布莱尔政府劳资利益协调政策分析,本文主要内容关键词为:布莱尔论文,劳资论文,利益论文,政策论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2006)03-0063-05
劳资关系是资本主义社会关系的重要组成部分。劳资关系是否和谐直接影响到社会能否全面、稳定、持续的发展。可以说,劳资和谐是社会和谐的基石。劳资双方的利益取向存在分歧,资方总是希望提高生产效率,节约劳动成本,实现效益最大化;劳方则希望改善雇佣条件,提高工资和福利,获得公正的待遇。二者之间存在矛盾在所难免。这就需要政府作为第三方介入其中进行协调,从而实现社会的和谐发展。
1997年,布莱尔沿着“第三条道路”入主唐宁街10号,开启了工党执政的新纪元。如果说这次大选的成功与选民厌倦了保守党政策,想换一换面孔有关的话,那么,布莱尔连续三次赢得大选,就绝非偶然因素的作用了。对劳资关系的成功协调是工党蝉联的重要原因之一。
一、布莱尔政府劳资政策出台的背景
(一)保守党政府的劳资政策及其影响
二战后初期,凯恩斯主义大行其道,与其相匹配,法团主义在劳资关系协调机制上据主导地位。法团主义认为,经济和社会生活的各方面是相互关联的统一体,需要社会不同阶层、不同群体,特别是工会和管理方参与政府政策的制定。受法团主义影响,工会势力膨胀,劳资政三方地位失衡。工会过高的要价阻碍了劳动力市场作用的正常发挥,影响了资本的投入,成为阻滞经济发展的瓶颈。20世纪70年代,凯恩斯主义逐渐失灵,英国陷入严重的“滞胀危机”。
1979年撒切尔夫人上台执政,决心改变这种困境。她在经济上信奉市场自由主义,在政治上坚持威权主义。这一执政理念在其劳资关系调整政策中也得以体现,主要包括以下几方面内容:
在劳资立法上,保守党政府在整个20世纪80年代和90年代初期,每隔一两年就制订新的法律。其中对工会影响最大的是,要求工会在采取罢工行动前,必须经过会员投票表决,并限制设立罢工纠察线。其目的是,压制工人罢工,限制工会领导对罢工行动的支配能力,不遗余力地打击、削弱工会的作用及其法律地位,使劳资冲突合法性的边界逐渐缩小。保守党还屏弃了传统的法团主义共识,几乎完全停止了政府与工会之间的协商,二者不再是平等的“伙伴关系”。
在经济政策上,撒切尔奉行货币主义的宏观经济政策,彻底屏弃凯恩斯主义的需求管理,将抑制通货膨胀而不是充分就业作为首要目标。大幅削减个人所得税,其效果是富人受益,低收入阶层的纳税负担反而更重了。1979—1987年间,收入为全国平均水平一半的阶层承担的税率从13.9%上升到16.1%,而收入五倍于平均水平的阶层承担的税率却从51.5%下降到43.1%,1992年继续降为35%。① 贫富悬殊进一步加剧。
在收入政策上,保守党将之作为削弱工会权力的重要途径之一。英国成为欧盟国家中惟一没有任何形式法定最低工资规定的国家。1995年,《朗特里的不平等报告》显示,不平等不断扩大,处于贫困线以下的就业人数不断增加。1995年5月,大约1300万成年工人平均每小时赚不到2.5英镑。
在私有化政策上,保守党试图改革公共部门,以限制和减少公共支出。到1990年11月,撒切尔夫人下台时,除英国铁路公司、英国煤炭公司以及皇家邮政等三个部门外,英国国有工业全部实现了私有化。
在福利政策上,撒切尔夫人发誓要扭转二战后以来英国社会形成的“依赖性的文化”,把市场价值观注入到人们的社会福利观念之中,打破了以往强调平等的政策取向。严格控制福利支出,取消多种福利。经过撒切尔政府十年的改革,到1989年英国政府的社会福利开支在国内生产中所占的比例降为22%,远低于多数西方工业国家,在欧洲联盟国家中居倒数第二位。②
保守党的政策调整较大程度地改变了英国劳资关系格局。由于工会在公共部门中的实力最为强大,公共部门的私有化客观上起到了削弱工会的作用。工会的组织程度从1979年的55%下降为1995年的35%。③ 1987至1991年间,全国罢工次数比前五年减少70%,远低于西欧其他国家的水平。集体谈判制度的重要性也下降了,工会已不再像往日那样对国家政治生活产生举足轻重的影响。保守党的劳资政策使工会的生存和发展受到严峻挑战,也将工会推向了工党,寄希望于工党重新执政,改变被动局面。这种要求在客观上成为继任的布莱尔政府进行劳资政策调整的动因。
