略论欧洲议会在欧洲联盟中职能的演变，本文主要内容关键词为：欧洲论文,议会论文,职能论文,联盟论文,在欧洲论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
五年一度的欧洲议会选举今年6 月中旬在欧洲联盟（以下简称“欧盟”）（注：原称欧洲共同体，1993年1 月《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）生效后欧盟正式宣告成立。）15国内分别进行（注：由于科索沃战争及欧盟制止战争不力等原因，各国总体参选率不足50%。），新产生的626 名代表（注：随着成员国的历次增加，欧洲议会代表的人数相应地多次被扩充。各成员国在欧洲议会所占的席位基本上按各国人口的多少进行比例分配。）将代表欧盟诸国3.74亿人民的利益。欧洲议会在世纪之交将如何代表人民的利益？ 其在欧盟这个特殊的国际组织中究竟扮演什么样的角色？这些都是人们关注的问题。
本文分为两个部分，第一部分以欧盟基础条约为线索，概要阐述欧洲议会在欧盟中的职能演变的具体表现，重点放在不久前生效的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）（注：《阿约》是对《欧洲联盟条约》的修订，于1997年10月2日由各国政府代表签署，1999年5月1 日正式生效。）赋予欧洲议会的新的活动范围上；第二部分将对欧洲议会职能变化作简要的评述。
一、欧洲议会职能演变概况
欧洲议会的职能主要表现在参与欧共体立法、预算的制订及对共同体其他机构的政治监督等方面；其法律根据主要源于欧共体基础条约的规定及其一些具有法律约束力的欧共体机构之间的协议。
作为欧盟内部唯一一个由各国人民直接普选而产生的政治机构，在很长一段时间内，欧洲议会的作用极为有限，它并不具有国家议会那种广泛的立法权。欧洲议会最初仅仅是一个辅助性机构，只享有十分有限的立法参与权和一定的监督权。经过欧洲议会坚持不懈的努力并由于欧洲的联合向着广度及深度的发展，其权力随着欧共体基础条约的历次修正而逐步得到扩大，使它渐渐成为能与理事会（指部长理事会，下同）相抗衡的权力机构。
1.立法参与权
根据欧盟的原始条约《罗马条约》的最初设计，欧共体的立法进程可以概括为：欧共体委员会提出法律草案，理事会征询欧洲议会的意见后决定草案的通过；共同体的某项立法如未征得欧洲议会的意见，则无法律效力。这样，在欧洲议会存在的最初30年里，它在立法领域的作用局限于就委员会提议的法律草案提供意见，即仅扮演咨询的角色（“咨询程序”），决策权由理事会把握。
1986年签署的《单一欧洲法令》适当提高了欧洲议会在立法过程中的地位，引进了“合作程序”，赋予议会对某些法律草案进行修正或否决的权力。根据合作程序的规定，欧洲议会对于欧共体委员会提交的法律草案可先提出修正意见，然后由理事会以特定多数议决达成共同立场；如果欧洲议会的修正意见未能在共同立场中予以考虑，那么欧洲议会在二读时可以否决该法律草案，在这种情况下，理事会只能以全体一致同意的方式通过。（注：详见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第252条（修正前为第189c条）。）由于一致同意的方式通常很难实现，理事会往往被迫寻求与议会协商，以免提案被议会否决。
合作程序可以认为是欧洲议会获得立法权的一个起点。在《马约》中，它被广泛运用于那些规定由理事会以特定多数方式议决的立法领域。在《单一欧洲法令》的基础上，《马约》又引入了“共同决策程序”，规定对于某些领域的法律草案必须同时得到理事会特定多数及欧洲议会的绝对多数才能表决通过。这是欧洲议会在立法进程中地位得以提高的实质性标志；从此，欧洲议会在相关领域得以“共同立法者”的身份与理事会一起作出决策。《阿约》不仅大大地扩大了共同决策程序的适用领域（原本规定适用合作程序的众多领域被共同决策程序所替代）（注：经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》，明确提到应按照共同决策程序进行决策的款项达39项之多。），而且对该程序本身作了必要的简化修改，使其更容易操作。《阿约》生效后，共同决策程序被认为是欧盟的标准立法程序；咨询、合作程序则成为共同决策程序的例外。
欧洲议会在立法决策中的作用还表现在“同意程序”上。同意程序由《单一欧洲法令》引入，最初仅涉及欧共体与第三方关系的一些事项：对于欧共体与第三国因为加入欧共体而达成的加入条约、欧共体与他国或国际组织达成的某些协议，在类似条约或协议签订之前，理事会必须事先征得欧洲议会的同意；若欧洲议会以其成员的绝对多数表决赞成，则“同意”即为成立。
