循环经济法视野下的欧盟最新限塑法案研究
宋亚容
料是欧盟循环经济一揽子计划中的五个优先领域之一，欧盟在塑料领域的立法始终走在世界前列，形成了较为统一、完备的法律体系。2018年10月24日，欧洲议会通过了欧盟限塑法案，标志着欧盟在限塑方面的步伐继续加大。以循环经济法为视野，重点分析了欧盟限塑法案的核心法律制度，主要包括区别化的强制手段、多元的市场机制以及严格的回收利用制度。通过对欧盟立法经验的分析、借鉴和发展，结合我国的立法传统以及经济社会发展现状，从优化塑料产业链、多种经济手段相结合两方面对我国塑料法律制度的完善提出了对策建议，以共同应对全球塑料污染，推动实现循环经济减量化、再利用、资源化的目标。
从国际范围看，塑料的滥用导致了严重的生态环境问题，使得国际社会近年来对塑料污染防治问题尤为关注。联合国环境规划署（UNEP）将2018年世界环境日的主题定为“塑战速决”（Beat Plastic Pollution） 呼吁世界各国共同解决塑料污染问题。在环境问题愈加敏感的今天，各国纷纷出台新的限塑法律法规，而欧盟在这方面的立法始终走在世界前列。2018年10月24日，欧洲议会（European Parliament）在循环经济法框架下通过了《关于减少塑料制品对环境影响的指令》，（下文简称“欧盟限塑法案”，）。
而在我国，国务院办公厅曾颁布《关于限制生产销售使用塑料袋的通知》（下文简称“限塑令”）， 规定全国的商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋，大幅削减塑料袋用量，然而“限塑令”颁布已逾十年却收效难达预期。而且，随着互联网行业沧海桑田的变迁，超市塑料袋在塑料消费总量上所占的比重变小，外卖和快递取代零售商店成了塑料袋使用的主体，客观情况也已发生重大变化。塑料垃圾不能减量化、再利用、资源化既造成了环境污染，又影响了经济效益，不符合《循环经济促进法》的基本精神。“限塑令”施行十多年，已经到了迫切需要修订，重新思考如何治理塑料污染的关键期。
旅游企业应结合经济环境的变化，进行人力资源管理。管理过程中应积极创新，开展多项培训活动，重点对人才的专业技能与综合素质进行培养，在激烈的旅游市场中提高企业竞争力。旅游企业的培训中还要建立一定的考核制度，对人才的学习成果进行检验，使人才的学习积极性得到提高。在组织培训的过程中，旅游企业应给人才更多主动学习的机会，使人才能够学以致用，将自身知识与技能更好的应用于旅游企业的发展中。
自新课程改革以来，现代教学活动的教育理念和教学要求都发生了重大的变化，传统的教学模式已经无法满足现代社会培养人才的要求。在此背景下，教师在小组足球教学中，也要积极地改变落后的教学方式，并积极地将现代各种先进的教学方法融入到足球教学中去，如小组合作学习、互动式教学、信息化教学等等，以提高足球教学的新颖性和吸引力，营造出活泼、轻松的教学氛围。比如在教学运球、传球、射门等各种技巧的时候，教师可以利用多媒体播放相关的教学视频，既能够让学生清晰、直观地把握各种足球技巧，又能够提高足球教学的趣味性，激发学生学习足球的兴趣。
欧盟限塑法案的立法背景
塑料污染现状
来自欧洲塑料制造商协会（ Plastics Europe） 的数据显示，在欧洲，塑料主要用于包装（39.7）， 建筑行业是第二大应用领域（19.8），另外，汽车、电子、农业等领域占比也较高。耐用性、延展性等特性以及其低廉的成本使得塑料可以为社会提供的服务不断增加，也是许多制造业的关键材料，这解释了塑料在许多领域中被大规模应用的原因。
