村级债务的成因与危害——湖北J市调查，本文主要内容关键词为：湖北论文,成因论文,债务论文,村级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的乡村治理中，村级债务已成为最大难题。颇具讽刺意味的是，造成村级债务这一难题的原因，正是为了解决乡村治理中的难题。村级债务是1990年代以来的新现象。1990年代初期，针对乡村组织普遍存在软弱涣散的问题，上上下下都期待发展乡村集体经济，增强集体经济实力，从而增加乡村组织的凝聚力和战斗力。这个时期，以兴办村办企业、调整产业结构为名，乡村两级大量借贷，形成了当前村级债务的第一个“基础”；自1992年以来，在“再苦不能苦孩子、再穷不能穷教育”的口号声中，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，特别是1996年前后“普九”验收的强大压力，迫使乡村两级大规模向农民集资和向社会借贷，买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子，从而让乡村债务雪上加霜。第三次对乡村特别是村级构成重大影响的债务增加，是在农民负担太高，向农民征收税费越来越难的情况下，村级组织高息借贷上缴，利息越来越高，债务越来越多，最终形成了现在严重的村级债务。
我们在2001年向J市近50名乡镇党委书记发放问卷， 让他们回答“你认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党委书记都回答最大问题是村级债务或乡村债务。
一、现状与过程
1.村级债务的数量与构成
那么，J市农村村级债务究竟如何？我们从J市下属3 县各乡镇获得的村级债务不完全统计数字汇总见表1。
说以上村级债务统计数字不完全，一是我们未能得到有些乡镇村级债务的具体数据，二是乡镇上报村级债务倾向低报。以S 县为例，县经管局内部统计的村级债务是3.8亿元，G县人民政府2001年7 月提供的全县村级债务为1.75亿元，分别比我们不完全统计数高出27.8％和28.3％。即是说，村级债务的实际情况较表1反映出来的情况更为严重。
根据我们调查获得的官方公开数据，分别统计J市、S县和A 镇村级债务情况如表2。
构成村级债务的贷款，是向银行和农村信用社的贷款。当村级债务不高，村级具有资金偿还能力时，银行愿意向村集体放贷。随着村一级负债的增多，放贷的风险越来越大，银行越来越不愿向村集体放贷。从A镇的情况来看，银行在1996年前后收紧对村一级的放贷。这个时候，农村合作基金会作为由农村经营管理局下设的具有金融性质的机构在农村大规模发展起来。农村合作基金会名义上是股份制金融组织，国家允许基金会以高于银行存款利息吸收存款，然后以高于银行的利率向外借款。村一级在向银行借贷困难的情况下，转而以较高利率向农村合作基金会借款。因为镇合作基金会由镇经管站代管，事实上与经管站是两块牌子，一套班子，而镇经管站又由镇政府管辖，镇政府为了让村一级及时将各种款项上缴上来，也鼓励甚至施加压力让基金会向村一级借款，基金会高息吸储之后，也需要将存款借出去，有时还利用自己管理村财的优势，强行向村一级高息放贷。至1998年，乡镇一级农村合作基金会因为放贷太多，债权不良，无法及时收回借款，而发生金融风险，至1999年7月被整顿取消。
在1998年前后，基金会也不愿且无力向村集体放款，村一级便以更高的利息向民间借贷，这就是当前村级债务主要构成部分。刚开始的民间借贷，第二年甚至年底就可以还上，月息一般在2分。 有些村民向村集体放贷尝到了甜头，当一些村集体以超过2分的月息借贷时， 一些村干部以将钱借给村集体获得利息收入作为生财之道，村民则找关系将钱借给村集体。随着村一级债务的迅速增加，村集体的还款能力越来越弱，很多将现金借给村集体的农户无法收回自己有时是急需的用钱。 月息2分的诱惑力被村集体还款能力不足的风险所抵消。村一级必须向上缴各种税费，村集体便以3分的月息甚至4分的月息向农户借款。C 镇一个村甚至以5分的月息借贷了2万元现金。
从表2村级债务的构成看，村集体向农户借款所占比重最大， 这些借款的大部分就是1990年代中期以来向农户高息借款的本息。表上反映出来的村集体欠基金会的借款不是很多，与J 市清理整顿基金会的办法有关。具体讲，J市将本来是村集体欠基金会的借款， 因为村民在基金会存款形成对基金会的债权，而划转为村集体欠村民的借款。表2中的各种应付款，主要是调整产业结构或举办村办企业中的应付款。
