减轻农民负担、维护农民利益：从农村社区组织角度进行的研究，本文主要内容关键词为：农民负担论文,角度论文,利益论文,农民论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担问题长期以来得不到很好地解决，引起了越来越多的关注。在如何减轻农民负担问题上，目前的研究主要集中在对农村的各类税费制度进行规范，如实行“费改税”，取消各种不合理的税费项目等。农民负担是一个涉及到农民与各级政府机关之间的权利、义务关系的问题。目前我们所采取的这些措施主要是从政府机关的角度而言的，即如何规范政府机关的行为，减少对农民的各种收费，并规范税费的征收、使用等。这些措施在短时期内可能对减轻农民负担起到一定作用，但时间一长，各种被取消了的乱收费项目就会“改头换面”，以另外的形式出现，导致农民负担的反弹。
农民负担问题的实质是对农民利益的侵犯。要保护农民的利益，不仅需要从各级政府机关的角度出发，约束他们的行为，减少侵犯农民利益现象的发生，更需要从农民自身的角度出发，研究一下为什么农民无法拒绝各种不合理的负担项目，无法对侵犯其利益的行为进行抵制。
一、农民组织程度低，缺乏代表农民利益的社区组织是农民利益屡受侵犯，农民负担过重的重要原因
在我们这个以农民为主的国度里，无论是从社会地位还是从经济权利而言，农民都处于一个相对弱势的地位。农民负担过重，农民利益屡遭侵犯，长期得不到有效解决，已成为一个不争的事实。那么为什么人数占绝对优势的农民反而无法保护自己的利益呢？奥尔森(1965)关于“集体行动”的分析框架为此提供了较有力的解释。
奥尔森认为，一个社会中的某个利益集团若想对政府的政策施加影响，保护自己的利益，必须采取一定的行动，即所谓的“集体行动”。而集体行动要想有效，则需要有一个良好的组织，能代表该集团成员的利益进行活动。在这个组织内，集体成员能进行有效的沟通和协调，使之一致对外，从而增强该集体的谈判能力。而且集体的成员还要有足够的激励，克服“搭便车”的现象。在现实生活中，人数占优势的农民恰恰缺乏这样一个能代表其利益、表达其意愿的组织。农民在进行集体行动时，由于组织程度低，相互沟通与协调比较困难，很难一致对外；其成员又具有强烈的搭便车倾向。这样致使农民的谈判能力低下，无法有效地维护自身的正当权利。具体到农民负担问题上就是，在同向他们收取各类不管是合理还是不合理费用的各级政府机关打交道时，农民无法采取有效的集体行动来抵制各种不合理的收费。由于缺乏代表农民利益组织的监督与制约，许多政府机关往往不顾中央政府一再强调的不许向农民乱集资摊派的指示，明目张胆地继续向农民收取各种不合理费用，使得“三乱”现象屡禁不止，农民负担过重的问题不能从根本上得到解决。
因此，要解决农民负担过重问题，除了对各级政府机关的行为进行规范，减少对农民的乱收费之外，从农民自身的角度而言，关键是要提高农民的组织程度，建立起一个能真正代表农民利益的社区组织，提高农民维护自身利益的能力。接下来我们对农村社区组织在改革开放后的变迁进行回顾，并分析一下这些社区组织在维护农民利益、减轻农民负担方面的作用。
二、农村社区组织：从人民公社体制向村民自治组织的变迁
根据蔡昉(1999)的研究，古今存在过或存在着的农民社区组织可以划分为两类：一类是为了执行政府职能而形成的强制性社区组织；另一类是农民为了获得某种利益而形成的自愿性的合作组织。前一类是国家强加给农民的组织形式，其出发点是执行政府的某些职能，比如以较低的成本从农业中征税，控制农村生产资源，使之符合政府发展的要求等等。因此该类社区组织的成本—收益的权衡标准并不是农民的利益，权衡的主体也不是农民本身。农民自愿组成的社区组织则使农民通过这类组织联合起来，降低彼此之间进行集体行动的交易成本，以便利用经济社会生活中的规模经济或外部经济，使每一个成员获得应得的利益，并使其总收益大于交易费用，因而是代表并维护农民利益的组织。
