对实现我国土地节约集约利用的基本看法，本文主要内容关键词为：集约论文,节约论文,看法论文,土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对节约和集约利用土地概念的讨论
关于节约土地的概念，我始终有一些疑义。从经济学上说，节约的机制是节制眼前的消费可以带来将来的“利息”，并且将来的“利息”的效用一定不小于节制带来的心理痛苦（负效用）的绝对量，这样节约或节俭才会自发地产生。从目前我国对各地、各单位节约用地的要求来看，显然属于不能得到未来“利息”的节约，因此不具有经济上的激励机制，并且显然是容易“复发”的。节约的另外一种机制是惩罚机制，就是不节约用地可能得到比节约带来的痛苦还要大的“惩罚”（也是一种负效用）。显然，这正是我国目前实施的一种强制节约机制。这种节约机制的前提是对浪费土地的可测量性，并且有实施惩罚措施的主体、客体，执法者必须随时掌握所有用地单位的完全动态信息，有准确的用地计量尺度，并能采取众望所归的措施对违法者实施惩罚，通过行政或法律强力使土地利用保持在执法者规定的水准上。由于涉及到多方面的技术问题，并且与土地的市场化有排斥的嫌疑，强制性的土地节约存在着执法成本高、效果偏离效率标准等弊病，不应当成为我国土地利用的长效机制。
土地集约利用的涵义是什么?马克思曾经这样界定：“在经济学上，所谓耕作节约化，无非是资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗邻的土地上。”据此我们可以简单地把土地集约利用理解为强化投资从而提高土地单位产出的一种方式，是与土地粗放利用相对应的一个概念。根据土地投入产出随土地开发强度的变化过程，可以大致把土地利用分为三种类型：第一种是低度利用的土地，表现为对土地的投入少，土地使用强度低，建筑密度和容积率低，这种土地只要在符合规划的要求下增加一定的投资，就可以获得显著的经济效益；第二种是适度利用的土地，这类土地的投入已经达到一定水平，具有较为完善的基础设施，土地利用强度和土地收益都已经达到很高的水平，属于最佳利用状态的土地；第三种是过度利用的土地，这类土地的投入和使用强度在现有技术下已经超过了土地合理的承载能力，不仅对社会、环境产生负面的影响，而且土地的报酬也开始随投入的强化而下降。显然，按照土地集约利用的概念，土地利用的必然趋势是土地的过度利用，而不可能达到适度利用的水平。当然，考虑到我国目前土地利用基本上出于严重的低度利用阶段，例如2004年我国地均产出最高的深圳每平方公里的地区生产总值为17562万元，只有东京1997年水平的7％；即使按照购买力平价进行重新估算，深圳的地均产出也不及东京的20％。可见，在现阶段谈土地的强化利用或集约利用有一定的意义，但对于一些已经高度开发的城市中心区，强调集约利用的后果必然是过度利用，欲速不达、得不偿失。
因此，我主张使用土地有效利用的概念，原因在于土地利用效率在经济学中有一定的计量标准，达不到或者超过这个标准，都会导致土地利用效率的损失。当然，土地有效利用的前提是土地是市场化的，而不是依靠行政力量配置并惩罚的机制。
二、土地利用效率模式及其形成机制分析
在现实世界里，根据土地利用效率的高低，可以把土地利用划分为两种模式，即土地的有效利用模式和土地的低效率利用模式。
土地有效利用的国家和地区可以分为两类：第一类是日本、西欧、香港、新加坡利用模式，这些国家、地区由于土地面积狭小、人口密度较大，因而土地利用的强度很大。例如日本，由于实施立体开发，其国土面积实际上已经得到了成倍的延展。第二类是美国、加拿大、澳大利亚模式，其主要特征是已开发土地得到适度利用，而未开发土地则通过法律措施保护起来。
不管是第一类还是第二类土地利用的模式，都不存在明显的受公众指责的土地浪费的现象；并且不存在土地利用过程中的严重纠纷甚至有组织的抗争活动；不存在土地交易过程中的明显的不公平、不平等现象。