注：上表的数据分别来自J市经管局1999年6月、S县经管局2000年4月、A镇经管站2000年12月的统计。因为统计项目不完全相同，上表中有些数据为笔者合并所得。至2000年底，A镇村级债务总额为S县倒数第三，村均村级债务和人均村级债务为S县倒数第二，是S县村级债务最少的乡镇之一。
2.村级债务的产生与发展
村级债务普遍出现的时间，大致在1990年代中期稍前，J 市村级债务在1993年前后已有一定的普遍性，但大多数只在数万元，超过10万元就是触目的数字。举例来说，C镇1993年全镇村级债务171.4万元，债权71.8万元，债权中，相当部分为镇直机关向村级的借款。以C镇26个村来计算，村均债务为6.6万元，村均债权为2.76万元，村均净债务3.84万元，仅相当于当年全镇村均共同生产费7.83万元的49％，可见不高。到1997年，全镇村级债务已达1201万元，村均46.2万元；1998年村级债务为1701.6万元，村均65.5万元；1999年增至2149.3万元，村均82.65万元；2001年达到3242.8万元，村均124.7万元。
从S县来看，1994年全县统计的村级债务仅6484万元，1996年为9786万元，1997年猛增至16757万元，1999年增至22880万元，2001年内部统计数字，村级债务已达3.8亿元。若按S县370个村平均，1994 年村均债务为17.4万元，1996年为26.3万元，1997年为45.0万元，1999年为61.5万元，2001年为102.2万元。
从J市来讲，1995年村均债务仅10万元左右，至1998年， 村均债务便已超过40万元，翻了两番多。而在1998～2000年大约3年时间， 村一级债务继续以每年30％以上的速度再翻一番。2000年，不止S县， 也不止J市，而是全国忽然发现村级债务相当严重， 大家开始惊呼村将不村的时候，村级债务已经积重难返了。
2000年S县下决心治理村级债务， 三令五申不能再增加一分村级债务。但在2001年夏秋之交，我们仍然发现不止一个村以高于4 分的利息向村民借贷以上缴税费。有一个村向村民借款3个月，实际借款4000 元，但在借条上写借了5000元现金，3个月后还5000元钱。还有一个村以0.80元／斤的价格与农户结算超收的稻谷，而后以0.50元／斤的市场价格卖出，以上缴税费。农户是很愿意以0.80元／斤的结算价格超售稻谷的，虽然拿不到现金，却可以抵第二年的税费。这些办法既变通了县政府强调不准高息借款的措辞，又应付过去乡镇政府强大的税费上缴压力。因为村干部根本无法向农民收取足够的税费，尤其是在村集体欠农户大量借款，农户以村集体借款抵上缴任务时，村集体在上级催收压力下唯一可以想出来的办法就是寅吃卯粮。
回过头来，村集体为何自1990年代以来不断向外借款，以至产生如此严重的村级债务？
先看一看是什么原因形成了村级负债。我们根据调查获得的资料，将村级债务产生的原因列表3。表3说明，当前村级债务的构成中，举办企业和调整产业结构形成的村级债务，约占原始村级债务的1／4，应付以“普九”验收为主的各种达标检查形成的村级债务，约占1／4。另有2／4的原始债务为村集体垫付农户上缴款。需要注意的是由原始债务引起的借款利息，S县2000年统计的借款利息占全部债务的19.9％， 这还是在2000年县政府清理村级债务，扣除近2000万元高息后的比重。此外，农民高息借款给村集体时，习惯于每年存本取息，村级债务的实际利息支出就会较最后统计数高出很多。C镇2001 年曾对村级债务的形成进行细致清理，发现高息一般可以占到现有村级债务的47％，可见村级原始债务的严重后果。而农户欠款也就是村集体的债权中，很多农户早已搬出村庄，或人已去世，欠村集体的债已无法收回。一些高额负债村，如负债超过300万元的D镇高阳村，为了弥补高额负债，竟在1999年以亩均450元向农民分配税费任务，亩均450元甚至比有些农户亩均毛收入还高，农户当然是交不起也不会交了。村里也不准备农户上缴这么高的提留税费，但他们从帐面上提高了村集体的债权，使300 万元的村级债务看起来不那么让人害怕。
注：以上统计中，办企业含调整产业结构的投资。
3.村级债权与农民负担