《马约》生效后，同意程序的覆盖面有所扩大。首先，在与第三方的关系上，欧盟对外签订的绝大多数国际条约或协定均须征得欧洲议会的同意；其次，该程序还扩大适用于涉及共同体自身的一些立法领域。（注：见《欧洲共同体条约》第8a、105§6、130d、138§3条，经《阿约》修正后分别为第18、105§6、161、190§4条。 ）《阿约》增加规定：理事会在认定某一成员国违反欧洲联盟条约中声明的原则时，须得到欧洲议会的同意。（注：见经《阿约》修正后的《欧洲联盟条约》第7条。）
2.预算制定、监督权
最初，欧洲议会在预算事务中也仅仅扮演咨询角色，随着1970年有关建立欧共体自有财源制度（注：原先为成员国财政分摊方式。）的《卢森堡条约》的签订，欧洲议会从此与理事会分享制定联盟预算的权力。
欧共体预算分为“强制性预算”和“非强制性预算”两个部分。前者针对欧共体条约中规定的必要的支出（注：见《欧洲共同体条约》第203（4）条，经《阿约》修正后为第272条。）， 一般包括用于农业方面的开支、给成员国的返还金以及根据国际协议必须付出的开支等；凡不属于“强制性开支”的其它开支则被划为“非强制性开支”。预算草案由共同体委员会制订。在整个预算程序中，理事会和欧洲议会在“强制性开支”和“非强制性开支”上分别拥有最终审定权。
欧洲议会除了直接参与共同体预算的制订外，还有权通过其“预算监督委员会”对预算实施情况实行持续监督。此外，“放行权”是欧洲议会实施预算监督权的又一项重要内容。每年，欧洲议会在对欧盟委员会的预算实施财政年度帐目及有关财务报告书作出检查，并在检查了欧洲审计院送交的年度报告后，对委员会的预算执行工作给出评论，对预算实施报告作出是否准予通过也即是否放行的决定。只要欧洲议会多数议员对不予放行的动议投了赞成票，委员会就不能获准放行。不予放行的决定实际上是对委员会的一种政治性责备，它甚至可以升级为对委员会的弹劾动议。
3.政治监督权
对政府机关实施民主监督，是西方议会权力的重要体现。依据条约的有关规定，欧洲议会的政治监督权力主要针对作为欧盟行政机关的欧盟委员会；对作为欧盟立法权威机构的理事会则只能行使有限的监督权。
欧洲议会对委员会行使的监督权具体表现为：
1）委员会主席及成员的任命。《马约》签订以前， 委员会主席的任命一直由各成员国政府协商后确定。欧洲议会对此无正式的权力。《马约》明文规定成员国政府在共同提名委员会主席人选时应征询欧洲议会的意见。《阿约》进一步扩大了欧洲议会的权力，规定委员会主席的任命必须得到欧洲议会的批准。（注：见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第214条。 ）委员会成员的其他人选则由成员国政府与主席人选磋商后提名，并与委员会主席作为一集体，经欧洲议会表决同意。
2）弹劾动议。在对欧盟委员会的监督上， 欧洲议会具有形成弹劾动议的权力。这是欧洲议会最初便具有的政治监督权力。动议可由某一议员提出，若弹劾动议以代表欧洲议会成员多数的2／3实投票数获得通过，委员会应全体辞职。（注：见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第201条，修改前为第144条。）在欧盟内部，欧洲议会是唯一有权迫使委员会在任期届满前辞职的机构。
3）委员会送交报告。欧洲议会有权要求委员会向其提交报告， 以此监督并约束委员会的工作活动。此类报告除年度总报告外，还包括多种定期报告（如有关法律运用情况、竞争政策、农业形势、地区政策的年度报告，预算实施情况月报告等）及委员会应议会要求就某些特别问题提交的临时性工作报告。
4）质询。欧洲议会或其成员有权以书面、 口头等形式向委员会或其官员提出应予答复的问题，以加强对行政机关及成员的监督。
5）临时调查委员会。 这是《马约》加强欧洲议会监督权力的又一个举措。根据《欧洲共同体条约》第138c条（注：经《阿约》修正后为第193条。）的规定，欧洲议会在履行其职责过程中，应1／4 以上成员的要求，可以成立临时调查委员会，以调查那些被指控在实施共同体法的过程中的违法或失职行为。
欧洲议会对理事会行使的有限监督权首先表现为，欧洲议会通过共同决策程序等在立法进程中的作用以及在预算制定中的作用，对理事会形成某种监督与牵制。除此之外，还表现为：欧盟轮值主席（半年一届）上任之初及卸任之时，应分别向欧洲议会提交任期规划或工作总结，供大会讨论；理事会召集会议时，欧洲议会议长得就会议议题向理事会表明议会的立场；理事会会议闭幕后应向议会提交会议报告，以便议会在全会上讨论；向理事会提出质询等。
二、对欧洲议会职能演变的评述