（一）人民公社体制：典型的强制性社区组织
我国农村社区组织制度在改革开放前的近30年中实行的是人民公社体制。农村人民公社及其下属的基层组织生产大队、生产队是典型地为执行国家以重工业优先发展的战略而服务的。人民公社体制的确立就是为了在资源稀缺并且经济以农业为主的条件下实现国家的工业化而执行从农业中索取生产剩余任务的。通过人民公社体制，国家控制了农村的生产资源，并且通过人为压低农产品价格的方式获得剪刀差作为工业化的积累资金。而且其职能逐渐增加，包括了农村经济、政治、社会生活的各个领域，形成了政、社合一的体制。在人民公社体制中，农民完全从属于这种社区组织，其生产经营活动由公社及其下属组织决定。虽然农民的组织程度极高，但把农民组织起来的目的并不是为了代表农民的利益进行集体运动，而是为了最大限度地限制农民以谋求自身利益为目的的集体行动。在这类社区组织中农民几乎无法表达自己的意愿。因此以人民公社为代表的社区组织是典型的以执行国家任务为目的的强制性组织，无法代表农民的利益，虽然它们名义上是农村劳动群众集体所有的经济组织。
那么为什么人民公社体制下农民负担问题并未引起人们的普遍关注呢？这并不说明农民负担问题在公社时期不严重，而是因为当时农民承担的负担主要是以工农产品剪刀差形式出现的隐性负担，（注：对工农产品价格剪刀差的研究。由于计算方法不同，研究结果差异较大，但却都说明了农业为国家的工业化提供了大量资金，农民承担的隐性负担是很重的。）并且在分摊乡村公共品的成本时，采取的是在集体分配之前直接从各个基本核算单位扣除的方式（叶兴庆，1997）。因此单个农民并不十分清楚自己到底承担了多少负担，农民对负担轻重与否的感受是间接的。
（二）后人民公社体制：半强制性社区组织
经济体制改革率先从农村开始进行。在农村的微观生产组织方面，农民打破了生产队体制的束缚，创造出了符合农村生产实际情况的家庭联产承包责任制。随着联产承包责任制得到政府的认可并获得逐步推广，单个独立的农户开始成为市场中生产经营的主体，并拥有一定的生产资料，成为了相对独立的财产主体。经济领域的这些变革必然会对高度集中统一的人民公社体制产生冲击，客观上要求改变这种强制性的、以从农业和农村中提取剩余为目的的社区组织形式。1985年，在联产承包责任制在农村获得完全推广之后，人民公社体制也正式解体。
人民公社被撤消之后，在其基础上成立了乡镇政府，作为最基层的政府组织而存在。村庄层面上，在原先的生产大队基础上成立了村居委员会，成为农村基层最主要的社区组织。由于制度变迁过程中的“路径依赖”，村居委员会并不是一开始就是以村民自治组织面貌出现的。在成立之初，它仍然是一种准政府的行政组织，其任务主要是执行上级政府的命令，而不是一种由农民进行自治并自觉维护农民利益的组织。这主要体现在村居委员会同上级政府特别是同乡镇政府的关系上。首先，乡镇政府对于农村的社会、经济生活都有许多明确的规定，如土地分配、计划生育、农村建房、丧葬事务等，村委会实际上是在乡镇政府的领导之下进行工作，有执行上级政府各项规定的责任，而无改变这些规定的权利。其次，上级政府习惯于用行政方式领导村民委员会，通过行政指示、命令的形式将乡镇政府的政务性工作向村级组织下达，不断使村级组织的村务工作政务化。村级组织成为国家基层政权的延伸（张乐天，1998）。当村级组织或农民的意原同上级相左的时候，上级政府就会用行政干预手段迫使村委会执行上级的意志，村委会的行为往往是遵从乡镇政府而不是村民的意愿。此外，乡镇政府还通过直接任命村委会成员的方式来确保村委会服从自己的领导。
由此可见，人民公社解体后成立的农村社区组织，没有成为真正意义上的农民自愿、自治的社区组织，仍属于一种半强制性的社区组织。这种半强制性的社区组织其作用在很大程度上仍旧是执行政府的职能。村居委员会并没有成为农民向上传递自己意愿、维护其正当权益的有效组织。
