论行政强制执行，本文主要内容关键词为：强制执行论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A
行政强制执行作为国家运用其权力对不履行行政法义务的相对人，依法采取强制手段，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为，在国家行政活动中具有重要地位与作用，在行政权行使过程中不可缺少。我国行政强制执行立法在90年代初已开始，至今尚未完成，原因很多，其中之一是理论研究不足。本文试就行政强制执行理论问题作一探讨，以求对立法工作有所裨益。
一、行政强制执行概念的界定
（一）有关行政强制执行概念的争论
目前理论界主要有以下几种有代表性的观点：(1)行政强制执行是国家行政机关的职权行为，是特定的国家行政机关和经法定程序授权或受托的组织，依照法定授权范围和程序，对逾期不自动履行行政法规定的义务的行政相对人（包括特殊情况下对将要进行或正在进行危害国家、社会和公民人身利益的行为的当事人），实行强制手段，以达到行政目的的具体行政行为。(2)行政强制执行是行政机关对有法定作为义务的义务人在不履行义务的情况下，直接实施实力强制以实现法定的义务内容。(3)行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不履行行政机关所科义务的行政相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度。(4)行政强制执行是指在行政相对人拒不履行行政主体所作出的并且已经生效的具体行政行为所确定的义务时，有关国家机关依法强制相对人履行该义务，或者由国家机关本身或第三人直接履行或代为履行该义务，然后向义务人征收费用的法律制度。
从上述四个定义我们可以看出，它们之间的重大分歧主要表现在以下两个方面：
1.行政强制执行的执行主体是一元的还是两元的？换句话说，行政强制执行权是仅仅归属于行政机关还是既归属于行政机关又归属于人民法院？观点(1)和观点(2)一致认为：行政强制执行的执行主体是行政机关，由行政机关申请法院执行只是行政强制执行的特例，它属于司法强制执行，是司法程序中的一种制度。观点(3)和观点(4)认为，行政强制执行的执行主体既包括行政机关，也包括法院，这是因为行政强制执行系指有关国家机关强制执行已经生效的具体行政行为的活动，至于执行主体是谁毫无关系。也就是说，无论是行政机关，还是法院，只要是执行已经生效的具体行政行为，便是行政强制执行。
2.行政强制执行的外延之争相去甚远。有的学者认为，行政强制执行既包括对已设定义务的强制执行，也包括紧急情况下的即时强制，如观点(1)，这是最广义的行政强制执行。有的学者认为，行政强制执行是对已设定义务的履行，如观点(3)和观点(4)，这是广义的行政强制执行。还有的学者认为，行政强制执行仅是指行政机关直接实施实力强制以实现已设定的义务，该内容相当于直接强制执行，而不包括间接强制执行在内，如观点(2)，这是狭义的行政强制执行。该学认为，间接强制执行是强制履行而非行政强制执行，其理由是，当行政相对人拒不履行行政法义务时，行政主体或行政主体委托的人已实现了行政相对人的义务，还强制相对人去履行什么？因此该学主张称间接强制执行为强制履行更加确切。
（二）行政强制执行的特点
关于行政强制执行的特点，学者们就此已达成共识。
1.行政性。首先，从行政强制执行发生的领域来看，它是发生在行政管理领域中的，与实现行政目的直接相关。国家机关出于维护公共秩序和实现公共利益的目的，必然会要求行政相对人履行一定的行政法义务，如果行政相对人逾期不履行生效的行政处理决定，国家机关（主要指行政机关）可以强制实现行政相对人的义务。从行政强制执行产生的原因和实现的过程中可以看出，行政性是行政强制执行的基本特点。