塑料被世界广泛应用，但由于其分解的缓慢性，塑料的危害与日俱增，鸟类、鱼类和其他海洋动物常因误食塑料致死。据联合国环境规划署预估，到2050年，99%的鸟类都会食用塑料。但其危害远不止于此，海洋、海滩上的废弃物进入动物体内后，其塑料残渣通过食物链反馈，又回到人们的餐桌上，最终对人体健康产生危害。2017年在包括欧洲、美国等多个国家和地区的饮用水样品中检出了不同材质的微塑料颗粒。导致微塑料颗粒产生的原因有许多，但其中一个重要的原因就是塑料垃圾的排放。
选择2016年1—6月于广州市第八人民医院住院的HIV/AIDS患者共268例，其中男性224例，女性 44 例，年龄（39.77±12.87）岁，范围 23～79 岁。所有患者均经确证实验室确证HIV阳性，CD4+T细胞计数均＜200个/mm3。回顾查阅患者的住院病历，根据中国侵袭性真菌感染工作组所修订的《侵袭性真菌感染诊断标准》[4]，将268例患者划分为真菌感染组（58例）和非感染组（210例）。其中感染组患者中，25例为念珠菌感染，17例为马尔尼菲篮状菌感染，11例为念珠菌与马尔尼菲篮状菌二重感染，3例为隐球菌感染，2例为曲霉菌感染。所有患者均知情同意。
我们所处的历史时期可以被描述为“塑料时代”，自20世纪中叶被发明以来，塑料一直在批量生产，在过去15年里产量更是呈指数级增长，仅65年时间，塑料产量就超过80亿吨，并由此产生了60多亿吨的塑料废物 ，这是一个令人震惊的数字。塑料给现代生活带来了极大便利，促进了人类文明的进步，但同时也造成了严重的环境问题。欧盟最新调查结果显示，塑料废弃物占海洋垃圾的比重高达80%～85%，且只有不到1/3的塑料废弃物被收集和重复使用。如果不采取行动，到2050年，海洋中的塑料将超过鱼类，塑料正在把海洋变成一个巨大的垃圾桶。欧盟关于塑料的这一调查结果是无可争辩的，这直接促使了欧盟限塑法案的制定。
相关法律体系
通过法律手段来解决塑料污染问题是至关重要的，欧盟通过了一系列塑料相关领域立法，形成了较为统一、完备的法律体系。欧盟限塑法案是欧盟循环经济行动计划的关键性内容，该法案与欧盟所颁布的相关领域的立法保持一致。
首先，欧盟废物管理法（Directive 2008/98/EC） 建立了欧盟关于废物管理的一般性法律框架。其旨在通过强调适当的废物管理、回收和再循环技术的重要性来保护环境和人类健康，以减少对资源的压力并改善其使用，该立法规定了废物等级，预防，再利用，再循环，恢复能源和处置等其他用途。
其次，欧盟包装与包装废弃物指令（Directive 2018/852/EU）是协调欧盟各成员国管理包装及包装废弃物的法律文件，旨在防止包装废物的产生，促进包装废弃物的再利用、再循环和其他形式的回收，而非最终处置，从而促进向循环经济的过渡。实际上，欧盟限塑法案是欧盟包装及包装废物管理法律体系在塑料领域的延伸。自1994年颁布实施后，该法令曾进行过五次修订，但未专门制定针对塑料包装的具体条款。2015年5月出台第六次修正案，以减少轻质塑料购物袋的消费为核心内容。值得注意的是，法案制定了非常明确的削减目标和政策措施，提出在2017年之前至少减少50%轻质塑料购物袋的消费，到2019年实现减少80%的目标；并且明确要求通过收费手段限制塑料袋的使用。但总体来看，当时的欧盟废物立法并未具体解决这些问题。
欧盟限塑法案所采用的市场机制包括市场准入制度、经济刺激制度（税费征收、价格补贴等）、公众参与机制等，对塑料的生产、销售、使用、回收等物质流上的各个环节作出了相关规定。欧盟限塑法案不同于我国的“限塑令”，其采用多元化的市场机制，不仅是通过有偿使用的方式从零售环节对消费者进行经济刺激，而且充分调动塑料产业链上的其他主体的积极性，包括生产者、销售者等，尤其是从物质流源头出发，强调了生产者的产品环境责任。
