西方国家的对外援助：理论与实践的分析，本文主要内容关键词为：西方国家论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对外援助是一国或国家集团对另外一国或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。[1]它也是国家在国际关系中对外施加影响、谋求自身利益的一种重要方式，主要包括经济援助和军事援助。对外援助主要有四种形式：(1)无偿赠与资金或货物，前者又分为无偿财政援助和无偿技术援助；(2)无息或优惠的低息贷款，又分为短期和中长期，这是对外援助最经常采用的方式；(3)项目援助与规划贷款，这是世界银行模式的发展援助，一般需要经过较长期的基础论证和评估后才能确定；(4)紧急性援助贷款，包括国际货币基金组织(IMF)提供的用于临时性资金融通的贷款。对外援助也可分为无偿的或有偿的、无条件的或有条件的；此外，还有提供能源、粮食等形式的援助。
与之相对应的是经济制裁，包括抵制、禁运、封锁等。在国际关系中，经济制裁与对外援助是经常被使用的两种手段，西方国家、尤其是大国更倾向于使用它们来贯彻本国的外交政策。在第二次世界大战后的近60年间，二者的影响都很大。但在冷战期间，经济制裁的使用频率远远高于对外援助，尽管著名的马歇尔计划就是对外援助的成功范例，但只是在20世纪70年代、特别是1974年《建立一个新的国际经济秩序的宣言》和《行动纲领》规定发达国家将其GNP的0.7%用于援助发展中国家以来，对外援助才引起人们关注。而由于经济制裁往往与一国的“硬”实力有关，具有很多弊端，一方面易被攻击为干涉内政，另一方面会损害本国及外国资本家的利益，因此各国资产阶级就转而选择由政府出面、可将负担转嫁到本国人民头上的对外援助，遂使经济制裁逐渐势微、而对外援助在国际关系中日占上风。冷战结束后，对外援助逐渐取代经济制裁，成为大国影响和控制小国的重要手段，美国、欧盟、日本等西方大国每年的此项支出都在百亿美元以上。“9·11”事件后，西方对外提供援助的积极性更是大增。他们认识到，贫穷是滋生恐怖主义的土壤，为扶贫就需要增加对发展中国家的援助。而一些发展中国家出于本国的政治、经济和外交等目的，也大量增加对外援助。
一、对外援助的理论分析方法
为了更好地分析国际关系中的对外援助，本文将介绍与之有关的四种理论流派，主要是经济学与政治学的观点，并将适当关注国际关系学的研究方法。
在评估这些理论观点时，本文借助的是美国学者约翰·怀特所创立的分类方法。[2](P105)为了便于对它的研究，怀特提出了四类援助理论，分别是补充论(supplemental theory)、替代论(displacement theory)、受援国中心论(recipient-oriented theory )和援助国中心论(donor-oriented theory)。[2](P105)前两者主要涉及经济学，后两 者则与政治学有关。
(一)经济学的观点
对外援助对受援国的经济帮助是毋庸置疑的，它可以给受援国带来不少的经济利益。这里的补充论也叫积极援助论，就是侧重于外援在接受国经济发展中的作用。[3]它认为，受援国的经济发展缺乏一些基本的资源，如储蓄、外汇、熟练的劳动力，而外援可以起到代替或者补充这些资源的作用。通过补充这些经济增长所必需的资源，外援可以使该国的经济发展更加迅速。[3](P5)受援国最终会发展到一定水平，其经济再也不需要外援就可以持续地增长。但受援国有时也会付出一定的代价。
补充论阐释了援助的目的，但没有正面回答一国为什么要提供援助的问题。它分析的因素五花八门，从发达国家向发展中国家履行义务到为受援国拓展市场等等，什么都有。除了发达国家向发展中国家履行义务这一点以外，其他对一国向外国提供援助的分析都包含了一些直接为援助国利益服务的因素。这些分析都表明，援助国是出于自身利益而非以利他为目的的。[2](P105)