其次，从行政强制执行的性质来看，它是一种具体行政行为。表面上看，行政强制执行仅是对行政处理决定的执行，它并不能增加或减少行政相对人的义务；而从深层次看，行政强制执行也会对行政相对人的权利义务产生直接的影响。这是因为行政处理决定作出之后，尽管行政相对人的权利义务已处于确定状态，但是否可以立即强制执行，还有待于行政主体的再次判断。其原因是行政强制执行的前提条件是行政相对人有能力履行而拒不履行行政法上的义务，如果没有履行能力，行政主体不能立即强制执行。由此看来，行政强制执行对行政相对人的权利义务会产生直接的影响，能够引起行政法律关系的变更，因此是法律行为，是具有法律效力的执行性的具体行政行为。
最后，从行政强制执行权与行政权的关系来看，前者是后者不可分离的一部分，这也体现出行政强制执行的行政性特征。所谓行政权，是指国家行政机关执行法律，管理国家事务的权力。“从逻辑结构上分析，一项完整的行政权既应当包括决定权和处理权，也应当包括执行权。”从功能的角度来看，行政决定权和处理权解决义务的设定问题，而执行权解决义务履行受阻时的实现问题，后者是前者的派生和延伸，是前者得以实现的保障。
行政强制执行的行政性特征给了我们重大的启示，行政强制执行是发生在管理领域中的，“不论从掌握的情况还是从处理该问题的技术上看，最有发言权的是行政机关而不是人民法院。”行政强制执行是一种具体行政行为，其执行主体也只应是行政机关。从法理的角度分析，行政强制执行权是行政权的一个组成部分，行政强制执行权是行政机关应有的职权，该权力只应由行政机关行使。
2.强制性。行政强制执行并非行政机关执法的必经程序，它只有在行政相对人不主动履行行政法义务时，才由行政机关依靠国家强制力为后盾强制实施。这里所说的强制性并非一种主观上的威慑力量，而是在客观上实际使用的手段；它不依赖于人们在认识上的认从和接受，而表现为在实际操作过程中的直接运用和对义务人的强迫。
3.执行性。行政强制执行的根本目的是实现相对人的行政法义务，具体来说，它在原则上并不追加相对人新的义务和要求，只不过是把义务人所应履行的义务由非事实状态转化为事实状态。
（三）行政强制执行的种类划分
根据不同的标准，行政强制执行可以划分为不同的种类。根据执行主体的不同，可以划分为公安行政强制执行、海关行政强制执行、税务行政强制执行、工商行政强制执行等；根据执行标准的不同，可以划分为对财产的行政强制执行、对人身的行政强制执行和对行为的行政强制执行。
还有一种行政法学界最古老最传统的分类方法，它以行政强制执行的方式和强制的程度为标准，把行政强制执行分为间接强制执行和直接强制执行。“直接强制执行是指当义务人逾期拒不履行行政法义务时，执行机关对其人身或财产以强力手段直接强制义务人履行义务或通过强制手段达到与义务人履行义务相同状态的一种行政强制执行方式。”前者如公安机关对违反社会治安管理者的强制拘留、强制传唤，后者如税务机关对拒不缴纳税款的相对人的强制划拨等。其共同特点是，行政法义务的最终承担者是行政相对人；区别是，前者是行政机关强制相对人履行，后者是行政机关直接实现行政相对人应尽的义务。“间接强制执行是指执行机关通过间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务或达到与履行义务的相同状态。”前者如缴纳滞纳金，后者如代执行。笔者对这种分类方法存有异议。如代执行与直接强制执行的区别何在？如果由行政机关代执行，与直接强制执行中的行政机关直接实现相对人义务没有任何区别。即使由第三人代执行，也和行政机关代执行没有本质区别，因为第三人和行政机关之间是代理关系，第三人在执行中产生的一切责任均由行政机关承担。有的学者认为，代执行的执行费用由行政相对人支付，故为间按强制执行。但当代执行费用为零时，代执行是间接强制执行还是直接强制执行？还有一个问题，按这种分类方法，强制划拨无疑是直接强制执行，但强制划拨又可看作一种特殊的代执行，是一种执行费用为零的代执行。我们设想一下，如果行政机关强制划拨的费用很高，该划拨费用肯定要由行政相对人支付，那么强制划拨与代执行有何本质区别？由此看来，把行政强制执行划分为直接强制执行和间接强制执行是不科学的，两者的外延存在着交叉的现象，同时，有些执行手段很难判断出它是直接的强制执行还是间接的强制执行。