按照现实中的上述标准，非洲一些处于战乱中的国家，则处于土地低效率利用状态。非洲一些国家由于战乱，因而土地抛荒的现象十分严重。而在中国大地上，改革开放促使中国的工业化和城镇化的步伐大大加快，加之土地资源主要被控制在政府手上，于是官商勾结下的土地交易和土地剥夺现象非常严重，在一些地方开始出现了农民有组织抗争政府借口公共利益实际上作为商业用途的征地行为，开始引起党政高层的严重关注。
那么，为什么在中国这样一个计划性很强的国家，会出现大范围的土地低效利用的现象呢?原因在于，政府、经济单位或个人增加土地利用可以带来明显正相关的超额利润。这种超额利润的来源有二：其一是土地利用中的财富分配效应；其二是土地用途改变带来的利益。
关于第一种土地利润来源，可以解释地方政府、开发商、工业开发区、房地产消费者和投机者为什么热衷于各种土地开发、购销活动，土地开发活动热火朝天，大量的财富也由此转移，造成大量土地浪费问题。这种开发机制目前基本上不受约束，关键是农民的所谓集体所有制的土地缺乏应有的产权保护机制，土地这个巨额财富被城市各单位“无痛”剥夺。说“无痛”是因为即使城市不剥夺农民的土地，农民自己也不能把所谓自己拥有的土地变成“聚宝盆”。
目前，集中于城市剥夺农村土地的问题是谁最该得到这笔巨大的价差，即土地开发以后的出卖“净价”减去征地价格。过去开发商拥有了大部分的土地“增值”（不是真正意义上的增值），所以目前的富豪多与房地产有关；现在政府希望通过土地储备、土地招牌挂专卖来获得绝大部分的土地“增值”收益，这样做是否合理?似乎缺少足够的依据。至于政府希望把土地“增值”无遗漏地收归国有的想法，实际上也是绝对不可能实现的。在目前地根、银根无限紧张的环境下，开发商也承担了很大的经营风险，如果他们只能从房地产开发中获得社会平均利润，他们肯定不会停留在这个行业。而且，考虑到土地出让后甚至开发销售后的一些列真正意义上的增值，不仅政府、开发商，连房屋的消费者和投资者都可以充分分享到土地增值带来的巨大收益，这是在房地产一定程度的市场化条件下政府完全不能控制的。
那么，怎样看待政府从土地征用过程中获得财富?因为让政府获得这笔财富总比让开发商、房屋投机者获得从道义上要好得多，并且政府完全可以把这笔财富回馈社会。所以我的基本看法是目前政府可以收取这笔收入，但不应该拥有这笔收入，甚至将其列入地方财政预算。从短期来看，政府只应当是财富的看守者和分配者，不应该成为财富的拥有者并宣布其神圣不可侵犯。基于目前各地在城市化过程中失地农民问题和流动人口问题带来愈来愈负面的社会矛盾的事实，土地征用后的“增值”部分可以考虑一部分作为解决失地农民的就业和社会保障的专项基金；另一部分用于解决流动人口的城市管理问题和社会保障问题的基金。这属于短期的对策。从长期来看，政府应当置身于土地交易之外，政府来自土地的收益应当是规范的房地产财产税，政府可以通过委托中介机构评估社会拥有的房地产财产价值获得税收，这样一方面收入规范了，另一方面也不会出现房地产价格上涨带来的漏洞。
第二种来自土地的利润是改变土地用途带来的利润。在我国的最主要表现在两个方面：一是城乡结合部农民或农村经济组织在自由土地上不受城市规划约束乱搭乱建问题，因为这样可以带来土地的收益；二是全国各地工业用地增长迅速特别是工业开发区遍地开花问题，目前已成为非常突出的问题。目前的工业用地增长，与我国工业的高速增长存在着密切的关系。现在各地的工业投资者，已经享受了低地价或者零地价给其带来的巨大财富增值机会，因为土地可以用来抵押融资，而且存在着调整土地规划带来的潜在利益再增值；第二个方面，工业投资者很少受到环境保护的约束，各地在招商过程中环保手续通畅，企业无需为此承担成本；第三个方面，中国工厂享受了全世界都没有的最勤奋、最廉价的劳动工人，使得以劳动密集型为特征的行业产品在全世界行销畅通无阻，为这些厂商提供了大量的利润来源。由此，大量不具备条件的投资者进入了工业领域，一些新进入者本身就是冲着土地去的，这样必然造成各地用地指标不足土地需求1/10的情况，关键是有太多的无效土地需求。
