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导言
党的十五大明确提出了“依法治国”的方针，精神文明建设走法治化之路已成为大家的普遍共识和迫切要求。在与精神文明相关的各个领域，我国先后颁布了一系列重要的法律法规。改革开放以来，在教育领域，我国先后颁布了《义务教育法》、《教育法》、《高等教育法》；在科技领域，通过了《科技进步法》；在文化领域，通过了《文物保护法》等多部法律法规；在新闻出版领域也制定和通过了不少行政法规和规章。与此形成鲜明反差的一个重要事实是，关于图书馆事业方面的法制建设一直严重滞后，不仅滞后于我国市场经济法制建设的进程，也滞后于我国精神文明领域中的教育、科技事业的法制建设的进程。今天，当我们在依法治国和精神文明法治化的大背景下来思考图书馆事业如何走出困境的问题时，图书馆事业法制化的必要性和紧迫性便显得尤为突出。联合国教科文组织的文件中指出：“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业，全面管理和协调只有靠立法才能获得”。IFLA早就强调：“每个国家都应建立图书馆法”。图书馆法是调整图书馆系统中产生的各种社会关系的法律规范的总和，是国家图书馆政策的具体化和定型化。遗憾的是，建国至今我国尚无一部统一的、完整意义上的图书馆法，这无疑严重地制约着我国图书馆事业的发展。
本文拟就我国图书馆事业发展的实际，同时借鉴国外图书馆事业立法的经验，对我国图书馆立法问题作初步探讨。
一、我国图书馆立法历史的简要回顾
我国最古老的图书馆立法可追溯到公元1122年，那时采取的是版本法和图书审查限制的形式。而近代较为完整意义上的图书馆立法活动则是在20世纪初期。宣统二年（1910年），清廷颁布《京师及各省图书馆通行章程》，该《章程》共20条，对图书馆的宗旨、布局、馆舍、机构、人员、藏书、借阅办法及经费等事宜作了相应的规定。这是我国第一部以政府名义颁布的图书馆法。
新中国成立后，党和政府十分重视图书馆事业，中国图书馆事业进入了新的发展时期，有关部门曾多次颁布关于图书馆事业的行政法规和规章。文化部于1955年颁发《关于加强与改进公共图书馆工作的指示》，第一次较为全面地对图书馆的性质、任务及业务工作流程作了规定，但其内容比较概括，具有指导、原则性质。同年文化部抄发中华全国总工会《关于工会图书馆工作的规程》，1956年高教部颁发《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例（草案）》，1957年国务院颁布《全国图书协调方案》，直到“文革”前，我国图书馆法规逐渐健全，图书馆事业得以蓬勃发展。十年文革期间，我国图书馆工作的各项条例、规章制度被砸烂，所有已制定的图书馆法规被否定，亦未颁发任何有利于图书馆事业发展的法规性文件。图书馆事业遭到一次空前的浩劫。这是我国图书馆事业落后的根本原因。
十一届三中全会以后，国家的政治、经济生活走上了正轨，图书馆工作也亟需尽快恢复。1980年中共中央书记处第23次会议上讨论了图书馆工作，就图书馆事业管理体制、新建业务等问题作出了相应决定。这次会议通过了《图书馆工作汇报提纲》，决定在文化部设图书馆事业管理局，管理全国图书馆事业，并在“六五”计划中列出了图书馆事业的发展计划。可以说这次会议奠定了“六五”时期我国图书馆事业恢复和发展的基础，具有重大的意义。1981年教育部颁发了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》（1987年国家教委修订后改为《普通高等学校图书馆规程》），1982年文化部颁布了《省（自治区、市）图书馆工作条例》，1987年中国科学院颁发《中国科学院图书情报工作暂行条例》。这一系列条例和规程的制定，对各时期图书馆工作的发展都起到了积极的促进作用，是具有一定法律意义的文件，它们构成了我国图书馆立法的法律基础。