笔者认为，可以根据行政相对人行政法义务实现的方式对行政强制执行进行科学的分类。尽管行政法义务的最终承担者是行政相对人，但行政法义务的实现主体可能是行政机关，也可能是行政相对人。如强制划拨、强制抵缴、强制拆除等行政强制执行措施都由行政机关实施；而征收滞纳金等行政强制执行措施则不同，它由行政机关强制相对人自己履行义务。因此，根据行政相对人行政法义务实现的主体不同，我们可以把行政强制执行分为行政机关的执行和行政相对人的执行，前者是指行政机关凭借国家强制力量，直接实现相对人的义务；后者是指国家行政机关以国家强制力为后盾，强制相对人实现行政法义务。当然，根据行政机关强制相对人执行的方式和强制的程度，还可以把行政相对人执行进一步区分为直接强制相对人执行和间接强制相对人执行，前者如强制服兵役，后者如征收滞纳金。需要说明的是，行政机关执行和行政相对人执行的界限不是绝对的，因为任何一方主体在执行时都离不开另一方主体的配合，但矛盾总有主要方面，在实现行政法义务时，哪一方主体的力量居于主导地位是很容易区分的。
（四）执行强制执行、行政强制和即时强制三者关系的探讨
一种意见认为，行政强制即行政强制执行；另一种意见认为，行政强制是指行政机关对不履行义务的相对人采取的直接强制措施；还有一种意见认为，行政强制是指行政机关为实现行政管理目的而采取的各种强制性手段，它不仅包括行政强制执行，也包括即时强制。
笔者认为第三种意见较为科学。从实践来看，我们可以把行政机关采取强制手段、限制影响相对人权益的措施统称为行政强制措施。根据行政主体采取这些措施的目的不同，可以将其分为三类：第一类是行政主体为预防或制止危害社会行为的发生而采取强制措施，其共同点是，它不以原有义务的存在和相对人不履行为前提，而通常是由行政机关在紧急状态或必要情况下即时直接依法而实施，该行为称之为即时强制。第二类是行政主体为实现已经生效的行政处理决定而采取的措施，其共同特点是，它以行政相对人有义务而故意不履行为前提条件，当具备这些条件时，行政机关采取的措施是行政强制执行措施，采取措施的行为称之为行政强制执行。第三类是行政主体直接以法律、法规和规章为依据而采取的非即时的强制措施，如行政强制许可。该类行政强制措施的实施，一般需第三人申请，行政机关一般不依职权主动实施，可以称之为其他行政强制措施。即时强制和行政强制执行的本质区别在于即时强制不以原有义务的存在为前提，而行政强制执行则相反；即时强制是在紧急状态下采取，而行政强制执行则不然。其他行政强制与即时强制的区别在于，它不是在紧急情况下采取的措施，也不是为预防或制止危害社会行为的发生；与行政强制执行的区别在于，它不以原有义务的存在为前提，也不是为了实现已生效的行政处理决定。
从以上分析中我们可以看出，行政强制包括即时强制、行政强制执行和其他行政强制。即时强制和行政强制执行是并列的概念，不存在相互包含的关系，两者构成了行政强制的主要部分。
我们在分析了行政强制执行的特征，划分了行政强制执行的种类后，可以把行政强制执行的概念界定为：行政主体为保障行政管理活动的正常进行，在行政相对人不履行行政法义务时，由行政主体凭借国家强制力，直接实现行政相对人义务或由行政主体以国家强制力为后盾，采取直接或间接的手段，强迫相对人实现应履行义务的一种具体行政行为。
二、行政强制执行权的归属
（一）行政强制执行权分配的三种模式
由于不同国家的历史条件和社会政治、经济状况的差异性，行政强制执行制度的差别很大。综观世界各国立法，共有三种模式：
1.行政机关自力强制执行。这种模式要求当行政相对人不履行行政法义务时，由行政机关径自采取强制措施，迫使义务人履行义务而无需求助于司法机关。德国、奥地利和我国的台湾地区都采取这种模式。
