中国烟草专卖制度质疑，本文主要内容关键词为：中国论文,烟草专卖论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，1991年9月29日，七届人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月3日，国务院颁布了《烟草专卖法实施条例》。这些法律、政策的实施在中国烟草业建立起了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的专卖管理体制。
烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度（烟草专卖品是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械）。
根据烟草专卖法和实施条例的规定，专卖主管部门会同政府计划部门制定种植规划，统一收购和调拨烟叶。烟草专卖品生产企业必须严格执行国家下达的生产计划，国家专卖部门和计划部门对价格有控制的权力。烟草专卖品的销售、运输必须经专卖行政部门审批，在规定的经营范围和地域内从事。在专卖体制下，国有卷烟生产企业垄断卷烟生产，国有烟草公司垄断烟叶的购销，烟草专卖局负责政策的制定、执行和监管。我国烟草专卖制度暴露出了许多问题。
一、实行烟草专卖制度的前提难以成立
从专卖法规上来看，烟草专卖制度的实施有两个假设前提：专卖制度可以促进质量的提高，保护消费者的利益，保证国家高额的税收；专卖制度配置资源的效率比市场机制高。
烟草是一种损害人体健康的特殊消费品。政府有必要通过管制促使烟草制品质量的提高，防止假冒、伪劣产品危害消费者健康。按照这种逻辑推理，也许大多数商品都得实行专卖了。在价格机制的作用下，理性的企业在竞争的条件下具备自我激励的机制。政府的作用在于监督企业遵循市场规则，而不是取代市场的作用。对烟草制品课征高税是目前世界各国的一般作法，据说可以控制吸烟。中国现在大概有三亿多烟民，高税的作法收效甚微。卷烟的品种比较单一，主要为烤烟型，焦油量也比发达国家要高出很多。
现代国家的财政收入主要是通过税收的方式取得，税利不分不利于国有企业转换经营机制。在中国，常常用税利来衡量烟草企业效率，显然是不合理的。烟草的消费需求一般来讲是缺乏弹性的，市场的垄断可以维持较高的价格水平，可以给企业带来高额的超额利润。即使企业的成本高于市场平均成本也可以赢利，不利于企业提高生产的效率。对烟草制品征收的主要是消费税，只要市场需求不变，在一定的税制约束下的税收额也应该不会有太大的变动。即使没有专卖制度，国家也可以直接通过课税保证一定的财政收入。如果说在国家垄断的前提下，税收的征收成本要大大减少，那只能说明要改革相关的体制。对产量和价格直接的控制是计划经济体制下配置资源的方式。同市场价格配置资源的方式相比较，管理部门很难取得足够的信息调节供求，经常会造成资源的浪费。中国烟草产业生产的总体过剩也许就是其自然的结果。
二、地方保护对专卖制度的扭曲
地方政府为了保护本地区烟草企业的利益，设置各种进入壁垒以阻止外地企业进入本地市场或者削弱外地企业的竞争能力，这样的行为可以称其为地方保护。目前，全国大约有近一半省（区、市）实施了烟草专卖地方立法，或以省政府的名义发布规章；或以省人大名义颁布地方法规，为烟草地方专卖设置合法依据。
烟草专卖制度强调的是国家专卖，为什么这样的制度安排被扭曲成为地方专卖，卷烟和烟叶市场被地方企业高度垄断，都是国有企业却被明确了各自的地盘和利益范围？经济学的委托——代理理论可以很好地解释这种行为。在专卖制度条件下，国家和各级专卖机构形成了层层的委托代理关系。在代理关系中，与委托人（国家）相比，代理人会更确切地了解被分配工作的详细信息，并更充分地了解自己的行为状况、能力和偏好。在代理人和委托人之间信息分布不对称，完成契约成本很高，代理人就可能会进行投机活动。[1]（P41）。