在农民负担问题上，实行家庭联产承包责任制以后，单个农户成为基本核算单位，农村公共产品的成本直接分摊到农户，因此农民对负担轻重的感受变得直接起来。随着向农民收缴费用的提留统筹、各类集资摊派项目的不断增多，农民负担过重的呼声也开始引起人们的关注，这可以从1985年中央政府颁布了改革开放后第一个制止向农民乱摊派乱收费的通知看出。（注：见1985年12月颁布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款乱收费的通知》。）由于农村基层社区组织仍属于以执行政府职能为目的的半强制性组织，当农民利益与政府机关的利益发生矛盾时，这种社区组织很难起到维护农民利益的作用。目前基层政府特别是乡镇政府机构臃肿，人浮于事，许多基层财政成为了“吃饭财政”，主要依靠大量向农民进行集资、摊派、罚款等方式筹集来的制度外收入维持农村公共品的供应。农民缺乏一个代表其利益的社区组织来表达其意愿、抵制各种不合理的收费。在这种情况下，向农民收费的各级机关得不到应有的约束，中央政府不断出台的减负政策得不到贯彻和落实，农民负担过重问题始终没法彻底解决。
（三）从半强制性社区组织向农民自治组织的转变
随着经济体制和政治体制改革的深入，农村社区组织的发展，在中央政府的推动下，开始出现了一些新的迹象。首先是1988年我国开始在农村部分地区试行村民自治，试图将村民委员会真正转变成农民的自治组织。之后，中央政府逐渐认识到，为更好地调动农民的积极性，促进农村各项改革和建设事业的顺利发展，必须进一步扩大农村基层民主。1998年10月举行的中共中央十五届三中全会提出要搞好村居自治，全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。（注：见1998年10月14日中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。）同年11月4日发布施行了《中华人民共和国村民委员会组织法》。根据该法律，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，规定“村民委员会办理本村的公共事物和公益事业”，“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”，并明确规定由村民直接选举村民委员会的成员，“任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，“乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。此后，在中央政府的积极鼓励下，一些地区开始进行村委会成员的直接选举。
因此在法律上，村民委员会已经确立了其村民自治组织的性质。《村民委员会组织法》的施行以及随之进行的村民直接选举村委会成员，标志着村民委员会开始摆脱以执行政府任务为主的半强制性社区组织的性质，逐渐向真正的农民自治组织转变。村委会应转变成为一个提高农民组织程度，能够反映农民的意愿，维护农民利益的社区组织。当政府机关以各种名义向农民进行集资摊派时，村民委员会应遵从全体村民或村民代表的意愿，向政府部门传递农民真正所需要的公共产品信息，抵制那些明显不合理的收费项目，如各类不符合农村实际情况的达标、评比活动等。通过农村基层社区组织的这种监督与约束，各级政府机关的三乱行为将会受到制约，中央政府的各项减负政策才能得到较好的落实。
三、确保村民委员会的自治性，正确处理国家与农民的利益关系，切实减轻农民负担
村民委员会向维护农民利益的真正村民自治组织转变，是农村基层社区组织的重大变迁，必然引起农村利益格局的变动。因此制度变迁的过程会受到相关利益方行为的扰动。《村民委员会组织法》颁布实施以后，村委会的角色转变并非一帆风顺。特别是在村委会成员的产生问题上，村民自治制度受到了严重挑战。许多地区在实行村民直接选举村委会成员时，由村民选举产生的村委会成员往往同乡镇政府内定的人选不一致。一些乡镇政府领导人显然无法适应这种由于村民自治而带来的对自己权威进而利益的冲击，就粗暴地以行政手段干预选举进程，通过各种方式设法影响选举的结果，甚至撤换由村民直选出来的村委会成员。这样，农民实际上仍然无权真正按自己的意愿选举和任免自治组织的领导，村委会作为自治组织的属性大打折扣，还是无法摆脱半强制性组织的地位。农民利益仍得不到很好的维护也就不奇怪了。