2.申请司法机关强制执行。这种模式把行政强制执行权赋予司法机关，当行政管理相对人不履行行政法义务时，行政机关本身并无强制执行权，但可以请求司法机关用国家强制力保障所需行政状态的实现。现今的美法等国即采用这种模式。在具体运作时又包括两种形式：一种是在行政相对人逾期不履行义务时，行政机关可向法院提起刑事诉讼，由法院依据刑法及刑事诉讼程序对不履行义务者处以刑罚，以刑罚制裁来保障行政目的的实现。“法国刑法将不履行行政法义务、且损害公益的行为，规定为可受刑罚处罚的行为，由司法机关给予刑事制裁，以此来保证义务人履行义务”。另一种是“行政相对人逾期不履行义务时，行政机关可提起民事诉讼，请求法院颁发执行令促使义务人履行义务。”“如果当事人不遵守法院的命令，构成藐视法庭罪，可能受到拘禁或罚金的处罚。”“此外，尚有法院依刑事诉讼程序对义务违反者科处刑罚制裁的方法。”
3.折衷模式。这种模式并不一概否认司法机关的行政强制执行权而仅赋予行政机关行政强制执行权，也不完全把行政强制执行权赋予司法机关而排斥行政机关的行政强制执行权，而是主张当行政相对人不履行义务时，行政机关既可以径自强制执行，也可以申请司法机关执行，但何时由行政机关执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律、法规明示。因此，有的学者把这种折衷模式称为“行政机关依法强制执行”。如我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院执行，或者依法强制执行。”
（二）我国行政强制执行的现状
我国《行政诉讼法》第66条规定了行政强制执行制度，它包括以下几种情形：(1)申请法院执行。如《草原法》第21条规定：“当事人对有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府作出的罚款或者赔偿损失的决定不服的，可以在收到通知之日起一个月内向人民法院起诉；对有关罚款的决定，期满不起诉又不履行的，有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。”(2)由作出处罚决定的行政机关执行。如《治安管理处罚条例》第34条规定：“公安机关对于违反治安管理的人，需要传唤的，使用传唤证。对于当场违反治安管理的人，可以口头传唤。对于无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤。”(3)由作出行政处罚的行政机关执行或申请法院强制执行。如《海关法》第53条规定：“……当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣押的货物、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”(4)只规定了行政处罚，但处罚由谁执行却未作规定。如《城乡个体工商户管理暂行条例》及《实施细则》规定了个体工商户违反条例规定时，工商行政管理机关可以给予处罚，但没有规定如果义务人不履行义务，工商行政管理机关是自己执行还是申请法院执行。
笔者对我国涉及行政强制执行的65部法律、法规进行了统计，其中申请法院执行的约占70%，主要集中于农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域；行政机关执行的约占23%，主要集中于公安、税收等领域；行政机关和法院选择执行的约占3%，主要集中于海关管理领域；只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4%。从上述一组数字中可以看出，我国目前的行政强制执行以行政机关申请法院执行为主，以行政机关自力执行为辅，还有一部分法律没有明确规定行政强制执行权的主体。这种混乱的局面，存有许多弊端。
首先，正常的行政管理活动受到阻碍，严重影响行政效率的提高。当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高。其原因在于行政机关的行政强制执行权太少，许多执法任务很重的行政机关，诸如城建、环保、技术监督、土地管理等部门自身没有行政强制执行权，当义务人没有正当理由拒不履行行政法义务时，行政机关除申请法院执行外，便束手无策。而申请法院执行，程序繁琐，难免导致一拖再拖，客观上不仅助长了行政违法行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更加低下。