来看看村级债权的情况。据A镇2000年村组两级债权债务统计， 村组两级债权主要是农户欠款。全镇832.8万元债权，应收款仅71.4 万元，占8.6％，农户欠款761万元，占了全部村组债权的91.4％，占了当年A镇村组1115.4万元债务的68.2％。从S县看，据2000年4月的统计， 全县村组债权为1.83亿元，其中农户欠款1.36亿元，占74.3％，占全部统计债务3.1亿元的44.2％。 农户欠款以前并不是构成村级债务的主要方面。大致在1997年以前，农户欠村组两级税费款是很少的，而当前的农户欠款其实就是农户欠交的税费款。在90年代之初，农民负担迅速上升，农民负担过重的呼声不绝于耳，但农民的“皇粮”国税意识仍然很强，除极少数农户因为经济过于困难不能及时上缴税费，只有很少所谓“钉子户”因为各种具体原因，诸如存在与村组的债权债务纠纷，对村组干部处理问题不公不满意等而拒交提留。1997年之前农户欠款很少的另一个原因是当时实行粮食“户卖村结”，村组根据上级下达的税费任务及村组加码的数额，直接从农户应得卖粮款中扣除。有些部门如耕牛保险、畜禽防疫部门通过村组干部向农户搭车收费，村干部得到的高额回扣可以占到搭车收费款的20％。因为农民对日益沉重的负担不满，不愿卖粮，催粮日渐成为乡村干部的主要工作和难度最大的工作。
J市是粮产区，90 年代中期正是国际上关心“谁来养活中国”的时期，对粮食的重视便是粮价一提再提。农民负担也在迅速增加，只是曾达0.80元／斤的稻谷价格抵消了农民对沉重负担的感受。自1996年以来，粮食价格一路下滑，一度只有0.30元／斤，农民负担却不仅未减，而且继续上升，并在1998年左右达到最高峰，农民的经济收入越来越少，真正交不起税费提留的农户越来越多，开始是5％，第二年10％， 第三年20％，第四年便开始有一半的农户不再上缴提留。农户欠款便越来越多。
根据我们对A镇24个村（缺A镇另外5个村的资料）2000 年合同兑现情况的统计，24个村中，有13个村的兑现率不足80％，有21个村交清全年负担税费农户的比例低于总户数的70％，其中有14个村有接近或超过50％的农户未交清当年税费。有4个村竟有70 ％以上农户未交清当年税费。
如前已述，A镇是S县村级债务最少的乡镇之一，其他乡镇的情况不说可知。到了2000年，S 县便有相当部分村级组织事实上处于瘫痪状态。2001年S县粮食普遍增产且粮价未降低， 向农民收取税费提留的难度稍稍降低，其中有几个老大难乡镇2001年完成的税费提留任务好于2000年。据S县有关部门反映， 收取税费情况与乡村两级收取税费手段是否强硬直接相关。乡镇税费收取手段强硬，收取情况就好。若手段强硬出了问题，收取税费情况反而更糟。比如纪山镇历年收取税费任务完成得都相当好，在全县排前几位。但2001年因为金牛村村干部到一农户收取税费时发生争执，村干部将户主打伤，户主到市里告状，市领导批示查处村干部，并由村里补偿农民住院治疗费用。此事让金牛村和全镇农民看到了拒交税费的希望，周边村庄农民到告状农户家取经者络绎于途，全镇收取税费难度骤然加大，至2000年11月中旬，全镇收取税费不足50％，排到全县后进之列。而村级负债最多乡镇之一的拾桥镇的情况较纪山镇更糟。2001年预计向农户征收600万元税费提留，至2001年10 月中旬，仅有100万元入库，镇村组三级干部已有近1年时间没有发工资了。拾桥镇的情况也许是全县最糟糕的，却不是唯一的。
J市的农民负担是相当重的。仍以A镇为例，A镇是S县乃至J 市农民负担最轻的乡镇之一，根据A镇1999年资金清收表的数据，1999 年镇向村一级下达的税费提留（含共同生产费）总计15991791 元，
以全镇84771亩耕地，32606人计算，亩均负担为188.6 元（其中共同生产费亩均30元），人均490.5元。这只是镇下达到村的负担，村下达到组， 组下达到户，都要层层加码，一般在亩均30元，人均60元以上。2001年D镇季桥村有些村民小组的亩均负担达到280元。向农民收了这么多钱，其结果却是乡镇一级普遍负债，村一级也普遍负债，债权债务相抵，依然负债。
二、深层原因
以上讲了当前J市村级债务的构成及其形成过程。 说明了村级债务的形成与调整产业结构、达标升级和高息借贷上缴的关系。以下从村、乡镇与村民3个方面分析村级债务形成的深层原因。
1.村干部
当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部分与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定着村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与人民公社体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。