近年来，图书馆在现代化建设中发挥的作用越来越大，图书馆事业也越来越受到各级政府的重视，但迄今为止，尚无一部完整意义上的有关图书馆的法律。值得欣慰的是，这已引起有关方面的注意，有意制定一部图书馆基本法。
二、制定图书馆法的必要性及可能性
（一）制定图书馆法的必要性
纵观我国图书馆立法的历史，都在不同的历史时期对我国图书馆事业朝着规范化、科学化、法制化的目标发展起到了不同程度的作用，基本上确保了图书馆事业的顺利进行，使图书馆工作有章可循，有法可依。但我们也不难发现，我国虽已颁布了一些图书馆事业的法令，但这些法令多以规程、条例、大纲等形式出现，且比较零散，没有形成体系。迄今为止，我国尚未有一部由全国人大及其常委会制定或通过的具有统一法性质的图书馆法。这种现状极不利于图书馆工作的统一化、标准化，也无法唤起公众对图书馆工作重要性的认识，其弊端日益明显。
从国际上看，欧美等发达国家对图书馆事业的立法比我们要重视得多。许多发达国家都制定了专门的图书馆法。据统计，从1850年英国颁布世界上第一部全国性的《公共图书馆法》至今，已有60多个国家颁布了250多部图书馆法。在美国，1849年产生了第一部州图书馆法，到1890年已有29个州相继制定了各类型的州图书馆法。1956年美国联邦政府第一次通过了《全国图书馆法——图书馆服务法》，随后又相继颁布了一系列联邦图书馆法：《图书馆服务与建设法》、《初等与中等教育法》、《高等教育法》，等等。近20年来，欧美各国纷纷修订已有的图书馆法以适应科技经济社会的新发展，出现了图书馆立法的高潮，如美国国会在1989年批准实施《新图书馆服务改善法案》，对1964年制定的《图书馆服务及建设法》(LSCA)进行修改，提高了政府对公共图书馆的资助，加强了图书馆网络建设与资源共享等方面的职能。
综上，无论是从国内现状还是从国际情形来看，制定一部统一图书馆法都势在必行。
（二）制定图书馆法的可能性
制定统一图书馆法已是图书馆界和广大读者的迫切愿望，也是目前图书馆界的一项重要任务。目前，制定一部统一图书馆法的条件已较为成熟。
首先，我国宪法为统一图书馆法的制定提供了宪法依据。我国宪法规定：发展各类型的图书馆以鼓励公民自学成才，服务广大群众，重视科研人员，提高全民族素质。这就为制定统一图书馆法提供了宪法依据。
其次，党和政府对图书馆事业的重视和支持为统一图书馆法的制定提供了前提。党和政府一贯重视图书馆事业的建设和发展。近年来，党中央提出“科教兴国”的战略，努力加强社会主义精神文明建设，大力发展全国图书馆事业。面对信息技术革命的挑战，我国政府制定了中国信息发展政策，加强信息基础设施建设，规划、实施各项信息工程，努力使图书馆事业发展与社会整体发展相适应。
再次，我国图书馆立法实践为统一图书馆法的制定提供了经验。建国以来颁布的一系列条例和规程对各时期图书馆工作的发展都起到了积极的促进作用，为我们制定统一图书馆法提供了法律基础。我们应根据国家的方针政策和当前我国图书馆事业发展的实际，把现在仍行之有效的一些图书馆政策的法律性文件进行系统整理，并加以补充修改，以统一图书馆法的形式固定下来，继续指导图书馆事业。
复次，国外图书馆立法为统一图书馆法的制定提供了借鉴作用。前已述及，世界上许多发达国家都已经制定了专门的图书馆法。这些发达国家的图书馆法为我国图书馆法的制定提供了可资借鉴的立法范例。考察这些国家的图书馆立法，我们不难发现某些带有共性的东西，比如：在处理图书馆法与其他立法的关系上，基于图书馆事业与教育事业密不可分这个判断，都把图书馆立法与教育立法紧密联系起来，使其构成各该国教育、科技、文化立法的主要内容：在图书馆法的内容上，这些国家的立法在充分反映图书馆事业的共同性、规律性的问题的基础上，又根据本国的实践作了具有自己特点的规定。
最后，现代科学技术和信息需求的发展为统一图书馆法的制定提供了契机。现代科学技术迅速发展，计算机等现代技术正广泛地被应用于图书馆工作中，图书馆工作进入了全新的发展阶段。可以说，现代科学技术的发展为图书馆的自动化、网络化和现代化创造了条件。此外，在当今复杂、多变的信息社会里，文献信息的巨大作用日益凸现，需求也随之明显增加。而社会对文献信息的急剧膨胀的需求则是图书馆事业发展的内在动力，图书馆必须面对和接受新的信息技术和信息需求的挑战而走向现代化。这种发展态势为制定一部具有现代化意旨、原则和内容的统一图书馆法提供了契机。