对外援助对援助国而言，通常也会带来各种经济上的好处，特别是限制性或有条件的援助更是如此。其中包括：(1)以经济贸易援助带动投资，这在发达国家的对外援助中极具普遍性。(2)以经济援助换取特定的经济好处，如保障稳定的能源和原料供应。日本和欧盟对东南亚、非加太国家的政府提供发展援助就是如此。(3)以经济和军事援助带动援助国国内某些部门的发展，如西方主要国家国内军火工业的发展与其对外援助就是密切相关的。(4)以对外援助为手段，加强援助国商品和资本的对外竞争力，提高市场份额。
替代论或称消极援助论，是从经济学角度分析对外援助的第二种观点。[2](P122)它是补充论的发展：援助使受援国得到了其经济发展所必需的资源。但它并不认为援助对受援国有帮助，而认为对其有害。援助使受援国不采取必要的行动来弥补其不足，从而使受援国的相关市场不能得到发展，因为其政府看不到进行有关投资的理由。[3](P5)如果这些必不可少的市场得不到发展，受援国就会永远地依赖于外援。这种观点进一步提 出，援助会人为地强化受援国对援助国的从属关系。替代论者还认为，援助是一种控制 和压迫别国的工具，它是为阻止而非鼓励受援国的发展而设计的。替代论有意或者无意 地认为，援助有害于受援国的发展；而补充论者则坚信，援助有助于受援国的发展。[2 ](P31)
有人说，得到援助越多的国家，其经济就增长得越快，而不论其政府执行何种政策；也有人认为，二者间不存在任何联系。世界银行现在以政策、机构和治理水平等技术指标为依据，对各国进行综合排名。它认为，执行正确政策的诚实政府能够得到援助，而表现不佳的穷国则不能获得援助。
该保守学派受到美国新战略家们的有力挑战。例如，任何人都认为中亚国家治理糟糕。普林斯顿大学的史帝芬·科特多甚至用“垃圾斯坦”来形容这些前苏联外缘的转型国家。然而经合组织(OECD)投向塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克及阿富汗、巴基斯坦的援助却从2000年的11亿美元增至2002年的37亿美元。去年，布什政府向巴基斯坦提供的援助就达30亿美元。
当然，并非所有基于战略考虑的对外援助都缺乏效率。战后美国在欧洲实施的马歇尔计划就既取得了战略上的成功，又得到了经济上的好处。在世界银行犹豫不决时，它使欧洲被战争摧残的经济得以恢复，并巩固了反对苏联的西方联盟。同样的，并非所有可以有效消除贫困的援助都具有战略目的。
(二)政治学的观点
除了上述两种针锋相对的经济学观点外，还有两种政治学的观点，即受援国中心论和援助国中心论。尽管并非尖锐对立，二者对对外援助的分析模式是完全不同的。前者关注受援国如何使用外援，后者集中于如何从援助者的角度使用外援。
以比较政治学为基础的接受国中心论关注的是受援国如何利用外援，尤为重要的是，由于援助是由政府而非人民所掌握，它所关注的就集中于政府如何利用外国提供的援助资源。[2](P128—131)相应地，援助就成为各国政府用来维持其统治的一种资源。简而言之，援助使各国政府无需作出艰难的政治选择，例如精简政府的社会项目或者增税会受到人民的反对，并引起对政府广泛的不满。于是援助使一个政权可以推出其他政策，而能继续执掌政权。
受援国中心论和补充论一样，都只是回答了各国如何使用援助的问题，而没有直接回答一国为什么提供援助的问题。要回答这个问题，就需要考察援助国的利益，而非受援国的利益。学者们认为，援助国通过提供援助来维持世界各国的现政权、特别是执行对己友好外交政策的国家的政权，就可以维持对他们有利的全球稳定。与经济学一样，这里的援助也远非是基于利他目的的。
下文谈及的援助国中心论是本文的重点。运用援助国中心论，可以为一国为什么援助外国的问题提供一个清楚的答案。与其他研究各国如何利用援助、一国为何向外国提供援助不同，援助国中心论只是关注一国为何向外国提供援助。援助国中心论在研究援助问题时运用的是国际关系学的方法，而没有考虑相关的经济因素。这种理论模式分析了当一国向另一国提供援助时所引起的国际关系的变化。援助国中心论有个内在的推断：援助国试图从受援国得到政治上的好处。[4](P301—309)