1990年代中期以前，乡村企业发展较好，一些有固定收入来源的村集体如有村办企业的村，村班子工作积极性高，向农民提取也少，上级因此误以为村级治理最大的障碍是村集体没有诸如村办企业等固定收入来源，提倡消灭“空壳村”。消灭“空壳村”的办法是创办企业，也包括挖精养鱼池，建林果基地等。所有这些都需要资金，因此向外借贷。刚开始搞这些以消灭“空壳村”为号召的所谓“第二次创业”时，村干部比乡镇更清楚将来失败的命运，一些“保守”的村支书抵制这种“创业”。但既然上级已经发出了号召，各种任务已经下达并与年终报酬挂起钩来，多数村干部不得不向银行或农户借贷以“创业”，那时在农村调查，村干部感到最困难的事情是创业“一无资金，二无技术，三无市场”，痛苦得很。上级要办企业，那就办。借来的钱办企业，盲目上马的多，以至于后来J市几乎所有村办企业全部破产， 大量借贷资金无法偿还。举例来说，D镇的高阳村，1995年还只有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000 年底已近300万元，即为举办村办企业失败所欠债务。这种情况十分普遍。
无法偿还资金，对于负责任的村干部来讲，真是心头解不开的疼。但这个疼的过程不长，便麻木起来。其原因大致有二，第一，在借钱创业的过程中，虽然几乎无一例外所有企业都破产了，但创业者中的不少人有了很大一笔不明收入。我们访谈过一位推土机师傅，他在90年代中期以来为数十村集体挖鱼池或建林果基地，因此与村干部有经济上的频繁接触。他说，我推了这么多年的土，几乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年轻的村干部，敢于以市场经济中磨炼出来的胆量收受回扣，有些村甚至出现了村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”的情况。第二，这时候出现的村级债务是普遍的，村与村比，谁也不比谁更多，法不责众，每个村都负了债，上面总会想办法的。
有了第一笔村级债务，就不怕有第二笔村级债务。90年代中期正是粮食价格最高的时候，农民比较有钱，负担重的呼声也较前一段时间有所减弱。在1992～1997年，J市投资9.3 亿元搞农村“普九”达标，仅S县的投入即超过4亿元。那时全市几乎村村办有小学， 村办小学和乡镇办的中学、中心小学都要求“五配套、七配套”，我们在一个村办小学调查时，因为上级“普九”达标要求校校建有图书室，图书资料必须达到多少册，村小在村里已投资改建校舍，修了围墙，且再也不愿拿钱出来购买图书时，不得不分配每个学生找多少书来“充实”村小图书室的书柜。据测算，仅仅“普九”达标，S县村均增加20万元支出， 其中大约一半向农户集资，而仅仅在“普九”达标验收合格一年后，全市村办小学合并，超过半数刚达标合格的村办小学闲置不用，现在要么再成危房，要么已被拆除干净。S县2001年小学数量由1997年的205所减少为86所，其中村级办的小学被撤并的更多。以D镇官桥管理区的6个村为例，1997年村级尚有5所小学，全部通过“普九”达标验收，到2001年，这5所小学均因为生源不足而撤销，师生并入由原管理区中学改建的中心小学。达标验收合格的校舍已被废弃。
至1997年底，J市的村级负债仍然保持在一个可接受的范围内， 农民拖欠税费的情况也不多。但这时候粮价已降下去了，1998年的稻谷市场价一度只有每斤0.30元多一点。农民对税费负担变得难以忍受，村组干部的工作也比以前困难得多，且村组干部试图通过“创业”、“达标”来得到回扣的机会越来越少，便有大批村干部辞去职务。也就在90年代后半期，村组干部完成了第一波频繁变动，1996年和1999年两届村委会选举进一步加速了村干部的更替。新上来的村干部面对已有相当规模的村级债务和越来越难完成的收税费任务，变得得过且过起来。缺乏长远打算的村组干部们与其说关心村集体的发展，不如说关心他们在任上可以得到多少好处。他们希望自己起码可以得回上级确定的年报酬。要得到这些年报酬，村干部就要完成乡镇布置下来的任务尤其是收取提留税费的任务。乡镇安排下来的税费任务是太难完成了，特别是将全年税费收取任务划分为夏秋两季，夏收约占整个税费的一半，而J 市农民主要种植水稻，水稻还要等到9月才会成熟。向农户收不上来， 就得借贷上缴，等9月向农户收上来税费再还。如前已述， 因为银行乃至合作基金会都不愿借钱给村里，村干部只好以高息作民间借贷。这个民间借贷的利息很高，早在1998年，有些村即达月息3分，即1万元借款，1 年可以收回3600元利息，这个利息够1个村干部1年的报酬。村干部特别是那些缺乏为村集体作长远打算的主职村干部们，便将自己若干年的积蓄借给村集体，且若干年不领报酬，存在村里取高息。这些主职村干部因为掌握村集体的经济大权，他们倒不担心因为村级债务太多而无法取出自己借给自己的钱，他们在感到风险太大时，将从农户收上来的税费优先还自己的借款，就可以既得高息又不承担风险。的确，J 市农村相当一部分村干部成功获得了高息且在村级债务完全恶化前成功地将全部借款提了出来。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己会突然在选举中落选，或被上级免了职。不当村干部之后，想再从负债累累的村集体中取走借给村里的那些钱，谈何容易！我们在农村调查，因此经常碰到这样的情形：乡镇要免一个村干部的职，村干部没有意见，唯一要求是乡镇要将他借给村里的钱还给他。