三、图书馆法的调整对象
任何一部法律的存在都是以调整一定的社会关系为使命的。这种经过法律调整的社会关系我们就称之为法律关系，每个法律部门都有其特定的调整对象。调整对象的特殊性是我们在划分法律部门时首要考虑的问题。就图书馆法而言，其调整对象应当是图书馆事业中存在的工作关系。首先，图书馆法的调整对象存在于图书馆事业中，而非其它行业的其它关系；其次，图书馆法所调整的关系是与图书馆有关的工作关系，而其它与图书馆工作直接有关的人身、财产关系理应也属于调整之列。具体而言，图书馆法的调整对象应包括：
(1)图书馆的管理关系。即国家对图书馆及图书馆内部的管理关系。如图书馆的设立及其性质、地位，国家管理图书馆的机关及其职能等。
(2)图书馆利用关系。即图书馆利用过程中产生的各种关系，通常指图书馆与读者之间的关系。如国家、地方、学校等各类图书馆的职能、任务与服务范围；对窃书行为的处罚与处置等。
(3)馆际协作关系。如馆际间的交流、联网、互借；联合采购编目录及其他馆际合作项目等。
因此，所谓图书馆法，应是调整图书馆事业管理、图书馆读者服务和图书馆内部活动中产生的工作关系及与其直接有关的人身、财产关系的法律规范的总和。
四、制定图书馆法应遵循的基本原则
制定和实施统一图书馆法，使图书馆管理纳入法治化轨道，是我国图书馆事业深化改革、健康发展的迫切要求。在制定统一图书馆法的过程中，从社会发展和建设法治国家的高度，确定图书馆立法的基本原则，这是一个极具理论和现实意义的重大问题。笔者认为，制定图书馆法应遵循以下基本原则：
1、立足全局，统筹兼顾的原则
图书馆法是国家关于整个图书馆事业基本政策的法律化体现。为此图书馆立法工作必须立足全局，保证图书馆法具有统摄整体事业的管理与运行和协调发展的功能。图书馆法应是一部具有全局意义的，综合管辖各类型图书馆的“大法”，而不应当是类似于公共图书馆法那样的“小法”。在这部由全国人大常委会制定的图书馆“大法”的统摄之下，再由各部委制定图书馆“小法”（即规章）。长期以来，各系统的权力部门已经根据自己的情况制定了一些可行的规程，图书馆法应是对这些规程的升华、高度集中，并消除各规程中不利于全国图书馆事业发展的部分，各部委根据“大法”来修正、补充现有的规程作为行业规章。
保证图书馆法的“大法”功能，有助于图书馆界乃至全社会树立大图书馆观念，而这一点对于图书馆事业今后的发展则是至关重要的。
2、现实性与超前性相结合的原则
作为一部好的法律，不应当脱离现实的土壤，也不应当仅仅是对现实的规范，拘泥于现实的框框，还应具有一定的超前性（引导性）。图书馆立法同样需要根据实际情况（诸如读者的阅读要求和能力、目前的财政收入状况，等等）制定切实可行的规范，以保证法律的稳定性。但是，图书馆事业作为一项特殊的文化事业，它肩负着提高民族素质的教育职能，图书馆立法应具有一定的超前性以保障和促进图书馆事业的发展，使图书馆的发展反作用于经济基础，刺激公众的阅读潜能，以达到提高民族素质的目的。
3、公益性与有偿性相结合的原则
图书馆事业是国家各项公益事业之一。首先，国家对图书馆的投入说明图书馆事业的公益性。图书馆馆舍、技术设备、文献资料以及图书馆工作人员的劳动报酬，都是国家对图书馆事业的无偿投入，这就确定了图书馆事业是一项公益性事业。其次，文献的社会属性也决定了图书馆事业的公益性。因为图书馆所保存的文献资料是社会的共同财富，应由全体社会成员共同享有。图书馆历来就是无偿地传播文化知识，它的最终目标是使全体社会成员通过对其“藏品”的利用以达到全面提高文化素质的目的。这在世界各国已形成普遍共识。美国国会图书馆在规定其目标和任务时，提出为公众服务，读者为了查阅参考资料而需利用图书馆的藏书或设备时，原则上是免费提供服务的，也无须持有介绍信或其他证件。但是，我们也应该注意到，图书馆现代化已经成为一种普遍的趋势。计算机网络将以其特有的手段和方式向用户提供高质量、高效率的信息服务，这使得投资大大增加。相应地，其所提供的信息也会给用户带来显著的经济效益。因此，这种服务不可能只是公益性的，应为有偿服务。
