费。2004年村里把剩余的200亩土地收回搞房地产，全村几乎没有耕地，原有的补偿办法停止使用，改用一次性付款方式支付村民的失地费用。村里采用的办法是不论失地多少，每人一次性补偿17000元，其中2004年补7000元，2005年补 10000元。另外，从2005年开始，每人每月发80元生活补贴费。
第二，养老金补偿。养老金补偿全部包含在一次性货币补偿里面。在缴纳养老保险时，由村（居）民自己从一次性补偿里面出。根据每个村的具体情况，以及个人缴纳的数额和年限，达到退休年龄的村（居）民可以领取600元左右的养老金，这一水平要高于青岛市规定的最低生活保障标准。
第三，村（居）集体得到的征地补偿。村（居）集体得到的征地补偿是整个补偿中的大头，因为补偿费的支配权掌握在村民委员会手中。如侯家庄，山东外贸职业学院2003年底征用的土地按每亩14000元标准补偿给失地农民，实际上，村（居）集体截留的补偿金要远远大于这一数据：征地单位实际支付90000元／亩，也就是每亩土地补偿金有 76000元被村（居）集体截留，占补偿金数额的85%。像这种截留补偿金的做法，每个村（居）都不同程度地存在。
三、李沧区失地农民问题给我们的启示
无论从沿海城郊看，还是从全国角度考证，青岛市李沧区在解决失地农民问题的做法都是比较成功的。我们认为，较为健全的社会保障体系、多元化的安置措施以及积极帮助失地农民开拓就业门路，是李沧区解决失地农民问题中的主要经验，从中我们也可以看到沿海城市近郊失地农民问题的一些普遍规律。
李沧区之所以较好地解决了征地过程中的失地农民问题，主要得益于以下几个方面：
1、失地农民问题经历了十多年的释放和消化过程。根据调研，李沧区东部的失地情况早在十年前就发生了，失地农民问题在经济发展的过程中逐渐得以消化和解决，整个征地过程经过十多年的缓释，政府经过经验积累，逐渐形成了解决失地农民问题的一系列行之有效的方法。
2、比较发达的城郊经济为失地农民再就业提供了出路。李沧区位于青岛市近郊，区位优势明显，工商业发展环境较好，交通发达，有着比较多的就业渠道，从而为失地农民自谋职业提供了诸多的便利。
3、商贸、房屋租赁业发展潜力大。伴随着青岛市近郊地区加工制造业的迅速发展，外来务工人员大量增加，这为本地失地农民发展商贸、房屋租赁等第三产业提供了良好机遇，从而缓解了李沧区失地农民问题所产生的各种矛盾。
4、农民对于土地的生活依赖程度低。李沧区东部人均耕地面积大约在0.2亩左右，主要以山地为主，种植果树，由于难以形成种植规模，很多农户的土地被撂荒，加之比较发达的城郊经济，农民已很少再依赖土地为生。
5、完善、覆盖面较广的社会保障体系。在农村社会保障体制建设方面，李沧区工作做的早，在李沧东部完成“村改居”之后，就把失地农民纳入到了基本社会养老保障体系，在青岛率先实行了城市最低生活保障的“阳光工程”，成效比较显著。
6、合理引导，不断创新，保障失地农民的长远生存问题。根据规划，李沧东部将建设成为青岛市的东部中央居住区，商品房规划建筑面积总计800多万平方米，李沧区政府准备将其中的200万平方米用来安置东部村民。同时，在开发过程中还要给各村留下20-30%的土地，所有权为村集体所有，土地用途不做具体规定，由村集体对土地进行工业或商业开发或租赁等赢利性经营，所获利润用于全村居民的生活保障。
四、沿海城市近郊失地农民利益补偿机制构建的思考
根据李沧区失地农民的实地调研，解决好沿海地区城市近郊失地农民的利益补偿问题，需要根据沿海城市郊区的特点，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，将经济补偿、就业安置、创业资助和社会保障等多种补偿形式结合起来，特别要建立就业和社会保障的替代模式，以取代单纯的一次性货币补偿方式，构建失地农民利益补偿的长效机制。
（一）构建合理的利益分享和征地补偿机制
1、农民有权获得土地增值收益。沿海地区城市近郊的土地征用后基本转为非农用，土地存在着巨大的增值收益，而这部分增值收益往往被国家或村集体拿走，在实践中存在着许多问题。
目前，关于征用土地增值的分配主要有两种观点：一是“涨价归公论”，一是“涨价归私论”。我们认为，这两种倾向都带有一定的片面性。按照马克思的地租理论和经济学的有关原理，土地增值收益既不能完全“归公”，也不能完全“归私”，失地农民有权享有土地的增值收益。具体到每一笔征地活动中，整个土地的增值收益应该按照何种比例在农民和国家（各级政府）之间进行分配，可以参照下面的数学模型加以计算。
土地增值收益分配模型设计：假设农民拥有一亩农地，用来种植粮食或其他经济作物，扣除各种成本后每年的净收益是a元，假设利率为r，则现有农地价值为a/r元。如国家将土地征用，同时补偿给农民a/r元；征用后，土地价值增加了，假设这个增值额为补偿额的n倍，也就是n· (a/r)，中间的差价(n-1)·(a/r)为土地增值部分。关于增值部分的分配，我们认为，可以借助经济学上的效用理论来加以解释。不管是失地农民，还是国家（各级政府）（这里为了分析简化，假设不存在其它的利益主体，只有失地农民和国家），他们的收入都是为了再消费。农民获得的收入在消费过程中，用来购买各种生活必需品，包括社会养老保障等，国家（各级政府）获得的各种收入也要用来支付各种财政支出，包括基本建设等公共用品的支出；假定失地农民购买各种消费品的平均价格为P[,P]，平均数量为Q[,P]，边际效用为MU[,P]，国家购买各种物品的平均价格为P[,G]，平均数量为Q[,G]，边际效用为MU[,G]，他们双方行为的目的都是为了实现各自的最大满意度，也就是最大效用，因此，要符合下列条件：