其次，法院的执行负担过于沉重，严重影响其正常的司法审判活动。
再次，执行主体较为混乱，不利于行政相对人合法权益的保护。规定既可以由行政机关执行，也可以申请法院执行时，容易出现“踢皮球”现象。当行政机关发现执行起来有相当难度而申请法院执行时，如果法院执行起来也很难，它可能会以行政机关有执行权为由而把案件交由行政机关自己执行，出现扯皮。而法律、法规中没有规定哪个机关行使行政强制执行权，行政相对人的权益更容易遭到侵害。
（三）行政强制执行权应归行政机关
从我国行政强制执行的现状可以看出，我国行政强制执行制度的改革势在必行。笔者认为，应把行政强制执行权归还行政机关。
1.行政权与司法权的关系要求把行政强制执行权归还行政机关。法治要求权力分立，在我们国家则表现为国家机构之间的职权分工。行政机关与司法机关之间的权限分工只有十分明确，才能提高行政效率，才能保障司法机关集中精力做好司法工作。并且，行政强制执行，毕竟发生于行政管理领域中，由行政机关行使行政强制执行权，更利于发挥行政机关的优势。
2.行政强制执行的具体行政行为性质要求把行政强制执行权归还行政机关。行政强制执行是具体行政行为，一旦作出之后就具有公示力、拘束力、确定力和执行力。没有法律的特殊规定，任何机关不得停止其执行。如果让法院行使行政强制执行权，必然导致该执行决定法定效力的不稳定。这是因为，根据我国现行的有关行政法律、法规的规定，法院对行政机关的强制执行申请应进行审查，决定是否予以执行。这就会产生一个问题：如果法院经审查决定不予执行，那该行政决定的效力如何确定呢？这与该行政决定确定力与执行力的特点是相矛盾的。从另一角度看，我国最高法院的司法解释明确规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。”也就是说，行政机关在申请法院执行时，法院不必通过审判组织，而仅仅通过执行机构，不要通过审判程序而仅仅通过审查即可确认行政机关的强制执行决定是否有效，这显然不符合法院的审判原则和程序。总之，法院执行机构审查行政强制执行决定是否有效，既缺乏宪法依据，违反了该行政决定确定力与执行力的特点，同时也不符合法院的审判原则和程序。
从操作层面上看，目前我国行政机关申请法院执行既不同于行政权本位的德国、奥地利，也不同于司法权本位的美法等国家。前文已述及，德国、奥地利、我国台湾等国家和地区也有少数的特殊案件由行政机关申请法院执行，但行政机关和法院之间是委托方和受托方的关系，法院接到执行通知必须执行，无权审查行政强制执行决定是否合法。美法等国家是行政机关向法院提起民事或刑事诉讼，由法院的审判组织审查行政强制执行决定是否合法以及行政相对人是否拒绝履行行政法义务，而不是由法院的执行机构审查行政强制执行决定是否合法。
许多学者主张法院行使行政强制执行权的理由就是行政机关经常滥用行政强制执行权，实际上这也是行政机关行使该权力面临的最大问题。对此，我们应尽快制定《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法制化轨道。通过制定法律授予行政机关行政强制执行权，制订科学合理的执行程序，规范行政强制执行权的行使，同时加强法律监督和司法救济，保障相对人的合法权益。
三、行政强制执行的程序设定
正如一位英国法官所说，“一部健全的法律，如果用专横的武断的程序去执行，不能发挥良好的效果。一部不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”科学合理的执行程序，一方面能保障行政强制执行活动的顺利进行，提高行政效率；另一方面，能保障行政强制执行的合法性，确保行政相对人的合法权益不被侵犯。
