关于引入可再生能源配额制若干问题的讨论，本文主要内容关键词为：配额论文,若干问题论文,可再生能源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《(可再生能源中长期发展规划》(下文简称《规划》)已正式发布，《规划》明确提出了我国可再生能源发展总目标：到2010年，可再生能源年利用量要达到3亿tce，占能源消费总量的10％；到2020年，可再生能源年利用量要达到6亿tce，占能源消费总量的15％。同时《规划》还提出，为保证规划目标的实现，将采取一系列措施支持可再生能源的发展，其中就包括引入强制性市场份额政策，即配额制政策。然而，长期以来对配额制的引入存在诸多争论，原因是，许多人对配额制及相关概念的认识不清，理解上存在差异。除此之外，由于不同的人所站的立场或者说所代表的利益群体不同也会发出不同的声音。为此，本文将对几个关键问题开展讨论，包括：配额制政策的基本内涵，配额制与相关政策的关系，如何认识各方面的置疑，配额制实施的制度基础，配额制设计需要体现的主要方面等。
1 可再生能源配额制政策的内涵
1.1 基本概念
可再生能源配额制政策(Renewable Portfolio Standard，简称RPS)在我国也称为可再生能源强制性市场份额政策(Mandatory Market Share Policy，简称MMS)。该政策在美国和澳大利亚等国家已实施多年。其基本含意是，在国家(或地区)电力建设中，要求可再生能源发电必须达到一定比例。该政策还规定，与配额比例相当的可再生能源电量可以在各地区(各电网)间进行交易，交易过程通过绿色证书(Green Certificate，简称GC)来实现。绿色证书是一种可交易的、能兑现为货币的凭证。
在配额制政策中，可再生能源发电的价值分为2部分：第一部分是基本部分。它是指可再生能源产生的电能在目前的电力市场条件下具有的价值，与常规能源所发的电能价值相同，这部分价值体现为实际电能交易的成本，受益者是实际的电能消费者；另一部分是可再生能源电力因其环境效益和其他社会效益而具有的价值，受益者是一个国家或一个地区所有的人，这部分价值还可能具有全球性的意义。
1.2 基本特征
配额制有3个明显的特征：首先，配额是基于立法制定的，具有法律的强制性。凡是没有完成法定配额义务要求的企业都将受到处罚，目的是确保可再生能源发展目标的实现；其次，配额制规定了一定时期内应达到的可再生能源发展目标，这个目标既可以是可再生能源增长的绝对量，也可以是一个增长比例，目的是保证可再生能源在未来一定时期内有一个固定的市场需求；第三，配额义务可以通过市场上绿色证书的自由交易完成。绿色证书交易为企业间的竞争提供了便利，对可再生能源发电技术的国产化和本地化起到积极的激励作用。
从以上配额制的基本特征可以看出，配额制是一种基于立法的，通过市场机制实现的可再生能源发展政策，是一种公正、透明的政策工具。由于不需要进行价格补贴，因此，不需要政府进行大量的资金筹集工作。政府的作用通常表现在监督配额完成情况并对未履行义务的企业进行处罚。其最大优势是：通过市场机制以最低的成本开发给定数量的可再生能源电力。
2 可再生能源配额制的运行机制
在配额制设计过程中，首先要确定一个明确的可再生能源发展目标，就是说我们要用RPS达到什么目的。其次要明确由那个部门负责组织，包括对整个过程的监管。第三是指定一个配额义务承担者来具体执行。第四，规定目标实现的过程中需要完成哪些具体的义务。另外，还要制定一个基于立法的奖励或惩罚的措施。为了说明其中的各种关系，我们可以借用《西游记》中唐僧师徒去西天取经的例子来形象说明：完成可再生能源发展目标好比去西天取经，唐僧负责整个过程的组织和管理，孙悟空是协助唐僧完成取经目标的义务的承担者。为了能够监督和管理孙悟空，唐僧需要给孙悟空的头上戴上一个金箍，如果他没有完成任务，唐僧就要念咒进行惩罚。如果任务完成得好，唐僧还可能给孙悟空香蕉作为奖励。那么对于配额制政策来说，适合扮演唐僧的角色的应该是一个强势的部门，由该部门履行对可再生能源配额义务承担者的监督责任，以便在“孙猴子”完不成配额义务的时候，能够果断念起紧箍咒进行处罚。如果“孙猴子”完成了任务，还可以给予相应的奖励。而对于扮演“孙猴子”的配额义务的承担者，可以指定包括传统电力生产企业、电网公司等。
在配额制政策下，义务承担者可采用2种方式来完成相应的义务：一是自己建设可再生能源发电设施；二是从其他已经完成了规定配额的电力企业手中购买其超额完成“义务量”而获得的绿色证书。这样，可再生能源发电就可以在2个市场实现交易：一是电能本身的实物交易，二是绿色证书交易。与此相对应，可再生能源电力的价值就通过2种渠道加以兑现：一是电能的实物交易市场，在这个市场上，物理上连网的电能供应者和购买者之间达成交易，交易渠道限于电力供应的物理设施。二是以绿色证书代表的可再生能源电力的环境和其他社会效益市场，受益者是全社会，其成本应该由社会支付。这部分价值的交易不受电力设施物理连接的限制，交易范围取决于所定义的受益范围。