欧洲议会从最初的辅助性机构发展成为目前欧盟内部的一大实权机构，这一演变有着重大的意义。
首先，欧洲议会权力及其职能的加强，减少了欧共体内部长期积累的“民主赤字”。在西方，议会制被认为是民主的代言词，议会发言权的大小直接影响到民众的利益。根据欧共体原始条约的规定，欧洲议会（注：最初称为“共同大会”、“欧洲大会”，1962年正式改为现名；成员原由各国议会指定，1979年首次在各成员国直接普选产生。）似乎只是一个虚设的机构，仅具有对欧共体委员会十分有限的监督权（弹劾权）。欧洲议会的这种缺乏权力的现象，随着欧共体的不断壮大及其活动范围的日益扩大而越来越令成员国广大民众难以接受，越来越多的人希望通过扩大欧洲议会的权力来打开一条在欧共体内表达自己利益的愿望的渠道。欧洲议会权力及职能的不断增强从某种意义上说，可以更好地发挥其应有的作用，欧盟的决策程序更趋向于开放与透明；同时也为广大民众就欧洲建设等问题发表见解提供了更为广阔的场所。
其次，欧洲议会权力及职能的加强，使欧盟内部主要机构之间形成了某种真正意义上的制衡局面，理事会决定一切的现象被逐渐打破。共同决策程序的出现及推广适用，使得欧洲议会在广泛的立法领域中享有与理事会几乎平等或相匹敌的决策地位；欧洲议会从此担当起共同立法者的角色，而不再是最初仅扮演的咨询角色。同意程序使欧洲议会在涉及欧盟自身的一些立法领域，特别是涉及到欧盟与欧盟以外的国家或国际组织的关系的诸多领域的决策过程中享有否决权。此外，在欧盟预算制定方面，欧洲议会同样可以与理事会分享权力。这些均构成对理事会决策的牵制。最后，形成了可以对欧盟委员会实施的多种行之有效的政治监督措施。我们可以看到，不论是委员会主席及其成员的任命，还是对委员会的弹劾动议权、预算放行权，或是对委员会或其成员的书面、口头质询，以及设置临时调查委员会对欧盟委员会及其成员在履行职责过程中可能存在的违法或失职行为实施调查等，所有这些措施都有着实质性的作用。比如，1999年初欧洲议会曾经任命一智贤委员会负责调查欧盟委员会某些委员会的任人唯亲、营私舞弊行为；3月份， 智贤委员会的调查报告公布后，立即导致以桑特为首的欧盟委员会集体辞职。5月上旬，欧洲议会批准了成员国政府推荐的欧盟委员会新主席人选——意大利前总理普罗迪；新一届委员会成员人选经由成员国政府与普罗迪磋商提名后，于9月中旬得到欧洲议会大会的表决同意。
欧盟是一个超国家性质的组织，由于成员国在向欧盟让渡主权权力问题上显得极为谨慎，欧洲议会权力的加强自然十分缓慢。它不可能成为与国内议会相当的享有广泛权力的机构；由成员国政府代表组成的理事会的权威地位至今尚难动摇。这主要表现为：
首先，在立法领域，尽管《阿约》生效后“共同决策程序”得到了更为广泛的适用，但是，对于类似农业、税收、竞争、法律趋同、工业政策、研究与技术开发、环境保护（注：分别见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第37、83、93、94、157、172、175条， 这些条款修正前分别为第43、87、99、100、130、130o、130s条。）以及共同外交与安全政策等重要领域的决策，欧洲议会仍然仅仅扮演咨询角色；（注：见经《阿约》修正后的《欧洲联盟条约》第21条，修正前为第J.7条。）对于与经济货币政策有关的领域（注：详见经《阿约》修正后的《欧洲共同体条约》第七篇第99、102、103、106条，修正前为第六篇第103、104a、104b、105a条。），目前继续适用“合作程序”。此外，相对于国内议会而言，欧洲议会尚不具备真正意义上的立法动议权。
其次，在预算制定领域，欧洲议会尽管在“非强制性开支”上拥有最终审定权，但仍受到理事会的牵制；而且，对于预算中的最重要部分，即“强制性开支”部分，最终审定权属于理事会。
再次，欧洲议会可以对理事会行使政治监督的方式十分有限，而且多不具有实质性作用。
最后，而且也是最重要的是，欧洲议会任何权力或职能的加强，通常需要通过对欧盟的基础条约（它们被喻为欧盟的宪法）的修正或修改来实现；然而，对基础条约的任何修正或修改（即修宪），一般均需要得到各成员国政府及其立法机关的同意与批准。欧洲议会（或欧盟其他机构）权力与职能的变化完全取决于成员国向欧盟主权权力让渡的程度以及彼此之间的妥协，欧洲议会本身对此无能为力。
随着欧盟一体化进程的不断深入，在欧洲议会的自身努力以及成员国广大民众的推动下，在不远的将来，对于某些具体领域（如“共同决策程序”的进一步推广、预算决策权等）欧洲议会可能会获得更多的活动空间；但是，我们认为，《阿约》所确立的欧洲议会与理事会及欧盟委员会之间相互关系的基本框架在一个相当长的时期内，不可能发生大的变化。