建立干部公开选拔量化指标探讨，本文主要内容关键词为：公开选拔论文,指标论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D035.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2007)06-0012-05
胡锦涛同志在十七大报告中强调：“坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部”；“坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制”；“扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。”在新世纪、新阶段，如果说我国的经济社会处在一个重要的转型期，那么干部工作、选人用人也面临着各方面的新转变。这包括：由传统的经验型选拔干部向现代科学型选拔干部的转变，由“少数人在少数人中选人”向“多数人在多数人中选人”的转变，由注重选拔结果向同时注重选拔程序和选拔制度的转变。近些年，全国性的干部公开选拔工作大力度、大幅度推开，取得了公认成绩，积累了新经验，当然也遇到不少新情况、新问题。目前，要把干部公开选拔工作深化一步，提高到新水平，需要进一步研究和解决一些深层矛盾和问题。其中，如何建立一套比较成熟、科学和具有权威性的量化指标，以便于准确、直接和有效地测评和识别干部，真正做到选贤任能、选准用好干部，是一个重要的、不能回避的新课题。
一、建立干部公开选拔量化指标势在必行
干部工作、选人用人，说到底就是要解决“选什么人、怎样选人”的问题，把干部“选准用好”。这一工作事关高素质干部队伍和领导班子的建设，事关党和国家事业的发展前途和各项工作的成败，事关中华民族的振兴和人民的福祉，因此理应不断探索创新，提高质量和水平。建立干部公开选拔量化指标，就反映了这种重要性及内在要求，在目前具备了现实必要性和可行性。
从必要性上来理解，主要来源于三个方面。一是来源于干部选拔任用的“科学化、民主化、制度化”的直接要求。干部选拔任用的“科学化、民主化、制度化”，第一位的是科学化，这既是民主化和制度化的根本条件，又是民主化和制度化的根本目的。就是说，只有在科学化的基础上才能实现民主化、制度化，而实现民主化、制度化的目的还在于实现科学化，即要真正做到选贤任能、选准用好干部。在目前，随着干部工作中的民主的迅速扩大，各项制度的出台，提高干部选拔任用的科学化水平问题突出了。如何贯彻好公开、公平、公正原则，如何准确把握和运用德才兼备、实绩突出、群众公认标准，如何遵循已有程序科学操作，如何做到人岗相宜、人尽其才、才尽其用，以及如何科学评估选拔任用结果等等，都不仅需要原则的、定性的认识与把握，更需要根据干部具体情况和干部工作实际进行深入的、定量的研究与探索。只有从质的规定性和量的准确性上拓展认识和实践，才能使干部选拔任用的科学化水平提升一步，进而推动干部选拔任用的民主化、制度化。二是来源于党的选人用人标准具体化、丰富化发展的必然趋向。随着时代变化和经济社会发展，党的选人用人标准也是不断丰富发展的。从起初的“选贤任能”、“德才兼备”到改革开放后的“四化”标准（革命化、知识化、专业化、年轻化），从“德才兼备”、“实绩突出”、“群众公认”，再到“德、能、勤、绩、廉”标准，不断充实着新内涵，延伸着新要求，越来越具体和丰富。从德、能、勤、绩、廉看，这已经比过去全面、具体得多；而德、能、勤、绩、廉的每一项，又包含了多层次、多方面的要求。科学把握和有效运用这些标准，只靠定性的、笼统的评判已远远不够，而必须同时采用定量的、精确的方法来认识与测评，即需要有量化指标的建构。