上式表明，两个行为主体在各自追求自身效用最大化的行为中，通过对各种商品的价格和数量的选择，从而实现了土地增值部分(n-1)·(a/r)的合理的分配，即：失地农民分配P[,P]·Q[,P]元，国家（各级政府）分配P[,G]·Q[,G]元。
2、建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。我国农用地市场发育迟缓，尤其是在实行严格的土地用途管制、农业比较效益低的情况下，农用地内部的市场价格必然偏低，因此，不能完全按照农用地内部市场价格确定土地财产补偿标准。要规范土地财产补偿标准，有必要建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级，再结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和失业保险，确定就业安置补偿标准。
（二）构建失地农民的就业培训保障机制
在失地农民转变为市民的过程中，遇到的首要问题就是就业。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多的解决失地农民就业问题。要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。
通过李沧区失地农民的就业调研可以发现，沿海地区城市近郊外来务工人员比较多，在政府的引导下，部分失地农民以向外来务工人员提供各种便利和服务为主，大力发展二、三产业，不但解决自己的就业问题，而且吸引了更多的外来务工人员，形成了一种良性的互动关系。同时，各地政府应当利用该地区的职业学校等资源，大力引导失地农民的第二代加强文化科技知识的补习，使他们通过补习后能够处在比较高的就业层次上，力争使失地农民经过两代、三代以后完全融入到城市生活中去。
（三）构建失地农民的社会保障体系
失地农民的社会保障问题应当作为征地的前置条件。土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，征地要让农民“以土地换社保”，变一次性补偿为终生补偿，帮助失地农民获得最基本的生存手段以维持可持续生计。
参照李沧区的做法，我们认为，首先应为失地农民社会保障制度建立专项基金。该基金可通过五个渠道筹集：一是政府一定比例的财政拨款；二是从政府土地出让金净收益中提取不少于10%的资金；三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米30元的标准提取资金；四是从土地增值收益中提取10%的收益；五是从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。
其次，为失地农民建立基本生活保障制度和基本医疗、养老保障制度。在此基础上逐渐将失地农民转化为市民，享受城市居民同等待遇，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。城郊失地农民的最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障标准一致；养老保障要与现行农村养老保险、城镇职工基本养老保险制度衔接好。
（四）构建失地农民多途径安置的长效机制
1、合理引导失地农民积累资产。调查显示，失地农民的补偿款，大多用来缴纳社会养老保险，日常家庭消费支出以及供应子女上学等，很多人基本都已经消费完，用于经营或投资的非常少，长期下去，将会坐吃山空。如何引导失地农民将有限的一次性货币补偿转化为长期投资来获取收益，是一件非常艰巨的工作。失地农民的就业主要还是以自主性就业为主，用好补偿款，就可能解决未来的就业问题。
2、尝试多途径安置失地农民。李沧区安置失地农民方面采取的措施主要有货币安置、社保安置等，各地区应结合具体情况，尝试运用住房安置投资安置、入股安置等其他安置形式，多渠道化解因为农民失地带来的各种矛盾和问题。建议借助于基金运作的方式，即将征地补偿款中集体所得部分，按照一定的方式，确定每个村民的份额，然后将集体资产委托专业机构进行投资理财，投资收益按村民所占份额分给村民。这样，既可以提高集体资产使用的透明度，防止资产流失，又保证了村民长期而稳定的收益。
3、从心理上正确引导农民，使其逐渐融入城市生活。在调查中我们发现，失地农民对土地普遍存在依恋情绪。长期以来，我国农民一直靠土地生活，土地是生活的保障，失去土地后村民心里感觉比较虚，担心以后没有退路。因此，在城市化过程中，如何从心理上正确地引导农民，是一个刻不容缓的任务。失地农民从心理上适应城市化是城市化稳步前进的前提基础。而心理上的调试不是一蹴而就的，有时可能与城市化进程不同步。因此，需要政府通过各种政策的调整和实施，使村民逐渐融入城市社会，熟悉城市生活的节奏和习惯，逐步完成向市民的转化。
收稿日期：2006-04-21
注释：
①由于农民失去土地而产生的征地补偿、养老、医疗、教育等社会保障问题、再就业问题以及农民失去土地后的心理不适等问题，我们称为失地农民问题。失地农民问题既是失地农民所面临的基本生存问题，也是生存方式转换问题。
标签：农民论文; 农用地论文; 失地农民养老保险论文; 社会保险论文;