欧盟限塑法案的理论基础
循环经济理念
欧盟该限塑法案的立法目的是减少塑料垃圾对环境的影响，特别是对水生环境的影响，以及减少对人类健康的不利影响；发展可持续的商业模式、产品和材料，促进向循环经济的过渡；同时，促进内部市场的有效运作。其立法目的十分明确，且专门强调了循环经济发展模式的重要地位。
我国的教育机构，主张寓教于乐的教学模式，让孩子在玩中学习，玩得尽兴，学的扎实，这一先进的教育理念，以人为本，尊重孩子的天性，让他们在放松的状态下主动学习，发散思维，更能深入完成语文习作的练习。信息化背景下，电教媒体被广泛应用到教学中，老师通过电教媒体，搜索适合小学生课堂上的一些益智游戏，贴近课堂教学内容，调动整个班级的学生参与游戏中，每个人都能得到锻炼。例如小学语文课本中《小猫钓鱼》一课，利用多媒体教学，进行生动的动画播放，加深学生对课文的印象，再组织学生进行角色扮演游戏。游戏中，学生说出的“台词”，就是他们看图说话的一种习作方式，使学生在愉快的游戏中就完成了其重要的语文习作练习，事半功倍。
欧盟限塑法案中对各类塑料制品所采取的规制措施包括产品设计遵循循环经济理念、生产者责任延伸（EPR）、市场限制、减少消费、分别收集等措施。以产品设计为例，据估计，超过80％的产品相关环境影响是在产品的设计阶段确定的，优化的设计可以产生更耐用、可修复、可重复使用、可拆卸和可回收的塑料产品，是对循环经济理念的具体应用。欧盟限塑法案从源头的产品设计，到末端的分类回收，致力于形成完善的塑料产业链，实现全过程治理。减少进入生产流程的资源量，并多次使用废弃物使之资源化，不断形成“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式循环过程，以替代传统的“资源—产品—污染排放”的单向流动模式。该限塑法案遵循了循环经济“减量化、再利用、再循环”的原则（国际上简化为“3R”原则，即Reduce, Reuse和Recycle），有利于提高资源利用率，同时减少环境污染，符合环境及经济发展要求。
成本效益分析
从经济学视野观察分析法律问题，其核心研究对象即法律的社会成本问题。国家的财政预算有限，如果投入无限的资源来保障法案的实施，那么高昂的执法成本既会造成公共资源的损耗，又会破坏原有的社会秩序。一个只靠国家强制力才能贯彻执行下去的法律，即使理论上再公正，也难免遭遇现实困境。因此，法律必须重视成本—效益的比较。
在发展循环经济的背景下，回收利用是塑料污染控制的一种极为重要的方式。欧盟限塑法案第9条规定：成员国应采取必要措施，在2025年之前分别收集部分一次性废塑料产品，并确保其后续回收利用；饮料瓶和其他塑料必须单独收集，在2025年前回收率达到90%。
欧盟限塑法案体现了法经济学的分析思路，该法案是欧盟委员会经过科学分析，在预计该指令将有利于环境和经济的基础上制定的。联合国环境规划署估计全球海洋环境受到的损害成本至少为每年80亿美元，直接受海洋塑料垃圾影响的经济活动包括航运、渔业、旅游等，同时还需要大量的清洁费用。欧盟委员会预计，该限塑法案的制定将有助于避免到2030年造成220亿欧元的环境破坏，并为消费者节省65亿欧元，而与此同时生产者的适应成本预计仅为32亿欧元。另外，鼓励产品设计的创新，有利于加强技术和科研能力，而且可为海洋垃圾防治在全球领域创造就业机会，经欧盟委员会预计可能创造3万到5万个就业机会。总体而言，欧盟限塑法案的制定符合成本效益理念。