如果说干部工作、选人用人目前正处在上述新转变中，那么这一转变的一个新特征就是选人用人标准的量化和精确化，即要由定性的、总体的、模糊的经验型标准向定量的、具体的、可操作的科学型标准转变。在这一转变中，有许多问题需要研究，有许多开拓性工作要做，而建立干部公开选拔量化指标，应当是突出的和必要的着力点。三是来源于干部公开选拔中出现的新情况、新问题的有力促动。近些年干部公开选拔工作大力度、大幅度推开，原则明确、程序健全、民主扩大、监督强化，这是一个很大进步；但同时也遇到如下新情况、新问题：公开、公平、公正的原则是确立了、遵守了，但有时干部选拔任用的结果却不尽如人意；选拔任用的标准、程序是坚持了、履行了，但人岗不宜、用人不当的问题却增多了；尊重民意、扩大民主是加重了、兑现了，但捉摸人心、经营关系、简单以票取人的情况却出现了；干部眼睛向下、关注民情的风气浓厚了，但埋头苦干、进取创新精神却相对减弱了；增强透明度、加强监督是重视了、落实了，但情绪化态度、恶语中伤的现象却流行了；如此等等。从公开选拔的总效果看，当然普遍良好，但组织、干部与群众“三不满意”的情况也明显存在。面对这些新情况、新问题，驾驭选人用人规律，探索更加成熟、完善的思路、措施、办法和手段，包括建立干部公开选拔量化指标，就成为必要的科学性选择。
从可行性上来考量，这主要依据于三个方面。一是依据于经济社会迅速发展所创造的基本条件。随着我国市场经济和现代社会分工的精细化发展，各领域、各行业、各部门的决策、运作和成效评估越来越专门化、具体化和量化；与此同时，信息化发展和计算机技术广泛运用，也为这种专门化、具体化和量化认识与实践提供了手段。在此基础上，国民经济的宏观与微观监测系统建立，社会发展指标（包括全面建设小康社会指标）健全与完善，社会政治稳定监测指标体系初步构建，公共安全的监控与应急系统得以强化。到目前，无论经济社会发展总体还是各领域、各行业、各部门，几乎无一没有系统指标，无一没有量化分析与评价。所有这一切，都为建立干部公开选拔量化指标创造了基本条件。二是依据于行政管理科学的长足进步所提供的现实可能。改革开放以来，在不断推进的行政管理体制的改革中，我国行政管理科学系统化、成熟化，行政管理实践开拓创新、经验迭出。以颁布《国家公务员制度实施方案》为契机，一套有关公务员的选拔、任用、考核、晋升、奖惩、监督的制度体系全面确立，并在全国范围内正式实施；与此相应，党管人才的体制、机制大幅度创新和完善，党政人才、科技人才、管理人才和实用人才的分类管理进一步细化、具体化，人才的评估、考核、激励等管理系统更趋完善；党政干部管理体制不断改革创新，从中央到地方制定出台了一系列制度、措施和办法，如中组部制定的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，山西省颁发的《山西省关于市县（市区）党政主要领导干部科学考评暂行办法》等等。当前，以这些理论创新和经验成果为凭借，可以顺理成章地建立起干部公开选拔量化指标。三是依据于干部公开选拔实践中有关量化指标的探索和试验所积累的一定经验。这些年来，各级、各地、各部门包括非党政部门、行业和单位都进行过多次干部公开选拔，结合当时当地实际作过多方面、多种形式的探索和试验，有的地方和部门已经设计和实施过具有自身特点的量化指标；这些量化指标有市厅级领导干部选拔的，有县处级领导干部选拔的，有乡科级干部选拔的，都取得了较好的效果。这些探索和试验虽是初步的，量化指标的设定也较粗较简、不够完善和系统，但实践证明有量化指标比没量化指标好，有精确测评比没精确测评好，有利于实现公开、公平、公正原则，有利于准确识别和认定干部，有利于组织部门规范化操作，有利于减少公选结果的“三不满意”问题。认真总结已有经验，特别是总结有关量化指标的设计和实施经验，深入进行科学研究与提升，就可以形成比较系统、完善的量化指标，把干部选拔任用的科学化水平再提高一步。