相反，一些既得利益者却享受着“花园式工厂”的财富挥霍。特别需要指出的是，大量的土地浪费来自于非市场化的土地实物划拨。例如在北京的北三环内侧，至今保留着大面积的农业试验用地；一些高校之间由于土地面积不同造成的苦乐不均已成诟病；大量的打着军事用途幌子实际上从事着工业、商业等用途的土地不仅造成土地收益流入承包者个人腰包，并且可以借口军事用途不受任何城市规划的约束。从我国的实际情况来看，在土地用途改变的过程中，获得财富分配可能起着支配的作用。由于在现实中无法区分上述两种土地利润获得的渠道，导致地方政府和经济单位借口提高土地利用效率实际上形剥夺土地财富之实的例子不胜枚举，造成局面大乱，土地浪费由此在各地非常严重。
三、土地有效利用的核心是土地的价格机制
现在的问题是，强制性的土地节约或集约利用与使用者的欲望相排斥，由于缺乏土地的永久性产权的交易机制，节约或集约利用土地并不会给使用者带来收益，浪费土地也不会造成成本的增加。可见，土地有效利用的核心是完善土地的价格机制，发挥土地价格在土地规划和土地资源配置上的基础作用。
现在一些人把协议出让看作是非市场化行为，而把招标拍卖看成是土地的市场化行为，这是对市场化的重大误解。市场化的前提是生产要素的市场化，即能够从制度上保障对生产要素所有权的自由买卖，这是除极少数国家外世界上绝大部分国家的基本惯例。土地市场化有三个构成要素：一是存在为数众多的土地需求者和可以出售土地的土地供给者；二是土地交易属于所有权范畴的交易而不限于使用权交易；三是土地价格只会因地块的位置和用途不同而不同，不因拥有着的身份不同而不同，因而可以在土地资源配置上起着重要作用。
但在我国的现实是，政府是土地的唯一供给者，而且只出卖使用权不出卖所有权，土地价格在农民手中与在国家手中存在着天壤之别的差别。这样的土地市场化不可能是一种真正意义上的市场化。由于像土地这样的基础生产要素都不能市场化，导致主要社会资源和财富在不同利益主体之间的畸形分配，一些发达国家不承认中国的市场经济地位也就不足为奇了。
现在的一个突出矛盾是，如果地方政府采取最严格的方式拍卖土地，将会导致社会财富向政府层面的迅速集中，在税收增长超过GDP增长速度的情况下，将会加大企业的经营成本和居民的生活成本，并引起诱发地价暴涨、失业增加等宏观经济问题，这是理性的市场经济政府最应当回避的。
因此，解决我国土地问题的办法是土地的真正市场化。而市场化的前提是落实土地的所有权。现在我国的土地所有制实行国家所有制和农村集体所有制制度。国家土地除了建国初期接手国民党政府资产和公私合营的之外，还通过《宪法》直接宣布土地国有化将一些处于建成区的单位和私人用地没收。但大部分的土地是建国以后采取低价征用的办法获得的。因此，解决中国土地的市场化问题，应当从这个根本的土地所有制制度改革开始。
考虑到长期以来的土地征用制度，实际的执行情况是地方政府和开发商等单位以国家的名义进行土地征用但最终大多数的土地用于商业用途，这是是国家和用地单位对农民利益的任意侵犯。解决的办法是要给农村集体土地和国有土地以完全平等的权利，包括地块之间的合理置换，不能把简单经过征用手续的土地看成神圣不可侵犯的政治财产，落实农民集体产权是避免土地滥用的有效措施。