烟草是被课征重税的商品，作为一种消费税在目前主要是在生产环节被征收。在“基数固定，增长分成”的中央-地方财政分配的现行体制下，烟草消费税和地方财政收入密切相关。保护地方卷烟企业，获得较高的财政收入是地方专卖部门推行地方专卖的内在动力。保护地方企业的收入和扩大就业也是地方保护的原因。对于众多的小企业来说，在地方保护存在的前提下，本地区最佳的政策选择自然也是对本地也实行保护政策，对于规模大的企业，地方保护是制约起发展的最大阻力。
从烟草专卖制度实施至今，国家已经关闭了上百家的计划外卷烟厂。从这个角度来说确实打击了地方保护主义。但是这种计划外的生产并没有完全消失。信息不对称造成的很高的监督费用使国家只能默认地方保护主义的存在。国家采取强制的手段打破地方保护，对资源重新配置，其成本将非常大以至于很难推行。面对众多的地方企业，国家不可能掌握足够的信息，作为最后的决策者命令企业兼并或破产，也不可能支付极大的谈判成本来协调地方的利益。地方各级专卖部门追求的目标也很难和国家专卖的目标相一致。最终的结果也许只是维持现状，那么烟草专卖制度的被扭曲就是一种必然，只有制度外的创新或许才可以阻止地方保护。
三、对烟叶市场、消费者和卷烟生产企业的不利影响
1.烟叶市场的垄断使烟农利益受损，烟叶种植区域分布过广，市场供给过剩。
地方烟草公司统一收购烟叶，烟叶的价格、品质标准、收购的配额都由其按照上一级的烟草主管部门的规定实行。卷烟生产企业必须通过地方烟草公司才能收购到烟叶，企业无权独立地和烟农签订合同，这就人为地增加了企业的交易成本。对于跨地区烟叶的购销更是受到了限制。
品质的鉴定要有技术上的支持，烟草公司究竟有多大的激励对农民的烟叶进行评估呢？即使有这样的激励机制，对于多变的市场需求，专卖部门是否可以掌握足够的信息来定价呢？烟草公司作为一个有自己独立利益的经济主体，作为一个垄断的组织，没有理由不去追逐自己的经济利益。农民基本没有同其讨价还价的余地，也缺少维护自己利益的行业组织，很难维护自己的权益。每到烟叶收购季节，地方政府都要采取很多的措施防止农民将烟叶运往外地销售。这说明农民可以通过另外的渠道获得更高的收益，但这是专卖制度所不允许的。在专卖制度下，农民得不到足够的激励去改善烟叶的品质，品质不好的烟叶在一定程度上受到政府专卖机构的保护，市场上很容易出现劣质烟叶驱逐优质烟叶的现象。
中国大约有二千万农民，涉及二十多个省（市），可谓全国种烟，烟叶种植总体过剩，质量也参差不齐。中国烟草种植大致分为西南烟区、中南烟区、华南烟区、西北烟区、东北烟区、黄淮烟区，优良烟叶多分布在中西部烟区。国家种植配额的分配使各烟区有存在的合法理由。烟草公司独家按计划收购的管理模式使烟叶不能在全国自由流通，烟农也不允许直接面向市场售卖烟叶。优质烟叶区产量不能扩大，因为缺少更大的市场和计划指标。劣质烟叶区也不会缩小其规模，因为其有地方市场和计划指标，地方保护和地方卷烟企业的存在支撑其存在，本区域内烟叶受其他区域烟叶竞争小，这就可以解释在中国只要能种植烟草的区域，基本上都在种植，而且在这些区域都有卷烟生产企业。除了云南、贵州等省烟叶以调拨形式在全国流通外，其他省份大多为自己自足。
1990-2000全球烟叶产量（万吨）[2]
年份 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
全球 541.8 561.9 552.1 635.7 458.1 464.0 576.4 697.2 492.8 508.0 486.6
国际 317.3 334.3 292.3 378.6 300.8 289.3 311.3 358.8 337.3 337.2 320.0
中国 224.5 227.3 260.0 257.1 157.3 175.7 265.1 338.4 155.5 170.8 164.8