保守党时期的劳资关系属于政府主导型的劳资关系模式,即政府通过自上而下的控制来维持劳资关系的稳定。在这种模式下,劳资双方的矛盾可能被隐藏起来,或暂时被压抑住,表面上表现出劳资关系的稳定。但表面的稳定并不等于和谐。劳资之间的矛盾被转移为劳方与政府的对立。保守党的政策提高了经济效率,却显失公正,引发了尖锐的社会矛盾。其极力宣扬的自由主义观念造成个人主义大行其道,社会观念淡漠、犯罪率上升。这些严重的社会问题成为选民厌弃保守党政府的重要原因,也促使继任的布莱尔政府对劳资政策进行改革。
(二)全球化的加速推进及其影响
任何政策的制订、实施与调整总要与一定的外部环境相联系、相适应。外部环境变化了,政策必须作出相应的调整,以适应变化了的外部环境。作为政府协调劳资双方矛盾的劳资政策亦是如此。当前,英国劳资关系发展面临的一个重要外部环境就是全球化的加速推进。
全球化的到来,为资本提供了逃避与劳工谈判的机会。资本的全球流动与新科技在生产中的应用,客观上起到了强化资本实力的作用。相对资本在全球范围内较大的流动性,劳动力的全球流动则小得多,这使得劳动在与资本的对垒中处于明显不利的地位,“强资本、弱劳动”的现象愈发明显。而“社会产品的分配除了受各种社会力量权力关系支配之外,不服从任何特定的法则”④,由此决定了社会收入分配必然向资本倾斜。因此,不论如何定义“劳工”和“资本”,全球化时代的各种条件显然更有利于资本。这就使得政府不可避免地实行有利于资本的政策。
从另外一个角度来看,全球化的发展对政府向资本倾斜的政策也具有一定的约束力。以欧洲一体化为例,欧洲国家顺应全球化的趋势,为增强区域竞争力,除实现共同市场、货币等外,还签署了统一的劳工标准、社会宪章。不过,英国保守党政府在对待社会宪章问题上的态度一直不是很积极。1989年12月,除英国以外的欧共体11个成员国在斯特拉斯堡签署了《共同体基本社会权利宪章》,重新确认了公民特别是工人在共同体享有的基本社会权利。在《马斯特里赫特条约》谈判中,英国保守党首相约翰·梅杰为英国赢得了不实施该宪章的权利,目的是保护保守党在20世纪80年代和90年代采取的劳资政策。保守党政府确信,削弱的工会及受到有限的法律管制的劳动力市场能使英国成为一个更具吸引力的地方。政府的立场遭到了工会的强烈反对,他们强烈要求获得与欧洲其他国家工会平等的权利,希望通过欧洲宪章约束政府削弱工会的行为。工会的反对给保守党政府带来了巨大压力,也带给了工党赢得选举的契机。有鉴于此,在1997年赢得大选的那些日子,外交大臣罗宾·库克就宣布,英国将签署欧洲社会宪章。这一事实表明,经济全球化虽然加剧了资本的相对优势地位,但也为劳工提供了保护自己的途径。这就要求政府必须在顺应时代背景的前提下,兼顾到劳资双方不同的利益需求,以实现社会的稳定快速发展。
二、布莱尔政府的劳资关系调节政策
针对保守党劳资政策造成的负面影响以及全球化加速导致劳资力量对比失衡的状况,布莱尔政府对劳资政策进行了调整。这主要体现在经济政策、社会政策和劳资立法等方面。
(一)经济政策调整
为了获取工商界的支持,吸引企业的投资,带动整个社会经济的发展,在经济政策制定过程中,布莱尔政府采取了明显倾向资方的立场,鼓励市场自由竞争,改善投资环境,在税收、劳动力市场调节等政策上给予资方以优惠。
布莱尔在演讲时称,繁荣的经济是帮助穷人的最佳途径。因为从长期来看,只有经济增长了,国民收入才会增加,相应的可用于重新分配的收入自然就会增加。“位于创造财富和产业就业前沿的是私营部分而不是政府”⑤。工党要想取得选举胜利必须取得大公司的支持,上台后要想实现其在竞选中许诺的经济社会目标,也必须靠公司提供的资金支持。一个振兴的工党要“提高英国的竞争力和内向投资的吸引力,目标在于在政府和工业部门之间缔造一个可行性的现代伙伴关系”。⑥ 因此,布莱尔政府不仅在宏观政策上给资本以倾斜,在微观政策上也积极创造条件,发展新老企业。同时,政府还注重创造有利于小企业生存和发展的空间与环境,其重要目的就在于,利用小企业吸纳就业和解决失业人员的再就业问题。