根据最新修正的宪法第十条第三款，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。这里隐含的一个政策含义是，非公共利益需要的土地如工业用地、商业用地、住宅用地等，国家将不能行使土地征用的权力。如果国家征用农村土地被限定在狭小的范围内，国家将不可能参与以营利为目的的土地交易，而由土地使用者与农民之间按照市场化原则进行公平交易。按照这个原则进行回溯，对于存量的以营利为目的的城市用地，国家可考虑放弃以营利为目的的用地的所有权，这是提高土地要素市场化从而提高中国市场化程度的必然选择。
为什么土地的国家所有权要进行重新讨论?关键的一个原因是现在的国家所有权把领土概念与土地所有权概念混为一谈，只要是经过了征地手续的就似乎是神圣不可侵犯的政治财产了。但在现实中，地方政府更像是土地的实际所有者，并且获得了所有权所固有的使用权、收益权和处置权；国家更像一个单纯的名份，并没有从中获得应有的权利。现在国家把土地管理权收归到中央，要求每块土地的安排由国土资源部负责，其效果是可想而知的。把像土地这样的资源实行“全国一盘棋”，决策者与实际使用者之间的错位肯定是不可避免的。
从国家所有制概念的来源看，全民所有制是更确切意义上的社会主义概念，所以这里我想用土地的全民所有制代替国家所有制，用全民拥有代替政府拥有，这在理解和理论上不会存在歧义。但全民所有制不能泛化，如果我们硬要解释为什么一个从来没有去过西藏的中华人民共和国公民拥有西藏首府拉萨城市中心的十三亿分之一的土地所有权，不如让一个西藏自治区的公民拥有一百八十九万分之一的拉萨土地更为理性和现实。所以，泛泛的全民所有制不如地区化的全民所有制。地方政府作为地区全体人民的授权机构，可以代为拥有地方城市的土地，并可以在地方土地和农村土地之间进行公平交易。这样，土地流动带来的土地高效利用的局面就会来临。
有了土地的所有权明晰，才会有一个真正的、有效的土地市场。实现我国土地的有效利用，必须扩大土地市场化的范围，原则上所有的土地都应当是市场化的，包括军事用地。现在我们对军事用地采取实物划拨的办法，是一种典型的产品经济做法，由此助长了使用单位“跑马圈地”的行为。而采取货币拨款、军事征用的办法既可以解决农民失去土地的合理补偿问题，也避免了军事单位盲目占地、用地的现象产生。如果土地不够可以通过追加军费开支的办法，而不应该要求农民“发扬风格”无偿奉献土地，而置农民利益和下半生的生计于不顾。
四、强化通过公共程序的土地规划对土地所有权的规制作用
目前在土地管理上，土地利用总体规划与城市规划相互割裂，且大多为自上而下、按照长官意志制订的，变动的随意性很大，所以应当考虑将这两个规划合并，不应搞两张皮。土地规划要坚决杜绝长官意志，特别要维护其法律性和严肃性。由于改变土地规划对土地价值影响很大，导致大量的土地使用者通过寻租活动改变使用用途或详细规划要求，从而获得巨大经济利益的现象，是我国各地土地利用浪费的一个重要原因。因此要特别强调维护土地规划的严肃性问题。
在放松土地所有权的条件下，土地规划应当是限制土地所有权权利的重要工具；但是，也不能无限夸大城市规划的作用，特别是不能由城市规划替代土地价格的基础资源配置作用。实际上，土地价格推动下的市场配制，可以更有效率地促进使用者合理利用土地；城市布局也可以在土地市场机制的作用下“自发合理规划”。
当然，考虑到土地市场机制的固有缺陷，对土地利用的必要的管制，这里面包括环境管制，是政府的一项重要公共职责；土地利用规划既要反映大多数人的利益，又要能够对少数人的利益给予保护；土地规划应当是利益相关者公共利益和公共意愿的产物，不应是规划专家和政府首脑的作品；要把规划调整与落实民众意志很好地结合起来，从现在开始做起；对于一直困扰我们的耕地保护和粮食安全问题，可以通过精确测量耕地在全国划定最低范围的“国家永久保护耕地”，以法律的形式永久保护起来。
五、拓展实现我国土地有效利用的思路和措施