3 配额制政策与总量目标制度的关系
可再生能源发展总量目标制度(Renewable Energy Target Policy，简称RETP)是我国《可再生能源法》所确定的基本制度之一，是一种目标趋向政策(Target-oriented Policy)。是指一个国家对未来一定时间内可再生能源发展总量做出的一种规定，是必须实现的国家目标。在我国，总量目标其实就是可再生能源的规划目标。总量目标的实现需要多种方式，RPS只是多种实现方式之一。可见，总量目标制度与实现总量目标的手段在整个可再生能源政策框架中所处的层次有明显不同。总量目标制度在整个政策体系中处于较高层次，起到总揽全局的指示作用。而可再生能源配额制(RPS)同强制上网政策(Feed-inlaw，简称FIL)和竞争性招标政策(Tendering)等只是总量目标制度的实现手段，处于次一级的层次。
特别应该指出的是，有些人往往把总量目标制度(RETP)和可再生能源配额制(RPS)相混淆，其实，二者有明显的区别。首先是含义不同。从RPS的英文原意(Renewable Energy Portfolio Standard)来看，该制度是指对可再生能源各种技术(项目)所提供的能源在总的能源供应中所占比例给定的一种标准；其次，二者针对的对象不同。RETP直接针对国家的各级政府。而RPS直接针对的对象是各类能源生产和流通企业，国外一般指电力公司(Utility)。总量目标制度具有明确的战略性、阶段性、计划性和指导性等基本特征。
4 我国是否有必要引入可再生能源配额制(RPS)
可以从配额制的作用来认识这个问题。由于常规化石燃料电厂对环境的污染没有计入成本，可再生能源发电带来的环境方面利益尽管具有社会性，但其成本却由企业本身承担，因此，可再生能源发电目前在电力市场中仍然不具备与传统能源进行公平竞争的前提条件。配额制政策用法律手段将个别企业的清洁电力生产的成本分摊到所有电力产品当中，可以实现外部成本的内部化，为可再生能源电力与常规化石燃料电力创造一种公平的市场。同时，绿色证书交易又为企业发展可再生能源带来的环境效益价值的体现创造了一种新的机制。不同电力生产企业靠绿色证书交易体系公平承担了对环境保护的义务。
可见，可再生能源配额制政策与以往激励政策有明显区别，它把过去主要依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制，为大规模发展可再生能源创造了条件。由此可以做出以下判断：配额制政策有明确的目标要求，有利于可再生能源规模化目标的实现；由于规定了一个长时间内实现的发展目标，从而保证了可再生能源的市场需求，它给出的强烈的市场指示信号有利于鼓励多元化投资，有利于实现可再生能源技术的商业化和本地化；由于引入了市场竞争机制，有利于降低成本，提高可再生能源市场竞争力；以法律手段将个别企业的清洁电力生产成本分摊到所有电力产品中，可以实现外部成本的内部化，为可再生能源电力与常规化石燃料电力创造了一种公平的市场；在实行绿色交易制度的条件下，总体上可以保证东部资金向西部地区转移，有利于开发西部丰富的可再生能源资源，实现东西部优势资源的互补。配额制的上述作用，可以帮助解决可再生能源目前面临的市场份额小，高出常规电力的成本无法及时消化等问题，因此，当前完全有必要引入该政策。
5 关于对配额制政策的若干置疑
目前，国内对于配额制政策有许多置疑，归纳起来包括：我国目前的市场还不是成熟的市场经济，还不适合配额制的实施；如果预先设定了可再生能源发展目标和配额，企业一旦完成配额就不会再主动完成更多的可再生能源发电，“配额”相当于给定了可再生能源电力发展的上限；配额制属于新政策，我国缺少相应的经验积累；配额制政策成本高，政府承担不起；由于各种可再生能源技术发展阶段不同，配额制政策将限制高成本技术的发展；在配额制政策下，大型企业在竞争中处于优势地位，某种程度上会限制和排斥新的、独立的、小规模的公司进入可再生能源发电市场，可能引起不公平竞争；比较来看，强制购买政策(FIL)比配额制(RPS)在促进可再生能源发展方面更有效；我国已经在《可再生能源法》中引入了FIL，再引入RPS可能产生冲突；在配额制下，由于可再生能源的价格完全取决于市场，而市场的不确定性使可再生能源电力的市场价格亦不确定，使可再生能源发电企业面临较大的风险等等。