工党政府在为公司的发展创造良好环境的同时,也考虑到低收入阶层的利益。保守党执政期间取消了的最低工资制度在布莱尔执政期间又得以恢复。最低工资标准使工人的最低收入水平得到了保障,对迫使劳动力拼命工作的“饥饿纪律”也是一种约束,减轻了“富裕中的贫困”,在一定程度上缓和了劳资双方的对立与冲突。国家最低工资是工党劳资关系内容的重要显示器,这是布莱尔继承工党的一项长期承诺。
工党还提出“利益攸关方(stakeholder)”理论,来协调资本和劳工的关系。这一概念提倡双方建立风险共担、利益共享的关系,它暗含了包容、社会团结、公正的观念,与撒切尔主义的个人主义、个人利益至上、只关注利益的特征形成鲜明对照。“第三条道路”将其引入自己的理论体系,不仅提倡建立“利害相关者”的公司治理结构,而且要建立“利益攸关方经济(stakeholder economy)”。在这种经济中,公司要尊重雇员、顾客和股权人,承担对人力资本培养的责任。政府利用激励和控制手段来支持公司的发展,创造一种风险共担、利益共享的企业文化,希望能够借此消除资本和劳工之间的对立。体现社会风险共担的“利益攸关方养老金”在2001年启动,低收入劳动者受益的第二养老金(SSP)在2002年也开始运营。
(二)社会政策调整
社会政策是工党劳资关系调节的另一重要途径。工党认识到,只有在稳定和谐的社会环境中,经济才能全面、协调、可持续地发展。而要实现社会和谐的目标,就必须要解决选民关心的社会公正问题,作出并履行社会福利方面的相关承诺。为此,工党推行了与保守党不同的社会政策。
工党政府社会政策改革的一个重要举措就是加入了欧洲社会宪章,接受了欧共体“社会宪章”中关于工时、假期、企业破产提前告知雇员、在大型跨国公司设立有劳资双方代表参加的咨询服务工作委员会等方面的内容。
福利国家改革是工党社会政策改革的重头戏,其目标是既要保存已确立的基本福利保障,维护劳工的利益,又要满足资本的要求,防止资本外逃,保持生产效率和国内就业增加。布莱尔认为“高涨的福利预算是经济失败的信号”,为此,他主张实行多层次的社会福利制度,充分发挥国家、企业和个人在社会保障中的作用。
工党提出的福利改革口号是“促进工作的福利(Welfare to Work)”,这体现了“工作”在福利改革中的核心地位。1998年4月,工党政府公布了福利改革绿皮书《我们国家的新动力:新的社会契约》。该项改革的宗旨是为有工作能力的人创造就业机会,为无工作能力的人提供生活保障,最终节省福利开支。⑦ 其实质就是推行以工作为导向的社会福利制度,把重点放在劳动力市场,强调工作的重要性。
在劳资政策体系中,就业政策对劳动力市场及就业组织中劳动关系的影响最为直接。⑧ 布莱尔政府高度重视就业工作,通过修改完善法案,制定并实施“就业新政”等促进就业的政策,为促进就业投入了大量经费,免费向求职者提供职业介绍、职业指导、职业培训等就业服务。工作和养老金部、贸易工业部、教育技能部等政府各部门之间也建立了协调的、相互配合的工作机制,使促进就业的各项措施得以更好地落实。
从政府促进就业的目标来看,既包括创造工作岗位帮助失业人员就业,也包括帮助已就业人员保住就业岗位。从政府部门及研究机构反复提到的理念来看,都强调企业应该承担社会责任,不能单纯追求利润最大化。从政府的行为来看,为帮助已就业人员保住就业岗位,采取了很多措施:一是立法禁止不公平解雇,要求企业大规模解雇员工必须与员工集体协商一致;二是用经济手段鼓励企业长期雇用员工,如对于雇主雇用失业残疾人达六周以上者,政府给予雇主每周75镑工资补贴;三是在其学习与技能委员会资助提供的职业培训中,有一部分是针对已就业人员的在职培训,以避免在职人员因技能不能适应企业生产经营的变化而失业。⑨
政府还特别重视对各种劳动力尤其是失业人员的职业指导。完善职业介绍网络,开展跟踪服务式的职业指导。为大力加强职业技能培训工作,英国新设立了学习与技能委员会,其在全国有九个下属委员会,2003年的经费为70亿英镑。重视促进就业与求职津贴制度的协调。其目标是通过完善领取求职津贴的条件、调整求职津贴的水平,以使失业人员既能保证基本生活,又具有求职意愿。
(三)劳资立法调整
布莱尔政府基本肯定了保守党时期的劳资立法,但在此基础上,也进行了一系列调整。