援助国与受援国在相互关系中的地位差别很大。这种关系可能是受援国依赖援助到了舍此便不能生存的地步。为了能得到源源不断的援助，受援国接受了援助国提出的全部要求。这种关系也可能建立在自愿的基础之上：受援国为了获得援助而事先同意或允许做某事。姑且不论这种关系的具体机制，提供援助是为了获得别国的支持，援助国中心论认为，援助国提供外援是为了影响受援国，它还得到历史经验的证明。
汉斯·摩根索对援助国中心论进行了较好的概括。他提出一套对外援助的理论，描绘出对外援助的基本目标，并试图揭示援助政策偏离了其基本目标。[5](P4—14)与他的现实主义特色相一致，[5](P301)摩根索认为，援助只是一种纯粹对外国施加影响的对外政策工具。他认为，援助可分为六种：人道主义的(humanitarian)、用于生计的(subsistence)、用于经济发展的(economic)、军事的(military)、为提高自身声望而 给予的(prestige)和贿赂式的(bribery)对外援助。为了理解摩根索的思想，有必要简 要地分析一下这六种援助。
第一种援助即人道主义的援助，是惟一一种并非必然与政治有关的援助。摩根索把人道主义援助定义为：一国政府为救助遭受自然灾害的外国受难者而向该国政府提供的援助。[3](P66—68)但如果援助被发放到某国政府的手中，那么它将会被该政府用于政治用途，而非优先用于人民的福利。[5](P302)把接受国想像得慷慨仁慈、并在两国之间建立一种友好的政治关系，这是援助国政府通常乐意做的事情。援助国通常都不关心钱是怎样被花掉的。于是只要操作得当，援助国就可通过提供人道主义援助而施加自己的影响。
用于生计的对外援助是将钱提供给不能维持最低限度公共服务设施的国家。[5](P305)换而言之，这种援助是为那些没有足够资源来为国民提供必需的服务设施的国家平衡预 算赤字的。它的政治影响显而易见：首先，它使那些如果没有外援就会垮台的政府能够 维持既有的现状；其次，任何接受用于生计的援助的政府都不愿丧失政权。如果政府不 能提供“最起码的公共服务设施”，该国人民就会推翻它，这种担忧为援助国向受援国 施加影响提供了机会。
为经济发展而提供的援助又是一种类型。这种援助旨在帮助希望能够全面振兴经济的国家建设基础设施。然而，摩根索批评这种援助不明智、不可操作。首先，他对那种援助能够克服由于效率缺失而使经济增长缓慢这个问题的观点提出批评。他提出，在一定条件下，发展缓慢是由于缺乏效率导致的，这些国家不可能得到发展。花钱建设项目和培训员工并不能改变这些国家完全缺乏能力发展经济的事实。[5](P304—308)
然而，摩根索最有说服力的观点是总结出影响发展援助的政治因素。略言之，发展会引起不稳定，最终可能会给美国利益造成更大的损失。由于改变了受援国的经济格局， 美国会冒强化一个由群众组成的在行动和思想上都反美的集团的风险。更大的不稳定出 现在由经济起步阶段向经济发达阶段过渡的变迁过程中。
军事援助是第三种援助，它一直到60年代都主导着美国的对外援助。然而，摩根索认为军事援助并没有发挥军事作用，而只起到政治上的作用。他说，援助国“在提供军事援助时是为了获取政治收益。它迫使受援国听从援助国”。[5](P303)军事援助就像是 一种贿赂，迫使受援国不采取会使援助国停止援助的行动。
为提高自身声望而给予的对外援助可使一个欠发达国家在外表上具有一种进步性。这样，援建一些大型工程可使其科技和经济出现一种增长的假象。这些工程有机场、公路等形式——它们不必具有真正的功能，特别是经济方面的功能。援助国和受援国通常不将这种基于荣誉出发的援助公开。它们把这些项目通过一些军事或经济援助的形式隐藏起来。摩根索认为，为提高自身声望而给予的对外援助和军事援助一样，也是一种形式的贿赂。[5](P302)
贿赂式的对外援助是最后一种形式的援助。摩根索是以它的一个真实目的为基础的：贿赂是一国政府向另一国政府提供钱财或服务，以作为“一种交易的代价”。[5](P302)这些服务的表现形式很多，能够为援助国带来一些好处。贿赂是除人道主义援助以外的其他援助的真实目的。而且，有史以来它就是援助的目的。摩根索把援助视为贿赂的理论使这些问题变得豁然开朗。