二、建立干部公开选拔量化指标涉及的主要内容及科学性追求
建立干部公开选拔量化指标是一个复杂工程，涉及干部各种情况和选拔工作各个环节。从干部公开选拔的全过程和《党政领导干部选拔任用条例》看，应该做到的有：公选公告、资格审查、笔试面试、民主推荐、组织考察、研究决定、任前公示和试用期考核等环节步骤，而每个环节步骤又包含多方面的具体内容。这些环节和内容都认真履行了、落实了，公开选拔工作才算是规范的和有效合法的。从目前的实际情况限定和经验局限看，要把所有环节和内容都无一遗漏地全部指标化和量化，可以说还做不到；而干部公开选拔的科学化目标，目前还不要求一步到达。我们所要做的，只是立足实际条件和现实可能，把能够建立的指标先行建立起来，在干部公开选拔中起到应有作用；暂时做不到的留待下一步深化、完善和拓展。而对于各级、各地、各部门来说，也应根据自身实际情况包括干部队伍具体情况有所选择、有所侧重、有所特点和有所先后。本文按照党的干部路线、方针、政策和《党政领导干部选拔任用条例》规定，总结有关地方和部门在干部公开选拔量化指标方面的尝试及经验，初步设定如下量化指标框架，以期引起必要关注和深入探讨。
上述量化指标突出了干部公开选拔的三大环节及主要内容，这也是目前急需关注、有必要量化的主要方面。（一）资格审评。即对报名对象的资格条件进行审核和测评，这是做到公开、公平、公正的第一步。这里为“审评”而非“审查”，表明多了一项内容，即在审定对象必备的硬件条件的同时，还要对干部以往工作、实绩和学习情况量化打分，区别高下。图表列举的工作资历、年度考核、上级嘉奖和正规培训四项，基本可作出历史的、客观的和恰当的测评。无论从历史的观点、强调实绩和贡献的取向，还是从我党重视学习和培养的传统以及指标量化的便捷性看，这一环节的内容都是必要的。（二）考试和推荐。这是量化指标的主干和主体部分，集中测试干部的自身素质、工作实际和干部群众评价。考试分笔试和面试两项，笔试主要测试干部应具备的理论基础、专业知识和实际知识等素质；面试主要识别干部的理论思维、对策运筹、气质风格等综合能力。应当说，这是干部公开选拔量化指标中的最基本、最核心并应一以贯之的标准或尺度。推荐又分为群众推荐和班子推荐两项。群众推荐也必须有确定的标准，但须更直观、综合一些。指标体系中列出了“为民宗旨”、“工作实绩”、“作风表现”，每一项又具体化为多个指项，以引导民主投票的客观性和理性选择。班子推荐实际上是在听取民意的同时，征求直接上级和直接下级领导干部的意见和有关评价，具有“小集中”的意义。但仍按不计名投票方式进行，排名次序按分值的5%递减，且总分值不超过群众推荐。对于干部公开选拔工作，决定质量和水平的环节就是考试和推荐。为此应予以充分重视，以足够的精力在相关指标上做足文章，力求在各有关规章规范下，设定最科学、最切近实际和最易于量化的各项指标，并力求更精细、更客观、更服众。（三）考察与表决。包括组织部门的考察与党委常委会的表决，主要反映了正确集中的内容。组织考察应客观反映被考察对象的实际情况及其所在单位干部群众的意愿，作出尽可能准确、科学的分析判断；在此基础上如实向党委常委会报告，由常委会研究表决，确定选拔拟任人选。此环节的量化指标，应以上述两大环节指标为基础，制定得更加精炼和准确。这里只粗略划定3倍人选和2倍人选量化范围，也不一定准确，但必须坚持差额考察与差额表决，在民主基础上科学集中，使党管干部原则藉以真实体现。在常委会研究表决后，即可确定拟任对象并予以公示。