在探讨行政强制执行程序的设定之前，首先要解决行政强制执行的操作主体问题。这个问题的提出是因为，每一个行政机关都拥有行政强制执行权，必然会存在执法的人力、物力与财力不足等诸多问题。同时从成本与收益的角度看，每一个行政机关都设立一个执行机构，必然造成资源上的浪费。因此，笔者建议几个执法力量较弱的行政机关可以在行政系统内部设立相对独立的行政强制执行机构，它不隶属于任何一个行政机关，其性质是一个执行机构，是行政机关的一种“能动的工具”，对行政强制执行决定只有执行的义务，而无审查的权利。执行机构和行政机关之间是代理与被代理的关系，该机构只要按照法律规定的程序去执行，不承担任何责任。如果因为行政强制执行决定本身违法而给行政相对人造成损失，责任由行政机关承担；如果因为执行不当或违法而给行政相对人造成损失，按代理的原理，责任由执行机构承担。需要说明的是，并不是所有的行政强制执行案件都必须由该执行机构执行，那些执法任务重、执法力量较强的行政机关可以单独组建自己的执行队伍。
笔者提出设立单独的行政强制执行机构是有法理依据的。我国《行政处罚法》第16条明确规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。我国台湾“行政执行法”第4条明确规定：“公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行之。”既然行政处罚权可以由一个行政机关行使，金钱给付义务可以统一由行政执行处统一执行，那么行政强制执行权也可以由一个执行机构来执行。
目前，理论界关于行政强制执行的程序大致有以下几种观点：(1)行政强制执行分为三个阶段：行政强制执行决定、告诫、执行决定的实施。(2)行政强制执行分为四个阶段：调查、审查、通知和告诫、执行。(3)行政强制执行主要包括执行案的受理和审查、命令相对人限期执行、执行。
上述三种观点大同小异，如观点(1)认为执行第一阶段应该制作行政强制执行决定书，期间可进行调查、审查并作出决定。事实上，它和观点(2)是一致的。这三种观点共同的弊端是行政强制执行程序过于简单化，这主要是由于行政强制执行主体较混乱造成的。执行主体不统一，很难设定统一的、科学的执行程序。由于我们主张行政机关拥有全部的行政强制执行权，因此，程序设定也较容易。
由于行政强制执行的种类和方式不同，行政强制执行的程序也不可能完全一样。上文根据行政相对人义务实现的主体不同，把行政强制执行分为两类，一类是行政机关直接实现行政相对人的行政法义务，另一类是行政机关强迫行政相对人履行应尽的行政法义务。这两类执行程序并不完全相同。
（一）行政机关直接实现行政相对人义务的执行程序
大体而言，行政强制执行的一般程序包括作出行政强制执行决定、行政强制执行决定书的送达与行政强制执行的实施和终结三个阶段。
1.作出行政强制执行决定并制作行政强制执行决定书。行政强制执行决定是行政机关依法作出的、决定对义务人采取行政强制执行措施的具体行政行为。它是实施行政强制执行的直接法律依据，也是行政强制执行程序的基本环节。由于行政强制执行有实力强制的特点，关系到行政相对人的人身或财产权益，因此，行政强制执行决定的作出必须慎重。从保护行政相对人合法权益的角度出发，作出行政强制执行决定必须注意以下两个问题：
首先是行政强制执行决定作出前的调查。这是作出行政强制执行决定的必要环节。没有调查就没有发言权，在行政强制执行领域则表现为没有调查就不能作出行政强制执行决定。当行政相对人逾期不履行行政法义务时，行政机关不能盲目地强制执行，一方面应详细地向行政相对人本人调查，弄清楚不履行义务的原因。在调查的过程中，应详细听取行政相对人的辩解，做到明察秋毫。另一方面，对行政相对人的亲属、朋友、所在单位或街道进行深入细致地调查，全面了解行政相对人的思想情绪和经济状况等，也可以在有关单位或基层组织的协助下，查看相对人身体和财产状况，以便弄清楚不履行义务的真实原因。调查的结果可能有三种情况：一是发现行政相对人想履行而客观情况不允许，则应暂缓强制执行。二是撤销行政处理决定，不予行政强制执行。在调查的过程中如果发现原行政处理决定不符合法律的规定或立法宗旨，行政机关应立即予以撤销或变更。三是作出行政强制执行决定。这种情况只有在行政处理决定合法而且合理，行政相对人有能力履行而拒不履行的情况下才发生。