1998年5月,由布莱尔撰写前言、名为工作场所中的公正(Fairness at Work)的白皮书,勾画了工党政府劳资立法的蓝图,其核心是实现雇主和雇员之间的伙伴关系。工党认为设立劳资关系机制(集体谈判和立法)的主要任务并非要纠正企业中劳资力量的不平衡,而是要创造一个有利的工作环境,使工人的积极性和创造性得到有效发挥,从而实现企业利益的最大化。以此为基础,政府又于1999年1月起草并向议会提交了就业关系法案。这是在保守党执政18年后,工党政府提出的整个劳资关系改革计划。
出于对劳资力量对比变化的考虑,布莱尔政府的首要目标是消除来自工商界的批评。白皮书多次提到,若劳资立法赋予雇员的任何新权利给企业带来负担的话,希望通过劳、资、政三方的协商将企业负担减到最小。⑩ 哪怕政府只给雇员很有限的优先权利,也要事先与雇主达成一致,尽量使其行为非政治化,以此来消释雇主对政府偏袒劳工的批评。雇主在立法权的斗争中赢得了绝对胜利。
工会的权利在布莱尔劳资立法中并没有明显改善。布莱尔政府虽未公开承认,但事实上认为,削弱工会的权利是进行改革的必要步骤,这样做能够为在公司内部确立新型的社会关系扫清障碍。布莱尔上台后曾表示,工党政府不打算废除保守党执政期间制定的约束工会的劳动法规和政策。布莱尔劳资立法对劳动力市场的调整采取增加劳工个人法律权利的形式,而非采取加强工会集体权利的形式。
对待罢工,布莱尔政府和保守党政府一样实行严格限制。罢工只能在工人与其直接雇主间发生。惟一不同的是,布莱尔政府的立法为那些参加合法劳资行动的人提供了更多的保护措施。例如:因参加合法的劳资行动而被解雇的工人有权运用法律维护自己的权利;宣布雇主歧视工会会员或将工会会员列入黑名单的行为是非法的。(11)
不过,布莱尔政府还是对保守党时期部分过于严苛的立法进行了修改,以法律形式重新调整和增加了雇员的个人权利和工会的部分集体权利。例如,试用期由撒切尔时代的2年调至1年;不公平辞退赔偿由1.2万英镑增至5万英镑;工会有权代表其会员处理各种劳资问题等。此外,政府还制订了一项家庭友好政策,内容包括:(1)半职与全职员工享有平等权利;(2)延长产假时间;(3)允许父母在孩子5周岁前停薪留职照顾孩子;(4)允许雇员在家庭发生紧急情况时,在合理的时间内离开工作岗位。(12)
2005年大选前,工党为了赢得选民的支持,许诺并实施了一些旨在吸引工人选民的政策,其中包括2004年劳资关系法案。2004年劳资关系法对1999年劳资立法进行了复核,认为1999年法案运行良好,但仍有不少方面需要改进,提出工会立法应进行现代化改革,将重点放在改善集体劳工法和工会的权利上。提出要扩大最低工资的实施范围,增强工会排除并抵制种族主义分子以及与工会政见相左者的能力等。在反就业歧视法案中,禁止就业中的宗教歧视和同性恋歧视行为,还计划于2006年制定禁止就业中的年龄歧视法案。当然,工党在保护劳工利益的同时不会损害雇主的利益,例如,将职工被解雇后的受保护时间从8周延长至12周,主要目的是预防被解雇的雇员采取合法的和有组织的抗议行动。(13)
总起来说,保守党在其执政的18年中,重写了英国劳资关系法,重构了工人和雇主之间的力量平衡。其大部分劳资立法得到工党的认可,并仍在发挥效力。可以说,布莱尔的劳资立法是对撒切尔主义的巩固,而不是背离。
综上所述,布莱尔的“第三条道路”,实际上是典型的实用主义路线。它吸收了保守党新自由主义的经济理念,对民主社会主义公正、公平的传统理念进行了修正。所谓对左与右的“超越”,不过是给新自由主义套上了一件“社会民主主义”的外衣。
三、布莱尔政府劳资利益协调政策的效果
布莱尔政府劳资协调政策的实施,取得了明显成效。这对布莱尔三次成功竞选连任起到了重要作用。