2.乡镇干部
乡镇当然知道村一级的事情。乡镇不仅知道村组干部将自己的钱高息借给村集体以作税费上缴，而且知道村组干部收受回扣，知道村组干部大吃大喝。乡镇对村干部的不良行为及村级债务不闻不问，名曰“保持干部的积极性”。乡镇若查处村干部太多，谁还为乡镇收粮派款呢？“水至清则无鱼”，要让村干部得些好处的。
乡镇最关心的是将钱收上来。向农民收钱，离开了村干部，就没有什么人或机构有办法。而只要这些钱被乡镇收了上来，乡镇的日子就会过得象样。这些年，J市乡是越来越少，而镇越来越多了。经过2001 年的乡镇合并，S县便彻底消灭了乡。 镇与乡的最大区别是镇有城镇规划与建设任务。“比学赶帮”，帮起来有些困难，J 市镇一级的建设却有与发达地区镇的建设相比相学相赶的热情。
镇的建设，看得见，摸得着，是扎扎实实的政绩，有了政绩容易提升。J市乡镇一级主要负责人的调动也实在太快， 很多镇委书记或镇长未能任满三年任期。调动太快，就更顾不上村级债务这等慢事，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。村一级只要不在我这一任上出问题就行了，任期一满，赶紧调走。谁来谁倒霉。在D镇调查， 镇干部编顺口溜说前任的前任（1993～1996年）吃干饭，前任（1996～1999）喝稀饭，现任（1999～）喝西北风，现任就倒了霉。现在喝西北风的镇领导多得是，大家相互一比，也就谈不上倒霉了。事实也是如此。仍以人们都以为要喝西北风的D镇镇委书记为例，就在我们最近调查时， 他已用刚从农民手中收上来的钱买了一辆豪华型桑塔纳专车。从全镇来讲，经济是困难些，而既然不是一个镇困难，县里也就没有理由认为仅仅是某一个镇的领导没有能力。
总而言之，乡镇是越来越关心村里能否将税费提留交上来，而不大关心村级债务和村干部品性了。G 县一个镇委书记在镇村组三级干部会议上说，衡量一个干部好不好的唯一标准是他能否完成镇里安排的税费任务。连税费任务都完不成，还谈其他？在乡镇如此态度和压力下，村干部顾不得什么长远打算，在可以想得出的办法和可能讲得出的代价的范围内，到处借贷。借贷越多，农民也就越是不愿上缴提留税费，村级债务便在1999年前后恶性膨胀起来。村级债务终于成了当前乡村治理最大的“定时炸弹”。还是在1999年的农村调查中，就听镇里的干部讲，某村某组的一个晚上，有8户农户乘夜请来卡车，将全部家当搬走， 留下几栋破房子，永久地离开了家乡。他们被过百万元的村级债务吓住了。另一个镇的一个村，近年来已有1／3的农户从村中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。
县里在2000年行动起来。从《S 县人民政府关于清理整顿村级和学校债务的意见》和《S 县清理整顿村级和学校债务实施方案》文件的措辞来看，县委县政府的领导是认识到了村级债务严重危险性的。但据我们2001年的调查，这些文件执行的效果很差，原因不是措辞不硬，而是积重难返。县一级解决村一级债务的时机恐怕已经过去了。
从S县在2000年3月下发的以上两个文件的提法即可以看出措辞之强硬。第一个文件共分16条，摘要如下：
（1）全面清理债权债务， 坚决遏制增债势头（此条的最后一句为：以2000年4月1日为时限，斩断所有债权债务，各学校和村不得以任何理由新增债务）；（2）除防汛抗旱、抢险救灾等特殊情况外， 严禁任何集体和个人向村集体和学校提供借贷；（3）严格控制基建规模；（4）杜绝高息借贷，降低原借款利息。债权人不要求支付利息的，优先受偿；（5）杜绝包干垫付，严禁“寅吃卯粮”；（15 ）全县减债目标是：村级债务100万元以下的村分3年偿还；100万元以上的村分5年偿还。
事实上，以上强硬措辞在2000年未能落实，不仅村级债务继续上涨，而且借债行为普遍发生。只是因为村级债务风险太大，村级借债的难度太大，而不得不以更高的利息或更优厚的许诺来借贷以完成上级的税费提留任务。