在村民委员会向村民自治组织的转变过程中，要既能保证村委会的自治性，减少上级政府机关对它的干预，又能正确协调国家与农民的利益关系，保证党和国家的政策、法律在农村的贯彻执行，促进农村各项事业的发展。只有如此，农村基层社区组织的变迁才能顺利进行，农民负担问题也可以从根本上予以解决。
（一）确保村民委员会的自治性
如前所述，村委会作为自治组织拥有法律上的保证。实际操作过程中，要保证其自治性，主要可以从两方面来解决。
第一是直接选举约束，将村委会成员的任免权完全交给社区内的农民，这是保证村委会自治性的关键所在。当村委会的领导是由村民直接选举产生而不是由上级政府部门安排的时候，村委会在作出决策时才会真正对本地村民负责，把维护和增进农民的利益放在首位。据张军等(2000)的调查，能否维护村民正当权益已成为村民选举和撤换村委会成员的重要标准；抵制上级政府的不合理收费，也已成为村民对村委会最重要的期盼。村委会成员也在村民直选制度下感到很大的压力。他们的调查显示，有77.78%的干部表示，在村民利益与政府任务发生冲突时，将服从和执行村民代表大会的选择，只有22.22%的村干部表示坚决执行乡镇政府的任务（见下表1）。
第二，基层政府管理职能的转变与乡级民主建设的推进。农村基层政府特别是乡镇政府要切实转变职能，精简机构，减少对村级自治组织的干预。乡镇政府必须明确自己政权性质的职能，主要负责治安、计划生育、教育、工商税收等方面的工作，为农村经济社会发展创造一个稳定的、规范的、法治化的社会环境。对村委会的工作，乡镇政府主要进行指导与支持，减少行政性的干涉。另外，要积极推进乡镇级的民主建设。乡镇政权作为最基层的一级政权组织，它同广大农民的关系最密切，其行为也直接对农民的利益带来很大影响。乡镇政权要实行政务公开，接受农民的监督。鉴于一些乡镇政府的领导人往往为了自己在仕途上的升迁而主要听从上级政府的指示，从而会忽略乃至损害乡镇农民的利益，在适当的时候也要实行乡级政权领导人的直接选举。
表1
关于维护农民利益的调查
资料来源：山西长治市南常村和南渔则村村民问卷调查，转引自张军《关于村民自治的思考》。
（二）正确处理国家与农民的利益关系，保证党和国家政策在农村的贯彻执行。
村民委员会转变成为真正的农民自治组织，可以解决农民组织程度低，利益容易被侵犯的状况。在这个转变过程中，要处理好国家与农民的利益关系，作到既减轻了农民负担，维护了农民的正当权益，又保证了党和国家农村政策的贯彻实施，从而不断促进农村各项事业的发展。
村委会作为农民的自治组织，要严格依法办事。《村民委员会组织法》第六条规定：村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务。在维护村民正当权益的同时，村委会也要积极推动农民缴纳税款，承担符合当地实际需要的公共品成本的合理分摊，向国家和集体尽应尽的义务。
从国家的角度而言，推行村民自治，减轻农民的不合理负担，从而实现国家与农民关系的重新定位，也是经济、政治体制改革和社会发展的必然结果。国家要改变长期以来实行的重工轻农、重城轻乡的宏观政策，在经济、社会权利方面提高农民的地位，尊重农民的利益。政府机关要严格在法律的框架内行事，依法对农村进行管理，自觉接受农民的监督。这样，国家和农民之间将形成一种新型的、良性的利益互动关系，有助于改变农村的落后面貌和农村社会的长久稳定发展。
标签：农民论文; 村民委员会组织法论文; 基层群众自治组织论文; 农村论文; 三农论文; 社区自治论文;