经济持续稳定增长,失业率和通货膨胀率大幅降低,投资环境明显改善。布莱尔把“只会花钱、不会赚钱”的工党演变成了“会花钱、也会赚钱”的新工党。政府通过调整产业结构,特别是努力增加就业机会,使得失业率和通货膨胀率都处于40年来的最低水平。自2001年以来,英国失业人数降至100万以下,为1975年以来的最低点,按照国际劳动组织失业统计标准,包括失业但没有领取失业救济的人在内,英国的失业率为5.1%。2004年11月,法国失业率为9.9%,德国为10.8%,欧元区为8.9%,而同期英国仅为2.6%。(14) 英国的投资环境得到很大改善,已有4200多家美国企业、1600多家德国企业、1300多家法国企业、1000多家日本企业以及大量来自其他国家的企业落户英国。在吸引外国直接投资方面,英国在发达国家中仅次于美国,居世界第二位。在工党执政的八年间,英国在就业率、政府投资额、吸引海外投资等方面均好于欧盟其他国家。布莱尔的经济政策受到资方的欢迎。
布莱尔对工会的三项承诺均得以贯彻实施,工会状况改善明显。工党毕竟与工会有着传统联系,尽管仍缺少偏重工会的积极立法,但布莱尔政府的立法毕竟与保守党不同。新工党上台后,虽不是出于自己的积极主动,但工党上台前对劳工承诺的三项主要政策,即实行国家法定最低工资、给工会法定的发言权、英国加入欧洲社会宪章,都在其政策中得以贯彻,工会的状况要好于保守党时期。对一个在18年中失去了40%的成员,并经历了自1891年以来劳资斗争最低谷的工会而言,一段暂时的修整或一句简单的“公平”许诺都是很值得庆贺的。正如英国工人教育协会总书记梅尔·多伊尔先生所说:“布莱尔工党政府的上台,使英国工会回到了春天。”(15) 1997年英国工会密度为30.8%,七年来基本保持平稳,到2004年虽略降为26%,(16) 但这种变化总体来说是稳定的,与工党上台前工会密度急剧下降的状况形成了鲜明对比。布莱尔的劳资政策同样得到工会的青睐。劳资纠纷明显减少,罢工次数显著下降。20世纪80年代,英国平均每年发生罢工1129次,而2004年发生罢工数仅为130次。2004年,由于劳资纠纷而损失的工作日为904900天,明显低于20世纪80年代的平均数7200000天和70年代的平均数12900000天。20世纪80年代卷入劳资纠纷的工人数平均为1040300人,而2004年仅为292700人(17)。
总体来看,布莱尔时期的劳资关系基本保持稳定,且呈现出相对和谐良性的发展态势。当然,劳资关系的稳定发展是多种因素综合作用的结果,但不可否认的是,布莱尔政府的调节政策在其中发挥了重要作用。
注释:
①王皖强《论80年代英国政府的微观经济改革》,载于《湖南师范大学社会科学学报》1998年第5期。
②⑤陈林、林德山主编《第三条道路——世纪之交的西方政治变革》当代世界出版社2000年版第287页,第16页。
③⑥⑦张世鹏《当代西欧工人阶级》北京大学出版社2001年版第162页,第150页,第167页。
④[法]雅克·阿达《经济全球化》中央编译出版社2000年版第195页。
⑧常凯主编《劳动关系学》中国劳动社会保障出版社2005年版第95页。
⑨“劳动保障部促进就业立法考察团赴英国考察报告”,参见http://www.lm.gov.cn/gb/news/2004-04/13/content_25811.htm.
⑩(11)Fairness at Work,see from http://www.dti.gov.uk/er/fairness/index.htm.
(12)“英国劳动关系调整培训考察报告”,see from http://www.calss.net.cn/plan/ygldgxtz2002.htm.
(13)Employment Relations Act 2004,see from http://www.dti.gov.uk/er/.
(14)佟福全《从贝理雅连任看英国经济》,载于2005年5月17日《大公报》。
(15)陈恕祥、杨培雷《当代西方发达国家劳资关系研究》武汉大学出版社1998年版第26页。
(16)参见http://www.statistics.gov.uk/CCI/nugget.asp? ID=4&Pos=3&ColRank=2&Rank=448.
(17)参见http://www.statistics.gov.uk/articles/labourmarket-trends/Labourdisputes.pdf.
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