关于当前我国市场条件还不适合配额制实施的看法，作者认为，这种判断有些不合时宜，在中国加入WTO多年之后如果仍然认为我国还不具备成熟市场经济条件，该提法存在偏见。实际上，我们国家已经是市场经济国家，目前的市场条件已经适于引入任何基于市场运行的政策工具。举一个例子，如，以往认为只有在成熟市场经济条件下才能建立的证券交易市场在我国已经成功运行了20多年。而配额制政策所需要建立的绿色交易系统比证券交易系统要简单得多，因此，市场条件绝不应该成为我们拒绝配额制的理由。
关于企业是否有积极性完成更多的配额，关键是配额比例制定得是否科学和合理，只要在一定时期内，企业完成了法定的、合理的配额，大可不必再期望它去完成更多的配额。如果需要完成更多配额，则可以通过法规的修订继续在下一阶段要求它完成更多的配额。如果同时有诸多的鼓励措施，使发展可再生能源有利可图，那么企业就没有理由不去投资可再生能源，因此，“配额”相当于设定了可再生能源电力发展的上限的说法是不恰当的。
关于缺少经验积累问题，作者只能说，在可再生能源政策创新上，我们应该大胆实践，在实践中积累经验。
关于配额制政策成本较高的说法，实际上，与FIL相比，RPS的运行不需要采取直接的价格补贴，而恰恰是某些专家推崇的德国的FIL却必须由电网进行高价购买，同时政府必须进行高额补贴，因此，FIL运行的高成本才是显而易见的。另外，作者认为，政策的实施既应考虑政策的成本，也应该关注政策的有效性，仅仅具有低成本却没有任何效果的政策是没有实施价值的。
对于高成本技术(如太阳能发电等)如何才能够在配额制政策下健康发展问题，作者认为，完全可以通过对配额义务承担者规定多种技术配额来解决。
关于配额制(RPS)和强制上网法(FIL)相冲突的置疑，作者认为，引入配额制政策过程中，如果不去照搬照抄，而是根据具体情况注意对其政策进行消化吸收。引入配额制过程中，我们可以采取对RPS对大型传统发电企业进行配额，同时以FIL对电网企业提出强制收购要求，那么，设计良好的RPS和FIL之间不但不会存在冲突，反而会相互补充。我国引入FIL的目的是解决可再生能源一直存在的上网障碍和价格偏低问题。除非我国能够像德国那样使可再生能源的上网电价高到具有足够的吸引力，否则，即便立法规定了电网必须收购可再生能源发电，开发商也不会有太多的积极性来开发更多的可再生能源。目前，我国风电行业遇到的问题已经说明了这一点。因此，适时引入配额制是在低补贴条件下解决可再生能源市场问题的途径之一。
关于在配额制下可再生能源发电企业面临较大风险的置疑，作者认为，配额制以强制性目标市场的方式保证了可再生能源市场的份额，恰恰降低了企业的整体风险。而在市场经济活动中，个别企业面临某些价格风险是正常的，任何政策都无法保证所有企业盈利。
6 关于引入配额制政策的制度基础
配额制是强制性的制度，必须以立法为依据。目前，随着我国相关法律法规的陆续颁布与实施，可以说实施配额制政策已经有了一定的制度基础。2006年1月1日，《可再生能源法》正式实施，我国首次确立了可再生能源的法律地位。该法提出了包括总量目标制度、统一管理制度、资源调查制度、规划编制制度、可再生能源并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、优惠贷款制度、税收优惠制度和法律责任追究制度等一系列制度和措施，为克服长期以来我国可再生能源发展中存在的障碍奠定了基础；2007年9月公布的《可再生能源中长期发展规划》，在明确提出了我国可再生能源发展总目标的同时，还提出将采取一系列措施支持可再生能源的发展，其中就包括引入强制性市场份额政策，即可再生能源配额制政策。
7 可再生能源配额制政策应体现的主要方面
如果引入配额制政策，可以《可再生能源法》和即将颁布的《能源法》为基础，制定配额制的具体实施管理办法。我国可再生能源配额制政策的制定应充分考虑可再生能源发展的多目标性和区域的复杂性，应对国外的模式进行相应改进，由单一配额变为多层次配额，由单纯的发电配额变为综合配额，由原来行业配额变为同时考虑区域配额。因此，配额制政策的设计应体现以下主要方面：
(1)关于纳入配额制的可再生能源技术范围，除了包括发电以外，可以考虑把生物液体燃料纳入配额范畴。
(2)关于配额义务履行，可以考虑把化石能源发电公司、电网企业和大的石油企业等作为义务承担者。
(3)关于配额标准的制定，应该考虑对《可再生能源中长期发展规划》中鼓励发展的各种可再生能源技术规定最低标准。
(4)关于可再生能源的监督管理，应以法律形式确定相对独立的管理机构及其权利与义务。
(5)关于激励与惩罚措施，应对超额完成最低配额的企业规定具体的奖励措施和标准，对完不成最低配额的企业规定具体的惩罚措施。
(6)根据《可再生能源中长期发展规划》对不同的地区制定不同的发展目标，然后再相应地制定地区差别配额指标。
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