在如何偿还村级债务的办法上，实在乏善可陈。据我们调查，S 县村一级普遍不分情由停止了所有借款的利息，将钱借给村集体的农户不仅得不到高息，连银行同期贷款利率也得不到，且无法从村里取出钱来。这也是S县抑制村级债务恶性膨胀唯一起作用的办法。据十里镇1999年的调查，全镇1998年各村的利息支出占村集体收入的61％，其中一个村的利息支出竟是当年村集体收入的1.7倍。
J市以及S县还在如何清偿村级债务中一再强调加大“四荒”拍卖力度。S县2001年加大力度拍卖“四荒”10794亩，仅得到148 万元拍卖款，占全部村级债务的3.9％，每亩“四荒”仅得拍卖款137元。以50年使用权计算，每年2.7元。实在搞笑！
3.村民
构成当前J 市农村严重村级债务的另一个深层原因是农民的“原子化”。我们1999年曾在江西宗族农村调查2个月， 发现江西农村农民负担和村级债务都较轻，在一个村调查，村支书整天唠叨说，你看我们村这2万多元债务怎么办？如何还得清？ 这个村支书的担忧实在没有道理。一个村才2万多元债务，算得了什么？相对于S县村均过百万元的债务，这不是杞人忧天么！不过，我们调查发现不是一个村支书，而几乎所有村里有数万元负债的村支书都表达出这种担忧的时候，我们知道，他们这种担忧是有道理的。
这种担忧的道理在于他们所面对的村民。江西也许是当前中部地区宗族保存得最为完整的地区了。我们调查的泰和、崇仁两县，改革开放以来，几乎所有姓氏和村庄都修了族谱，建了宗祠，实现了所谓“宗族重建”。宗族重建的不是物质性的族谱和宗祠，而是宗族文化，是对生于斯长于斯的村庄的价值联结，是一种“根”意识的强化。简单地说，实现了“宗族重建”的村民将自己生命的希望寄托在村庄可持续的发展之中。他们不准备也不允许村庄竟会破产，然后主动或被迫永远离开生于斯长于斯的土地。既然要村庄可持续发展，诸如J 市农村那种不顾村庄未来的破坏性借贷都会受到谴责，可能恶性发展的债务，便会成为村支书不得不一再面对村民质问的事由。希望村庄可持续，并将生命意义寄托于村庄未来发展上，就不仅构成了村民文化上的价值，而且构成村干部文化上的价值。村干部不仅看重可以得到的物质报酬，而且看重能否得到村民好评一类的文化报偿。一个关心离任后村民如何评价他们治村状况，急切地期待得到村民好评的村干部，当然不愿意让村民说就是在自己的任上留下了村级债务这种不光彩的“政绩”。
宗族重建起来的还有农民的一致行动能力。也许我们可以在报刊上看到更多江西农民表达自己负担沉重的声音，更多江西农民因为负担而群体上访甚至闹事的消息，却不清楚江西与湖北同等收入的农村，江西农民负担不及J市农民的一半。J市农村，我们称之为“缺乏分层与缺乏记忆”的农村，农民的组织能力几近于无，一致行动能力几近于无。所有农民都感受到了不能忍受的负担，但没有谁愿意为减轻自己的负担而去上访告状，他们也知道这样做不会有结果，因为别的农民对他的上访告状无动于衷。“又不是你一个人的事情，你操么子心！”是J 市农民的口头禅。
农民一闹，违反中央政策的负担就不敢加码，就会取消，农民负担就轻。农民上访闹事靠的是他们组织起来一致行动的能力。宗族不仅可以组织农民到县里省里上访，还可以对行为不良的村干部构成有力牵制，所谓“赢利型经纪”，在宗族氛围浓重的背景下，不仅缺乏文化基础，也缺乏组织基础。农民的组织能力还会对那些欠村集体款项的农民构成强大压力，“唾沫星子淹死人”，一个欠村集体债的农民就是欠了全体村民的债。一个拒绝参与村庄公益活动的村民就是自绝于全体村民，就会被村民排挤出村庄正常生活，这是所有注重村庄生活价值的人都无法忍受的代价。而再看J市农村，谁管他人欠集体的债呀， 又不是欠自己的债。
构成农民组织能力或一致行动能力的东西，我们称之为“乡村社会性质”，乡村社会性质研究可以让我们看到构成农民负担和村级债务的一些深层原因。要理解村级债务，就不能仅仅从政策上考虑，也不能局限在某一地区的农村调查，而应有更为全面深入的研究。
J市的村级债务是十分严重的，从我们掌握的资料看， 湖北省的村级债务都很严重。全国的情况也许比湖北情况要好。安徽调查说，全省有3万多个行政村，目前负债总额64亿元，村均负债16.9万元， 最多一个村负债超百万元（注：参见曹昆斌：《农村税费改革及其完善——安徽农村税费现状分析》，《改革》2001年第5期。）。这点村级债务， 顶多相当于J市90年代中期的水平，当然是低得不得了。 我们到吉林永吉县调查，永吉农村的农民负担和村级负债也比J市农村低得多了。 在永吉县金家乡调查，乡干部说，听说邻县有村级债务过百万元的村，可见永吉县村级债务不严重。不过，永吉农村也如J市农村一样， 乡村干部最头疼于收取税费，农民有越来越多人不愿上缴税费，村干部只好高息借贷上缴。这样发展下去，相信永吉县农村现在还不多的村级债务在越过某个临界点后，会恶性膨胀起来。未雨绸缪，现在正是想办法的时候啊！