欧盟限塑法案核心法律制度
区别化的强制手段
鉴于此，欧盟还将继续研究如何最大限度地利用生产者责任延伸，并制定经济激励措施以奖励最具可持续性的产品设计。各生产企业不仅要对产品负责，还对产品的包装回收承担一定责任。总体来看，生产者需对整个产品的生命周期所产生的环境影响负责，这也是循环经济理念的重要体现。
欧盟限塑法案经过了大量的分析评估，采用了区别化的强制手段，为不同类型的塑料制品设置了不同的要求和期限。具体来看，第一类是塑料餐具、塑料吸管等一次性塑料制品，这类产品是最常见的海洋污染源，由于这类产品易找到替代品，如纸板包装盒和纸制吸管，法案要求各成员国从2021年起全面禁用此类塑料制品。第二类是不易找到替代品的塑料制品，例如汉堡包和三明治包装纸或用于水果、甜点等食品的容器。法案规定各成员国须在2025年以前减少至少25%的使用量，并要求成员国鼓励其民众使用可重复利用或者可循环再生的包装材料。此外，禁令还特别提到了香烟产品和渔具。要求各成员国让烟草商承担烟草产品的垃圾处理费用，包括运输、治理和回收。渔具生产商也需承担垃圾处理费用，确保每年至少回收50％丢失或遗弃的含塑料渔具。
由上观之，欧盟限塑法案在严密的分析评估后，为不同类型的塑料制品设置了区别化的、具体化的要求，使限塑法案更具合理性、可操作性。
多元化的市场机制
2017年1月26日，欧盟委员会（European Commission）发布了“循环经济中的塑料战略”路线图，旨在解决三个相互关联的问题：第一，高度依赖原始化石原料；第二塑料的回收和再利用率低；第三，塑料大量渗漏到环境中的问题。2018年5月，为应对愈加严峻的形势，欧盟委员会提交了一项关于减少某些塑料制品对环境影响的提案2018年11月12日，欧洲议会表决通过了此项提案。这标志着欧盟全面应对新形势，在“限塑”方面的步伐继续加大。
据欧盟最新数据报告显示，2018年欧盟塑料制品中的31.1%用于回收循环，41.6%用于能量转换，27.3%用于填埋。塑料的再利用和再循环比例仍然非常低，特别是与其他材料（如纸张、金属或玻璃）相比。欧盟要采取的塑料战略的目标之一是鼓励和支持产品设计选择，考虑到它们的整个生命周期，使其更耐用，更容易回收利用。
总体而言，欧盟限塑法案充分利用了“理性经济人”的秉性，较单一的仅采取有偿使用的经济手段来说，欧盟限塑法案不仅执行成本低，而且能增加大量财政收入，从而再次投入到环境保护方面。
严格的回收利用制度
2.1.6 酒炖熟地黄[4] 取生地黄，加入黄酒拌匀，闷润至酒吸尽，连续炖制48 h后（炖制24 h时，上下翻动1次），70 ℃干燥至熟地黄饮片的含水量不超15.0%时取出，放凉即得（100 kg生地黄用黄酒40 kg），即为样品熟地黄VI。
具体来看，欧盟限塑法案第8条详细规定了生产者责任：要求一次性塑料制品的生产者应负责一次性塑料制品及随后的运输和处理，包括清理垃圾的费用以及提高关于这些产品的认识措施的费用，但生产者为履行这些义务而支付的费用不得超过其以按照成本效益方式提供这些服务所需的费用，并且整个过程应当透明化。该规定就是利用财政征收手段，有意加大塑料袋生产商的生产成本，通过经济杠杆迫使某种标准的塑料袋的产量和消费量大幅下降。另外，通过对塑料产品的信息披露义务，即以包装标记等方式向消费者公开相关环保信息，也能推动生产者减少对塑料包装的使用。