这一量化指标虽显简略并带有地方特征，但已展示了作为系统量化指标的特点和科学性追求。其一，把干部标准与选拔工作标准有机统一起来。干部标准是“德、能、勤、绩、廉”，是“德才兼备”、“实绩突出”、“群众公认”，当然也是干部公开选拔工作的最基本、最核心和必须贯彻始终的标准。但选拔工作的标准不等同于干部标准，其涉及环节和内容要宽泛得多，实际上是要通过一系列原则的保障、条件的把握、程序的操作、环节的把关和多方面情况的综合分析，来贯彻和体现干部标准，准确识别和判断干部，达到选准用好干部的效果。一套科学的干部公开选拔量化指标，必须是把两个标准有机统一起来，以干部标准为轴心，方方面面的选拔工作标准与干部标准相互协调和印证，形成科学、有机的评判干部的完整指标体系。如果两个标准脱节、分离或者互不相干，就不是科学的而是有害的量化指标，在实践中很可能带来偏差甚至恶果，导致识人失误、用人失察，包括人岗不宜、用人失当等等。其二，把干部的现实表现与成长过程有机统一起来。评价和选拔干部主要是看现状，看现实的德、能、勤、绩、廉，看群众公认度，这是主要指标。与此同时，也不能完全忽略干部的资历、过去的贡献以及素质的培训提高，因为这与目前有内在联系，也直接作用于以后的发展和贡献。只是在量化指标中，干部资历应给予恰当、合理的位置，做到既看资历和成长，又重视现实表现和实绩，不搞论资排辈。从恰当、合理地区分和确定不同指项内容的轻重程度看，这正是量化指标的突出优势，是传统的定性标准所不具有的。其三，把干部的素质、能力与实绩有机统一起来。素质、能力是干部的内功，这主要通过笔试和面试来测定；笔试、面试的量化指标越精细、越准确，干部素质、能力的总体测评也就越贴近真实。实绩是干部的外功，是实际工作中的成就与贡献，这可以通过资格审评中的上级嘉奖来认证，但主要通过民主推荐得到公认，同时通过考察表决进一步判定。只有把干部的素质、能力与实绩有机统一起来，科学的量化指标才能真正确立起来，依据该指标测评和选拔出来的干部才能保证是优秀的。中国历史上的科举制仅凭考试录取官员，忽视实际能力和老百姓公认，与当代干部公开选拔已相距甚远。其四，把充分尊重民意与正确集中有机统一起来。扩大民主、尊重民意是干部选拔的必然趋势和要求，也是实行干部公开选拔的一个显著特点，量化指标必须有专门的环节和具体指项来反映。同时在公开选拔的每个环节和方面，处处都要提高透明度，兑现群众的知情权，接受群众监督。另一方面，民主越扩大、民意越丰富，对集中的质量、水平要求就越高。在量化指标中，正确的集中体现在：公开选拔方案的制订、各环节各项指标的轻重繁简定夺，尤其是通过组织考察和集体研究确定拟任人选。把充分尊重民意与正确集中有机统一起来，可以提高干部公开选拔的质量和水平，增强量化指标的科学性和权威性。这样有利于做到既充分尊重民意，又不简单以票取人，防止变相贿选和民意失真；既注重正确集中，又不陷入少数人说了算，防止违背民意和用人失察。其五，把系统指标与特殊指标有机统一起来。量化指标是涉及各环节、各方面的统一性指标，适用于每名公选对象和每一项公开选拔工作，体现了干部标准和公开选拔工作标准对公选对象的基本的和常规的要求。在这一系统指标中，不可忽略的是对特殊人才的测评和发现，这仍然是一个科学性要求。一个量化指标如果对特殊人才不敏感、不反映，其科学性会打折扣。为此，量化指标中带“*”号的指项，就提示了对特别优秀干部的关注，并允许在特定条件下突破系统分值的限定。同时，特殊指标还容纳了“一票否决制”内容，即无论在哪一环节、哪项指标，如果发现并确认了选拔对象负有岗位重大责任事故或其他违纪违法等事实，都应全盘否决总的测评结果，选拔对象立即出局，以杜绝干部的“带病提拔”。总之，干部公开选拔量化指标应是一个宏观驾驭规律、微观条分缕析、各环节指项科学定位的系统体系。在这一体系中，除了既定的特殊指标外，各层次、多方面的指标都对选拔结果起着重要作用，但没有哪项指标能够单独起决定作用。这是多方面、多要素、多原因的系统测评与判定，是合力的作用和多要素的决定，也正是系统指标的特点及科学性体现。