与作为贿赂的援助有关的问题在于这样的事实：现代国家尤其是美国试图隐藏这种关系的实质，编造了许多冠冕堂皇的理由，如发展援助，并为达到这些不可告人的目的而设立了专门的政府机构。最后，有关发展援助的借口由于援助国和受援国都对这种关系不满而不能成为现实。受援国不满是因为它受到的束缚太多，援助国则感觉上当受骗了，因为受援国并没有根据事先的交易条件来支持援助国。于是把援助关系视同为贿赂使各方都感到为难，他们都希望有一种不同于这种关系的新方式。[6]受援国希望得到无条件的援助，而援助国希望能够影响受援国。
简而言之，援助国中心论认为，援助是一种可对受援国施加影响的工具。或者像摩根索所说，它是为特定交易活动而提供的贿赂。这个理论尽管简明，但存在着适用困难的方法论问题，主要障碍在于如何评价影响。
二、对援助国中心论的运用
如果不是事先界定何时以及如何衡量影响，就不能将援助与影响相提并论。有许多选择可供研究。其中一种认为，可以考察受援国的政府声明，或者是由援助国领导的军事行动；另外，也可在双边条约的正文中发现这种影响。然而，所有这些选择都给研究人员带来了麻烦：战争爆发得太少了，以致不能提供有可比性的价值。过去的50多年里，美国主要参加了朝鲜、越南和海湾战争，这些有限的案例不能为一项专门的重点研究提供充足的数据。此外，有关各方在时间和物质等方面的差距过大，也使这种对比变得困难。政府的官方声明往往具有误导性，或者是自相矛盾的。政治家们可以发展各种各样的声明，以达到从建立国际联盟到赢得国内政治支持等不同的目的。如何评价听众对一项声明的真实反应看来也是非常困难的。此外，它还涉及适用何方声明的问题，一国政府、特别是一个有众多成员的联邦政府所作的所有声明是否都具有同等价值?这些问题 使得对声明进行分析研究变得很不可行。最后，条约的制定很不规范，它受到国际力量 和国内政治等因素的综合影响。[2](P130)条约涉及许多有关主权的问题，没有一个主 题是可以适用于所有国家的。此外，多边条约的数目之多，也使这项研究变得错综复杂 。由于条约签字国的增加，很难判断在谈判过程中到底是谁影响了谁。
由于这些研究方法都存在着缺陷，研究者将注意力转而集中于对联合国表决投票的影响上。基本的假设很简单，援助国通过向联合国会员国提供援助来收买或拉拢选票。如果援助产生影响，受援国就会根据与援助国达成的协议投票，通常与援助国的投票相一致。按照这种模式，在联合国内投票就是接受援助多少的效果了。
在联合国内影响表决的实践很普遍，但受到一些批评，有人认为，联合国表决的积极性在逐年下降，援助国不再关心这些表决的结果了。[7]然而事实并不是这样的，特别是对美国而言。近几年以来，美国大力支持联合国，这表现在美国努力推动联合国支持海湾战争、并关注联合国新秘书长的人选等很多问题上。如果美国知晓联合国及联大表决的实情，那么它的上述努力看上去就是非理性的。
除了上述对外援助对联合国内表决投票的影响外，对外援助的政治收益还有长远或直 接、现实或潜在之分，主要包括五个方面：(1)通过援助控制和干涉受援国国内政治经 济发展及其对外政策，使其按照援助国的愿望和模式发展；(2)通过援助打击和削弱对 手或敌对国家和国家集团的势力和影响，扩大自己的势力范围和影响；(3)通过对外援 助谋求与受援国之间良好的关系和国际形象，以获得其对自己的国际支持；(4)通过援 助影响(而不是直接控制和干涉)受援国国内政治经济的发展方向；(5)通过对外援助， 换取某些特定的政治利益，如在某个特定事件中对援助国的支持。
在实践中，最经常地运用对外援助手段来谋求政治利益的就是美国。美国在战后初期在西欧实施“马歇尔计划”的政治目的就是联合西欧共同对抗苏联，同时避免西欧因经济危机而导致共产党力量的壮大。苏联对东欧国家的援助也是出于同样的政治考虑。日本是西方发达国家对外提供官方发展援助(ODA)最多的国家，这是与其谋求政治大国地位的对外战略紧密联系在一起的。日本在联合国安理会中担任非常任理事国次数最多，这是与它通过对外援助在广大发展中国家中广结善缘密不可分的。而台湾当局为扩大其“国际生存空间”而大搞“金钱外交”，甚至为了进入联合国而开价10亿美元，当然它援助的对象主要是它的“邦交国”。
三、“冷战”后对外援助的实践