土地有效利用的核心是维持和增加土地创造财富的能力。从这个意义上说，将农业用地转换成为城市用地，如果能够提升土地创造人造资本的能力，例如受过教育的劳动力、公路、电力和通讯系统、高生产率的农业、现代化的工业、不断扩大的城市和与其他发达国家相同的资产，那么对这个国家的经济在长时期发展应该是有利的。把思维调整到这个角度很重要，那种认为城市用地侵蚀农业用地特别是耕地将造成农业生产不可持续，从而应当严格控制城市用地、保护耕地的想法是局限的。
实现经济发展的方法有多种，但基本的有两种，即计划控制资源消耗和运用市场机制调节资源配置。计划控制资源消耗方法一般强调资源利用的计划和用途管制，不注重价格的作用，因而可能为保有某种资源而丧失了转换资本形态所获得的更大收益；市场机制以价格调节为中心，对于不可或缺的资源，反映稀缺程度的价格将促使人们最大限度地减少使用。
具体来说，实现我国土地有效利用的主要措施是：
第一，允许土地流动是土地有效利用的关键。要求改革土地产权制度，发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。要打破土地所有权向国家单向流动的僵化体制，允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化；农村土地产权的逐步明晰和多元化，农地与城市用地一样获得完整的产权和平等的地位；城乡用地依靠价格机制的作用实现高效和可持续利用。考虑到公共用地的产权难于明晰，政府可以使用征税、发放许可证等来控制公有土地资源的使用量来增加企业或个人使用该资源的成本，使个人成本和社会成本达到一致。
第二，积极参与国际竞争，利用国际分工平衡我国土地利用结构。我国人多地少，人均可耕地面积相对较低。如果我国要达到全国的粮食自给自足，势必要把许多不太适合种植粮食的土地也用来生产粮食，这样环境的压力、土地资源的耗费就会较大。而利用国际分工适量进口一部分粮食将为我国节约大面积的耕地或土壤肥力。按照我国各地区的比较优势调整农作物内部和城乡之间土地利用结构，可以最大限度地发挥我国的土地潜能，提高我国经济的综合实力，为我国经济社会实现可持续发展提供物质基础。
第三，制订合理的城市化政策。随着我国人口的增加，农民人均占有的耕地在减少，加之本来就处于低水平的劳动生产率，使我国农民生活水平处在严重的被压制的状态。提高农民的收入，唯一的办法就是随着工业化的过程来实现城市化，把农民从农村转到二三产业和城市中去，这是各国工业化过程中的共同道路。大量的事实证明，城乡劳动力大规模转移的时期往往正是这些国家和地区经济增长最为迅速的时期。加快城市化的进程，要尽快取消户籍阻隔，建立身份和社会帐号制度，实现城乡居民在人格上的真正平等。
第四，制定城乡一体化的土地利用规划。对于城市土地的利用，通过规划的作用弥补市场机制的缺陷是必要的。在城市的土地利用规划中，应注意城市特别是大城市应采用多中心、紧凑的发展模式。按城市的规模划分多个组团，各个组团内部功能齐全、设施配套、布局合理，主要交通流在组团内部发生，这样可以促使城市人口的均衡分布，防止由于城市人口过分集中所带来的一系列城市问题。城乡交接带是外来人口容易聚集的地方，通过规划加强治理，防止发展成城市的症结和公害。郊区的规划结构应与城市相补充、相协调，促进城市郊区化。
第五，提高土地利用的技术。要创造条件建立促进农业生产技术的机制，这样可以保证在人均粮食产量不断增加的前提下节约耕地，为城市建设、森林、湖泊、草原等提供更多的土地。建筑材料技术和建筑业技术水平的提高对城乡建设格局的影响是非常深远的，它保证了在不影响城市生态和景观的基础上节约建筑用地，为居民提供更多的用于休闲的空地，增加宜人环境带给人们的享受，提高城市的人口承载的能力和潜力。随着以通讯、计算机为手段的互联网技术的发展，将在一定程度上节约人类进行生产、贸易、消费、科研、学习和其他社会活动的空间。适应城市化的发展，从建立网络型、智能型的城市出发，将为我国城市的可持续发展提供新的动力。