三、严重后果
回到J市这个村级债务已恶性化的地区来， 看一看有什么化解村级债务的良策可想。先看一看村级债务的恶果。
第一，高额的村级债务首先让村民失去了对未来村庄生活的基本预期，一些稍有能力的村民赶紧想办法搬出村庄，几乎没有村民愿意或敢于对村级债务负责任。失去未来预期的村民会更为掠夺式地经营农田，更为短期地安排自己的规划。有一次到农村调查，听说有农民买了大豆种子，准备来年改种大豆，我们颇奇怪，J市是水稻产区，水稻产量高，经济效益比种大豆高得多，何以想改种大豆？原来，村民并不是想种大豆来调整产业结构或获得更好经济效益，而是以前的水利设施越来越破败，村组两级以前还维修一下，勉强可以引水过来种水稻，现在村组干部也不维修水渠了，村民也没有谁愿意或有能力去主持维修水渠。总不能让田空在那里，就种大豆算了。
种大豆总还算种了作物。有些地方的农民干脆抛荒。G 县钱曹武镇抛荒面积达到2万多亩。G县全县耕地面积共有80.29万亩，2000 年抛荒面积竟超过10万亩。抛荒的原因不止是农民负担太高，而且是由于村民对巨额村级债务如何偿还失去了信心，从而不愿对农业生产条件稍差的土地进行投入，其结果是农业生产条件越来越差，生产所得收入还不够交纳各种税费。
近些年，农民也不再在村庄建造新房子。一方面是因为手上没钱，另一方面，有点钱要建房子，也一定建到镇上或公路边上，永远离开村庄最好。在中国农村人口如此之多、城市压力如此之大的背景下，农民失去对乡土社会的基本依恋，这是十分危险的事情。
第二，高额的村级债务让村干部失去了基本的工作热情与责任感。得过且过已成为当前农村干部乃至乡镇干部的普遍心态。无力回天呐！那些在村干部位置上呆过很长时间且竭力使村级减少负债的村支书们，还在尽他们最后一点责任。有一次到A镇马港村调查， 马港村支书是一个老支书，他凭借自己的那份有些固执的责任感，让马港村仍然只是全镇负债最少的村庄之一（仅负债42900元）。他担忧地说，形势逼人， 我已经撑不住了。他说这话时，脸上充满着忧郁，这张忧郁的脸时常在我头脑中闪来闪去。马港村与曾集镇相邻，马港周边村几乎都是债务过百万元的村。这如何让他不忧郁。
忧郁的村干部太少了，因为大多数村的债务已经过了忧郁这一关口，仅仅忧郁或负责任，对于巨额的村级债务已无实质意义。不仅如此，乡镇要税费提留的硬任务必须完成。不知从什么时候（大约是改革开放以来就一直如此）开始，收税收费都成了村干部的事情，财政的农税员、地税所的地税员和经管站的经管员是不下村收税收费的，下去的只是包村的乡镇政府官员。村级债务越高，农民负担越重，农民负担重且村级债务高，农户就不愿意交税费，不愿交的农户越来越多，说破嘴皮也没有作用。村级债务的债权人则整天跟着村干部讨债。
第三，高额的村级债务也让乡镇领导失去了偿还村级债务的信心。何况乡镇本身的债务也很多。在J市农村调查， 乡镇干部流露出的那种悲观情绪，并不是没有理由的。只要是一个思维正常的乡镇领导人，就一定清楚他根本就没有能力在任期内还清甚至减少村级债务。农民的负担要减，乡镇政府要运转，学校教师的工资要发，一些表面工作多少要做一点点。曾集镇党委书记说：“上交款是钢任务，干部工资、教师工资是铁任务，而农民该交的款又不交，乡镇真难啊！”既然没有办法减少村级债务，就让乡镇维持吧！维持下去，上面总会想办法，这种等着上面想办法的心态，几乎是所有乡村干部的心态。而乡镇负责人既然对村级债务无法可想，也就在上任之初即打算调走。有一个乡镇党委书记对我们说，这种一上任就急于调走的心态，几乎是他认识的所有乡镇负责人的心态。
第四，在如此高额的村级债务下面，乡村治理原来存在的问题更成问题，原来没有的问题也成了问题。以前希望通过达标升级，通过举办乡村企业，来消灭“空壳村”，以解决所有乡村治理的问题，没想到结果竟如此，真是“早知今日，何必当初”。原来没有问题现在成问题的比如说当前正在进行的农村税费改革。若没有村级债务，降低农民负担的基础上费改税，既减少了征缴成本，又降低了农民负担，还可以保证乡村组织基本正常的运转，当然是一举多得的好事。但在目前巨额村级债务下面，费改税不仅进一步堵死了偿还村级债务的希望，而且少得可怜的两税附加甚至不足以支付村级债务按银行贷款利率计算出来的利息。第二轮土地承包这样的好事，在高额村级债务之下，也变得可疑起来。农民之所以抛荒，并不是不想种田，或不希望拥有耕地的使用权，而是种不起田，拥有不起耕地的使用权。一些本来可以稳定在农村的农民流动出去，城市发展和国家经济形势持续繁荣就好。一旦国际经济衰退，国内经济形势下滑，那些失去土地的农民会到哪里去做些什么呢？