专卖制度实行国家垄断使市场价格信号失灵，极易使烟草供求不均衡，造成资源浪费。上表显示烟叶产量从1995年175.7万吨增加至1997年338.4万吨，到1998年剧减为155.5万吨。农产品产量的剧烈变动必然反映了市场供求的极度不均衡，资源浪费不可避免。
2.消费者没有选择的自由
地方烟草公司作为市场销售的垄断者，决定卷烟销售的品牌和数量，零售商只能从烟草公司进货。不同的行政区域内销售的卷烟品牌迥异，地方烟草公司一般是优先售卖本地的卷烟，消费者被强制于这个预先设定的框架内没有选择的自由。理性的消费将是选择的结果，很难想象不能自由选择的消费者可以最大化满足自己的消费欲望，保护消费者的政策目标也很难实现。没有选择，商品就分不出优劣，生产也就没有效率。
走私香烟在中国市场的泛滥使国家的税收受到很大的损失。万宝路、三五等品牌的价格不低却受一部分烟民的喜爱。这是否表明只要性价比合理就可能受到消费者的青睐呢？假设中国的卷烟企业拥有这样的品牌，那么烟草专卖制度也许就不再对其有作用了。中国大多数卷烟品牌趋于雷同，可替代性强，零售商违反专卖制度的成本使销售无利可图，也就没有违反制度的必要了。当然走私卷烟的低成本也许是其畅销的重要原因。中国已经加入WTO，随着中国烟叶和卷烟关税大幅度调低，中国将成为外国烟草公司激烈角逐的必争之地，专卖制度将很难阻止外国卷烟和烟叶合法地进入市场。中国企业如果不能提高资源的使用效率改善卷烟质量，降低生产成本，那么将很难在竞争中生存。
3.卷烟生产企业规模经济受限制
中国卷烟生产企业多而且分布分散。据统计全国有27个省（区、市）种烟叶，除西藏、青海外都建有自己的烟厂。全国共烟厂146家，年产量60万箱以上有11家，市场份额占34％。年产量30-60万箱27家，占全国市场份额31.1％，10-30万箱45家，占25.6％，10万箱以下63家，占7.3％共有1181个牌号流通，平均每个牌号规模为2.84万箱。[3]
中国卷烟生产企业众多，各自的成本状况不同，市场的需求差异也很大。企业绝大多数虽然是国有企业，但是各自是不同的利益主体，又代表了不同的地方既得利益，统一制定价格标准在实践中很难推行。对产量的控制是专卖主管部门主要的管制工具，卷烟产量和烟叶种植的配额被分配给各省、自治区或直辖市。国家从数量上控制烟草业的发展，计划体制得以维持。数量指标一经分配，其变动弹性很小，很难反映企业生产技术的发展状况和多变的市场需求。企业间产品差异大，成本迥异，各自的需求弹性不同，在自由市场制度下企业会自主地决定价格和产量，以适应竞争。在专卖制度下，已经确定的产量很难真实体现企业之间效率的差异。效率高市场需求大的企业受产量指标的限制不得不从效率差的企业手里购买生产指标，增加了企业的负担，低效率的企业却因为指标而受益。企业很难通过竞争确定其最佳的生产规模。
专卖制度保证了卷烟企业的国有垄断的地位，资本不能自由进入或退出也限制了竞争，对于地方保护主义的无能为力更是限制了竞争。全国卷烟市场被人为分割，地域间贸易壁垒使市场缺乏竞争。规模大的企业在本地域市场已经饱和，其他地域的市场进入成本太高或不能进入，企业规模受到很大的制约，只有引入市场竞争才可以充分发挥规模经济效应。
烟草专卖制度对价格和产量的控制是一种低效率的制度安排，限制竞争使资源的配置缺乏效率，生产要素和产品不能被对其出价最高的主体所拥有是其主要的弊端，也很难保证消费者的利益。在制度的实际运行过程中高昂的监督成本和信息成本导致国家专卖制度被地方保护扭曲为地方专卖制度。
专卖行政部门、烟草公司、卷烟生产企业三位一体的管理模式使生产企业往往成为一个“生产车间”，缺乏提高产品质量、降低生产成本、应对市场风险的激励机制。企业如果可以直接介入销售市场就可以降低交易成本，很可能极大提高其市场份额。提高中国烟草产业的总体效率和竞争力以应对“入世”的挑战，就必须进行制度创新，在产业内引入竞争机制，鼓励烟草企业跨地区的资产重组和企业兼并，保护烟农的合法利益，引导其走集约经营，逐步淡化管制的强制作用。改革相应的税收体制，逐步对烟草实施征收消费税的体制，打破地方保护主义。