在“冷战”时期，受美苏争霸斗争的影响，援助的目的主要是美国和苏联削弱对方的影响、争夺势力范围；80年代以后，美国等西方国家为支持第三世界国家的民主改革、推动禁毒工作的进展，以及减轻拉美等国的债务负担，也向它们提供了大量的援助。而苏联则由于国力衰弱，对外援助逐渐减少。在赢得“冷战”之后，西方国家对外援助的积极性有所下降，富国的援助预算从最高时的1993年的逾1600亿美元降至1997年的低谷485亿美元。但“9·11”事件的发生，重新唤起它们对援助外国的兴趣。就在“9·11”袭击的6个月之后，各国捐赠者在墨西哥的蒙特雷集会，重新审视了他们的援助义务。世界银行曾悲观地认为，由于“9·11”事件的影响，国际援助会大幅度下降，但与会各国承诺：到2006年，他们的对外援助预算将比现在增加1/3。
“冷战”时，有许多腐朽、专制或无能的政府由于得到外国的援助而获得了合法性，并苟延残喘。当时美国大量施舍外国首先是为了遏制共产主义，其次才是消除贫困。援助者对这些钱的用途毫不关心，更不提这些慈善事业是对谁有利。一些精明的政府，如印度，就左右逢源地从东西方国家两边都得到了许多援助。与美国的对外援助主要受共产主义威胁的影响不同，欧洲国家的对外援助主要是给予其前殖民地，如非洲国家等。
当前对外提供援助的不仅有国家，而且还有许多国际组织和机构，如联合国、世界银行、国际货币基金组织、欧洲联盟以及其他的一些区域性组织都加入了这一行列。1988年，日本取代美国成为最大援助国。[8](P298)1993年，日本的ODA是113亿美元，美国是97亿美元。[9](P182)但现在，从提供援助的金额来看，美国、欧盟和日本分居前三位。
受援国的分布反映了主要援助国的特点。如西欧国家倾向于向非洲和前苏东地区提供援助，美国主要向中东(尤其是埃及和以色列)和拉美提供援助，日本则主要向亚洲国家提供援助。此外，石油出口国家、俄罗斯、经合组织以及中国台湾(主要是为了与大陆争夺“邦交国”)等国家和地区也对外提供一定的援助。中国在今年3月援助阿富汗国际会议上承诺将对阿援助提高到3亿美元；5月6日，中国又承诺耗资2.66亿美元修复塞拉利昂弗里顿的拉姆利海滩，这是这个西非国家在结束长达10年的叛乱后规模最大的一个开发项目。[10]
对外援助使一些受援国受惠不少。例如在2001年夏天，国际货币基金组织还在焦急地提醒巴基斯坦政府关注其潜在的债务危机，因为该国外债占其GDP的比例高达55%，而其 外汇储备则不足IMF的最低值16亿美元。但“9·11”事件后这一切都发生了变化：来自 富国的慷慨担保、贷款和债务免除使IMF的贷款相形见绌。现在巴基斯坦的外汇储备超 过110亿美元，其经常项目赤字在“9·11”之前占其GDP的比例超过2%，现在则变为盈 余。由于位于反恐战争的前沿，而使该国的财政状况大为改善。[11]巴基斯坦之所以在 当前的“反恐”斗争中如此积极，应该与美国的巨额援助紧密相关。而外国援助在埃及 、巴勒斯坦等国政府的财政收入中所占的比例至少在一成以上。在当前国际关系的一些 热点地区，对外援助无疑成为国际政治的有力工具。
四、结束语：对中国的启示
随着中国综合国力的逐年增强，中国在国际舞台上的影响也在日益提高，这其中也离不开对援助这种手段的运用。在“冷战”时期，中国为了维护世界和平、发扬国际主义的精神、支援第三世界国家的民族解放事业和经济建设，对亚、非、拉的一些国家提供了无私慷慨的、力所能及的援助，对他们的民族解放和经济发展发挥了很大的作用，其中的许多大型援建工程已成为中国与各国友好关系的历史象征。在今天，中国仍然承担着相当的对外援助义务，这是中国作为一个负责任的大国对国际社会的具体贡献，今后还会继续加强。但是，由于台湾问题的久拖不决，中国在与台湾当局的外交斗争中，也耗费了巨额的外援。当然，这也是中国为了世界的和平与发展、为了实现祖国的和平统一而不得不付出的历史代价。
不过，中国的对外援助与西方国家的对外援助有着本质的区别：中国绝对不会像它们一样将援助作为推行本国霸权主义、强权政治路线的工具，而是为了支援别国的建设、维护世界的和平与发展，是在平等的基础上进行的，绝对不附加任何不合理的条件。为此，我们有必要认清西方援助外国的实质，并在国际斗争中予以揭露。