经济法的调整方法主要有强制、指导和参与三种，政府应优先考虑通过指导和参与的方式，通过利用经济杠杆调节税费、提供公共物品等手段来促进环境领域市场机制的形成，通过市场机制来保护环境。若要采取强制的手段，那么这种干预行为应经过严密的评估。
对我国完善塑料法律制度的建议
欧盟无法独自解决塑料污染这个全球难题。据最新数据显示，2018年我国是塑料的最大生产国（29.4%），其次才是欧盟（18.5%）。对欧盟的立法经验进行分析、借鉴和发展，并结合我国的立法传统以及经济、社会发展现状，对我国塑料法律制度的完善提出几点对策建议，以共同应对全球塑料污染。
我国现状分析
（1）从立法方面看，在我国现有的法律体系中，只有《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》、《循环经济促进法》中规定了一些固体废弃物污染防治的基本原则、制度。具体如下：我国于2015年5月4日修订了《城市生活垃圾管理办法》，其中对城市生活垃圾的管理、利用提出了基本的原则和制度。2016年11月7日修订《固体废物污染环境防治法》，该法第18条、19条分别对产品的包装物、农用塑料薄膜的回收利用进行了规定。2018年10月26日修订《循环经济促进法》，该法第37条、41条、46条对垃圾的回收利用做出了规定。此外，国务院办公厅颁布的“限塑令”，属于行政措施而非行政法规，其并不具有法的性质。相应的由商务部通过的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》于2008年6月1日开始正式施行，也仅属于行政规章的范畴。总体来看，我国缺乏有效的法律制度来处置塑料垃圾。
（2）从实践方面看，我国目前主要从零售环节对塑料袋进行监管，希望通过收费的经济刺激手段来改变消费者行为，在政策实施初期曾发挥过积极作用。但十多年来，随着经济水平的提升，社会现状已发生了很大改变。仅2017年，我国网络餐饮外卖所产生的塑料餐盒和垃圾袋就达146亿个，快递超4 000亿件，年产800万吨快递垃圾。这些都是十多年前“限塑令”制定时所无法预料到的新情况，因此限塑政策也必须相应进行调整优化。国际经验也表明，限塑政策执行后的数年间一般均会呈现不同程度的弱化，即使是在限塑政策最为成功的爱尔兰，也需要不断调整塑料袋税收水平，以保持一定水平的激励作用。
小行星Toutatis的体积约为1.7×2.03×4.26 km3，最大长度是在（4.74 ± 0.475）km，其最大宽度是（1.95±0.195）km[3]。关于小行星的建模也同样需运用Solidworks软件中的ScanTo3D组件功能，进行以下步骤：
对我国完善塑料法律制度的建议
（1）优化塑料产业链。循环经济理念应是政策制定的重要依据。欧盟法律制度建设经验表明，要发展循环经济下的塑料立法，首先必须确立科学的理念，摈弃“资源—产品—废弃”的传统资源利用和经济增长模式，推行“资源—产品—再生资源—循环使用”的生态型经济发展模式，实现减量化、再利用、资源化。在判断某个产品是否环保的时候，应该从它的整个生命周期（LCA）分析，即着眼于从原材料提取到生产、运输、消费以及废弃的全过程。
我国目前塑料污染仍是主要通过末端治理，未能从全产业链的角度进行分析，尤其是未能从源头生产者以及销售者入手。“限塑令”实施后，消费者均要支付费用购买塑料袋，而商家却节约了一笔可观的费用，还带来了额外的盈利。据估算，在一个大型卖场中，仅塑料袋收费一项，每年节约的成本可达到千万级别，同时塑料袋的收费还可以带来百万级别的收入，这种不公平使得“限塑令”无法被居民从内心接受。以塑料袋为例，根据我国目前的情况，应将监管重点上移到塑料袋产业链的上游和中游，即对塑料袋的生产商、进口商或批发商进行征税或收费，将环保责任从消费者身上部分转移到生产者，由此不仅执行成本降低，也能从源头鼓励面向环保的产品设计。