三、建立干部公开选拔量化指标要不断解决相关问题
世间万事万物，人是最复杂的存在；社会各行各业，干部工作、选人用人难度最大。古往今来、中国外国，在选人用人上有过无数的探索和努力，但至今仍没有也不可能有一个像数学公式那样完备的精确手段。其中的原因，一方面是被选用对象的德与才、素质与能力、水平与实绩、品格与作风等等，内含因素多而复杂，且不断发展变化；另一方面是影响和塑造干部的社会环境复杂多元且感性具体，空间不断扩张及至全球化，使得对干部的识别和把握越来越不易。因此，建立干部公开选拔量化指标的努力，也只能是一个由相对真理不断接近绝对真理的过程，需要持续地深化、调整、再深化、再调整，在解决各种问题中不断增强科学性，直至确立比较符合现阶段实际的量化指标。
从上述初步的、简约的量化指标看，目前需进一步解决的问题还较多，其中主要有五点。第一，量化指标的全面性和完整性问题。干部公开选拔量化指标应是围绕党的干部标准展开的一系列程序和环节的量化指项体系。选拔工作从哪里开始、到哪里终结，都应有量化指标的规范和介入，遗漏哪个程序和环节都会减弱指标的科学性。上述量化指标还只是集中在资格审评、考试推荐和考察表决这些最基本、最需要量化的方面，还未涉及所有步骤和方面，比如拟任对象公示后的反映情况汇总指标、试用期考核指标（这应与通常的年度考核指标有明显不同）等等，都需要扩展研究。同时，已有的量化指标的具体环节和方面，也有个全面性和整体性问题，比如组织考察的标准或方案如何具体规范和量化，党委常委会酝酿表决应有何种量化指标等等，也是需要深入研究和解决的。第二，量化指标的科学权重问题。上述量化指标主要从三大步骤的一级和二级指标上加以权重和量化，未涉及更具体的指项和内容，这是需要进一步展开和科学定夺。就大的方面看，已有的权重分值合理不合理、科学不科学，仍需要在科学理论背景指导下，面对干部实际情况和选拔工作的新经验再行分析和权重。比如，资格审评的基础分值，在总体的量化指标中应占有一定位置，但比例必须适当，以防止否定资历和论资排辈两种偏向。本量化指标大约把这一比例控制在总体分值的10%-15%，究竟恰当不恰当、合不合实际，尚待进一步权重和调整。又比如，作为主体或主干部分的考试和推荐，笔试、面试和群众推荐、班子推荐的四大项分值比重，在实践中不少地方和部门的实际操作并不一致，导致最终的选拔任用结果也有明显差异。本量化指标给定的分值，来自于有关地方和部门的经验总结，是否更科学、更合理，还需作深入的论证。从实质上说，群众推荐与班子推荐的分值比重如何确定，哪项该重些、哪项该轻些，这恐怕不只是个操作方法而更重要的是个实践问题，取决于民主进程以及民主推荐的质量、理性程度和客观性，也取决于班子成员的政策水平、识人水准和无私程度，应具体情况具体分析和定夺。再比如，考察表决的范围量化，《党政领导干部选拔任用条例》未作具体规定，这里只是参照有关经验暂行划定。实质上这与民主化程度和质量也很有关系，民主推荐的质量高，考察表决的范围就可大一些，否则就应小一些、相对集中一些。既然必须而且应当建立一个量化指标，就应尽最大可能地在指标权重问题上做足文章、下足功夫，从一级到二级、三级指标乃至每一个具体指项，都严格遵循科学方法和紧紧结合实际反复权重，直至最终切合实际、具备科学性、得到普遍认可。