因此，图书馆的服务应坚持公益性与有偿性相结合的原则。在具体的操作上，分为基础性服务和特别服务，前者实行无偿服务，后者实行有偿服务。基础性服务与特别性服务的范围在法律上应当有明确的界定。
4、保持法制统一的原则
图书馆立法属于文化立法范畴，要切实注意把握与其它法律之间的相互一致和相互协调。要坚持这个原则，必须做到以下三点：第一，立法必须以宪法为根据，要与宪法的原则和精神保持一致，不能违背宪法；第二，既要避免与其它类型的法律之间产生矛盾，也要避免与相近行业的法律（如档案法、文物保护法等）相互矛盾，这就需要做好与其它法律法规进行比较分析的工作；第三，图书馆立法应注意与国家的其它立法及国家的有关政策协调配合，还要与我国签订或加入的国际条约和承认的国际惯例衔接协调。
坚持法制统一原则，对于完善社会主义法律体系，提高立法的科学性具有重要意义。
五、图书馆法基本构架之初步设想
一部图书馆法是不可能包罗万象的，图书馆法应当是一部具有概括性、能长期起作用的法。在图书馆法规定的范围内，各个系统的图书馆或部门则应分别制定较为详细具体的法规、规范和标准。以下拟就图书馆法的基本构架谈谈笔者的初步设想。
1、关于总则
总则部分应规定图书馆的性质、方针、任务：明确规定图书馆的性质和国家对图书馆的领导方针，规定图书馆的总任务和各类图书馆的主要任务。
此外，这一部分还应对以下概念作出明确的界定：(1)图书馆；(2)公共图书馆；(3)图书馆事业；(4)文献；(5)图书馆用户；(6)基础性服务；(7)特别性服务。并对图书馆的基本类型按照创办方式、所有制形式和服务对象作出划分。
2、关于公民在图书馆事业中的权利和责任
这部分应规定以下内容：(1)公民有享用图书馆服务的权利；(2)公民有参与图书馆活动的权利；(3)图书馆用户的权利；(4)图书馆特殊用户的权利；(5)图书馆用户的责任；(6)图书馆创办者的责任。
3、关于图书馆的责任和权利
这部分应规定以下内容：(1)图书馆的地位；(2)图书馆的责任；(3)图书馆的权利。
4、关于国家对图书馆事业的责任
这部分主要规定两方面的内容：(1)国家的图书馆事业政策；(2)国家对图书馆事业的责任。
5、关于保护和利用国家文化财富的特别条款
这部分应规定以下内容：(1)如何保护作为国家民族文化财富的图书馆馆藏；(2)如何保护作为国家民族文化财富的图书馆；(3)关于少数民族图书馆的特别规定。
6、关于图书馆相互关系
这部分应规定以下内容：(1)国家保障图书馆馆际协作与合作，保障资源共享；(2)关于中心图书馆的确定、职能、作用；(3)图书馆与科技信息机构和档案机构的关系。
7、关于图书馆事业的经济调节
这部分应规定以下内容：(1)图书馆的创办方式；(2)图书馆的改组与停办；(3)图书馆财产的配置、使用；(4)图书馆发展基金的来源、使用；(5)图书馆工作人员的劳动关系，包括图书馆工作人员的编制、职称和待遇等。
8、关于法律责任
这部分主要规定强制性奖励和惩罚的范围，制定操作性强的奖励措施，规定行政处罚的机构及处罚范围，而追究刑事责任则要依据刑法的具体条款。
结语
人类社会即将进入21世纪，新的世纪是信息时代，信息作为一种“与物质、能源并列的三大社会支柱之一”的资源日益成为经济发展不可缺少的要素，它在社会生产和人类生活中的地位和作用，比以往任何时候都更加明显。图书馆作为社会信息服务系统的重要组成部分，其重要性亦日渐增强。制定一部统一图书馆法，无疑有助于加强国家对图书馆事业的宏观管理，这对于明确图书馆在信息社会中的地位和作用，其意义是不言而喻的。“法律的使命是面向未来的。”相信随着我国图书馆法的制定，我国图书馆事业必将得到蓬勃发展，从而在国家经济建设中以及社会生活的各个方面发挥更大的作用。
收稿日期：2000-12-12