2.配：根据菜品的要求及各种原料的性质在形状、颜色、营养、口感方面做好原料的搭配。忌因装点而影响口味，注意点缀用小料、配料、装饰品的口味、液汁不能对菜品有影响。
2．晁公武《郡斋读书志》：“《嵇康集》十卷。右魏嵇康叔夜也，谯国人。康美词气，有丰仪，不事藻饰。学不师受，博览该通；长好老庄，属文玄远。以魏宗室婚，拜中散大夫。景元初，钟会谮于晋文帝，遇害。”
回收环节对于防治塑料污染至关重要，将利益相关方纳入到回收系统当中，实行全过程控制。政府应加大政策扶持，对塑料袋回收利用予以补贴，使其回收具备更大的经济效益，促进自发的回收利用。以原价回收、提供补贴或以旧换新，鼓励消费者使用新型环保塑料袋，同时提高不可降解塑料袋的价格，提高塑料回收和再利用的比例。通过完善回收环节，补全塑料产业链，使循环经济真正得以实施。
（2）多种经济手段相结合。单纯通过强制、指导或参与的手段都不能很好地解决塑料污染问题，将三种经济手段结合起来，刚柔并济，才更为科学、高效。
首先，采用区别化的强制手段。生活中无法完全避免塑料制品的使用，我国在进行制度设计时，就应充分考虑现实情况，不应“一刀切”，而是有针对性地制定相应策略。“限塑令”的本质也并非完全杜绝塑料袋的使用，而是采用各种手段将其数量控制在一个合理区间。可以借鉴欧盟的经验，基于专业的分析评估，针对不同的塑料制品采取区别化的强制手段，即为不同类型的塑料制品设置不同的要求和期限。例如对于易找到替代品的塑料物质，可以采取全面禁用的强制手段，而对那些不易找到替代物质的塑料制品，可以设定具体的减量目标，而非笼统地提出减量要求，以使限塑法案更具可操作性。
其次，充分利用市场机制进行调控，其强制性虽弱于禁令，但能充分利用塑料厂商的“理性积极人”秉性，更易于政府的监管，降低执行成本。在我国塑料污染法律体系的诸多问题中，最重要的是缺乏经济激励。单一的命令—控制型调控手段使市场主体对于环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权未得到应有的尊重，市场主体环境保护的积极性与主动性得不到引导和发挥。制定相应的经济激励条款，可以极大发挥市场的积极作用。可以通过征税调节的方式，对于符合可持续发展要求的塑料制品减免税款，从而引导企业做出选择，同时也能教育消费者，提高公众的环保意识和企业的社会责任，将是解决“限塑令”实施难题的有效路径。同时，将税收获得的财政收入用以环保建设，如所有的税费纳入环保基金，以补贴的形式支持生产、回收环保型塑料袋的企业，又可缓解生产者的价格压力，最终建设一条“绿色塑料产业链”。
最后，相关法律法规的制定应当基于充分的宣传、调研与分析，发挥公众参与机制的作用。应该广泛调动社会中的各种力量，如政府、NGO组织、社区等，采取多样化的活动，共同保障“限塑令”的实施。通过社会各界的共同努力，降低法律法规的沟通和执行成本。
江苏农垦集团党委坚决贯彻落实中央决策部署，坚持垦区加强党的领导、党的建设，坚持全面从严治党。2017年底，在江苏国企率先尝试派驻纪检工作。如何在工作探索中把握新模式，履行好监督执纪职责，推动从严治党向纵深发展，值得思考。笔者结合工作实际谈几点做法和体会。
（作者单位：南开大学法学院）
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