第三，量化指标的真实信息源问题。无真实信息源支撑的量化指标不但无益反而有害，有欺世惑众之嫌。为解决这一问题，从指标建构之初就应充分考虑其适用性和有效性，从实际情况出发有选择地设定指标及指项，并尽可能地具体、规范和“硬化”，增强可操作性，避免抽象、笼统和模糊。上述量化指标中资格评审的四项量化，就显示了这方面的优势，加分的信息凭据准确无误，且有确凿的等级划分；考察表决的二重范围量化，也是准确无误的，不可能走型或被扭曲；只是群众推荐和班子推荐的各项指标量化，目前的规范性和对真实信息源的逼近程度还不好掌握，是否会被“民意失真”和“官意偏向”所干扰以及干扰程度有多大，仍需深入研究和规制。当然，保证量化指标的真实信息源，不只是指标本身科学与否的问题，更重要的是相关制度、程序要健全，纪律、监督要强化，组织者要有公信力、工作能力及专业水平等等，这都应予以系统探讨和解决。第四，量化指标及其运作结果的权威性问题。这种权威性从根本上来说，取决于指标的科学性、普适性、有效性和可证性。为此就必须注意做到：量化指标的建立应充分体现党的干部路线、方针、政策及各项规章，充分体现对已有成功经验的总结和吸收；在指标的权重上，严格按照科学原则与方法进行，最大程度地集中有关领导者、专家学者的真知灼见，形成高水平共识；量化指标的运用，可由点到面、由低向高逐步推开，只要指标符合实际、符合干部选拔工作要求，运作效果又突出，就会得到普遍公认，成为选拔工作的“硬性”规范或选人用人科学依据。同时也应注意，量化指标的建构及其在实际中的运用和总体结果都应力争纳入干部人事部门工作程序，得到行政力量的推动和保障；而被实践证明的科学、完善的量化指标，则应进入干部公开选拔的制度化体系。第五，量化指标与干部人事管理制度的对接问题。量化指标的建立及其完善，需要常规的干部人事管理制度提供条件和保障，否则量化指标就很可能成为空中楼阁，或沦为迎合某种政治气候的权宜作秀工具。比如，干部人事管理制度如果解决不了干部能上不能下的问题，那么干部的公开选拔就不会有多大空间，也走不了多远，量化指标的科学性及其实际运用，就会越来越显得无足轻重。另一方面，量化指标的建立和完善，凸显了干部人事管理制度改革的关键内容、环节和方向，干部人事管理系统应积极回应这种提示，推进科学化、民主化和制度化改革，在完善岗位责任制、考核制、培训制、奖惩制、职务晋升制等各方面有所新作为，特别是在党政人才的管理上尽快形成完善的体制和机制。从目前来看，初建干部公开选拔量化指标，则应充分依靠和利用干部人事管理制度的现有条件和改革成果。量化指标的内容覆盖面和科学权重，应充分考虑干部人事管理所能提供的渠道和手段，注重可行性和便捷性；量化指标的真实信息源支撑，应尽可能多地采用干部人事管理的信息库积累，以确保真实和可靠；而量化指标在公开选拔工作中的运作情况及总体结果（包括对每个公选对象的测评及结论），都应进入干部人事管理系统，发挥其长效作用，这也是一种“资源整合”。
总之，要建立现阶段比较完善的干部公开选拔量化指标，还有许多工作要做，有不少问题需要不断探索解决。既然建设高素质干部队伍和领导班子、选准用好干部，对于党和国家的事业、实现宏伟目标和人民的福祉意义重大，那么就应以足够的注意力和精力争取做好这一工作，并追求优质、高效和超前。只要我们以科学、严谨的态度深入总结经验、把握规律，勇于探索、善于创新，一套系统、科学、管用的量化指标就能够建立起来、完善起来，在选准用好干部、提高干部工作水平上发挥不可替代的作用。
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