当前村级债务对乡村治理产生的严重恶果，可以用在J 市农村十分流行的一句顺口溜来概括，即“村级名存实亡，镇级摇摇晃晃。”
四、政策建议
农民的相对剥夺感和农业的弱质性，使农业的比较收益大大降低，较重的农民负担使农民不愿上缴税费提留，这种拒缴的税费越多，农民离开村庄的决心就越大，在国民经济形势较好时，离开村庄的农民可以在城市谋得最低生活资料。但随着越来越多的农民离开农村，在城市谋得最低生活资料越来越困难，最终，农民成为没有回归去处的城市流民与城市贫民，他们不仅没有固定的工作和住房，甚至没有明确的身份。而在国民经济形势不景气的时候，这些永远离开村庄的人，因为欠家乡一大笔税费，而回不了家乡务农以维持温饱，他们就会成为城市最庞大的也十分危险的一个部分，没有什么人有办法来管理这些城市流民，也没有那么多人有能力给这些流民以起码的机会。J市D县一些乡镇在计算村级债务时，将百万元村级债务平摊到农户。村级债务是化解了，农户也肯定不会交这笔分摊下来的债务。但农户有债务的压力，他们因此有更多离开村庄的动力，这种化解农村债务的办法，实在危险得很。
县一级都没有能力解决的村级债务，必须要靠地市一级乃至国家财政的大规模转移支付。国家财政转移支付的实质，不仅在于缓解乡村两级财政的紧张状况，而且是减轻农民负担，降低村级债务，重建农民对村庄生活的信心，并为中央在农村各项政策的落实创造基本条件的前提。不是因为农民理论上应该享受与市民一样的国民待遇，而是当前农村包括村级债务在内的特别严峻形势的现实要求。具体地，我们对以农业为主的农村提出以下5点建议：
（1）乡镇一级撤消政府，建立派出机构。 徐勇曾经提出当前乡村治理的一项对策是实行“县政、乡派与村治”，村治是指村民自治，县政是指以县一级作为基层政权，乡派即乡镇一级不再设基层政权，而作为县政府的派出机构。具体地，徐勇建议，县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派、专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与县政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能，其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。徐勇的建议十分精彩，也切中要害。乡派一是可以改变当前乡镇机构杂多和人员庞大的不合理现象。同时又切断了乡镇一级积极财政政策的弊端，而根据县政府安排的任务开展工作。
（2）改变当前以政绩为主的积极型行政考评制度。 乡村组织的主要职能是消极的而不应是积极的，所谓消极的职能，是稳定的保守的职能，而不是发展多少的职能。乡村组织必须量入为出、量力而行，能否发展，视国家的政策而定。今后应大大限制乡村组织达标升级的冲动和华而不实的政绩工程，将压力型体制转过来，实行消极的评价体制，主要目标是不出问题，不为乡村治理的问题制造新的问题。一般情况下，乡村两级不得通过借贷举办企业，也不得用行政命令的办法强迫农民调整产业结构。乡村组织主要的功能不是带领农民致富奔小康，而是为农民致富提供基本秩序。
（3）大大减轻农民负担。 应在当前正在安徽试点的农村税费改革的基础上，再将农民负担减少一半。农民负担的底线是种田有收益，土地使用权能够有价转让出去。超过这个底线的农民负担，就是国家财政应支付的部分。在当前，农民负担应比这个底线还低一些，以稳住农民、稳定农村，从而为化解村级债务而不是继续增加村级债务提供可能。在乡村两级收入划分上，向村级倾斜，使村一级的收入不仅可以吸引农村能人出来担任村干部，而且这些担任村干部的能人可以有维持村级组织正常运转的基本经费。相应地，应由地市以上政府统筹农村义务教育的投入，包括教师工资。县乡不再承担义务教育的投入，也无力承担教育投入。
（4）强化村庄建设。 鉴于当前以农业为主农村地区乡镇企业普遍破产，小城镇事实上只是纯粹消费性场所的实际，改变当前发展小城镇的战略，尤其要改变凡是乡镇一级都建小城镇的做法，仅对一些区域性的大镇进行重点投资，这样的大镇在农业型县市，不应超过3个。 其他乡镇在一律改为乡公所的基础上，不再进行小城镇建设。将节约出来的资金，用以工代赈的办法建设村庄，大大改善村庄的生活环境，为农民提供可以安居的场所。
（5）当前正在进行试点的农村税费改革， 必须充分考虑到村级债务问题。国家应该尽快对全国村级债务情况进行调研，尽早想出办法，作出决策。村级债务火烧眉毛，不能再拖。