其次是关于行政处理决定与行政强制执行决定的衔接问题。对此缺乏相关法律规定。从实践中来看，行政强制执行决定的具体形式有两种：一种是行政强制执行决定的内容在行政处罚或其他行政处理决定中表述，而不再另行制作行政强制执行决定书。如在治安管理处罚中，公安机关对无正当理由逾期不交纳罚款，需按日征收滞纳金的，只要在原处理决定中注明，而不必另行制作征收滞纳金决定书。另一种是根据行政处理或处罚决定书的内容另行制作行政强制执行决定书。这两种方式何者更为合理？笔者认为，从充分保护行政相对人合法权益的角度来看，应统一制作行政强制执行决定书。这是因为：(1)行政处理决定并不必然导致行政强制执行；(2)两者的内容并不完全一致。行政处理决定书中仅规定行政相对人应履行的义务、享有的申请复议和提起诉讼的权利，以及不履行义务也不申请复议或提起诉讼将导致行政强制执行的法律后果，至于行政强制执行的方式、时间、执行人员等都不可能在行政处理决定书中作详细规定，因此有必要制作行政强制执行决定书作为执行的直接依据。
2.行政强制执行决定书的送达。送达是指行政强制执行决定书制作完成以后，如果行政相对人仍然没有履行应尽的义务，行政机关在执行前将该决定书送交相对人的法律行为。送达虽然只是一种通知行为，但从其作用和功能上看，应当把送达视为行政强制执行的必要程序。一些国家的立法都将告诫规定为必要程序，有的学者甚至称之为“行政强制执行的核心程序”。当然，送达的途径多种多样，可以直接送达，也可以留置送达。至于采取何种途径，由行政机关根据情况决定。从保护行政相对人合法权益的角度出发，应以直接送达为原则，以留置送达为例外。留置送达只有在行政相对人故意不接收或逃避接收行政强制执行决定书的情况下才适用。
至于送达的时间，应根据案件的具体情况而定。一般而言，在不影响执行的情况下，应尽可能早些送达，至少应于执行前送达。因为行政相对人知道了行政强制执行的时间后，可以提前作些准备，这对于强制拆除等案件有重大意义。这样不仅可以减少在执行过程中造成损失，也可以保证行政强制执行的顺利进行。
当然，如果行政强制执行由专门的执行机构实施，该行政强制执行决定除送达行政相对人之外，还必须送达行政强制执行机构，同时行政机关要下达执行命令，要求执行机构严格按照执行决定书的内容去执行。
3.行政强制执行的实施。行政强制执行决定书经送达并生效后，如果义务人仍然没有履行，该强制执行决定即产生执行力。在这种情况下，行政机关应当按一定的程序实施行政强制执行决定。从国外的立法和实践来看，各国对行政强制执行的实施都规定了比较详细周密的程序。从我国的实际情况出发，行政强制执行的实施包括如下步骤：
第一，在执行开始时，负责执行的人员应向义务人出示证明身份的证件和执行文书，并详细说明情况，争取行政相对人的配合。
第二，邀请行政相对人到场。这是行政强制执行过程中最为重要的一步。如果行政相对人拒不到场，执行机关应邀请行政相对人的利害关系人到场作为见证人。目前关于执行见证人制度还没有统一的法律规定，因此建议制定《行政强制执行法》时，可以借鉴《刑事诉讼法》中的证人制度，明确规定行政相对人的近亲属有义务到执行现场见证，并且有证明执行情况和在有关记录文件上签字的义务。设立执行见证人制度，一是可以监督行政机关正确行使行政强制执行权，切实保障行政相对人的合法权益；二是可以起到证人的作用。一旦行政强制执行结束后，行政相对人认为行政强制执行超出了执行决定书的内容或执行不当而提起行政诉讼时，见证人可以证明行政相对人的损失是否是由执行机关造成的。
第三，详细制作执行笔录。执行笔录的内容要尽可能地详细，并必须于当场完成，而且要有行政相对人或见证人签字或盖章。在执行笔录中应详细记载执行完结时标的物的现状以及相关财产的处理情况等。一旦进入诉讼领域，执行记录可以起到证据的作用。
（二）行政机关强制相对人实现义务的执行程序
从总体上来说，这一类执行程序较为简单，它与第一类执行程序的相同之处不作赘述。根据该类行政强制执行的情况不同，执行程序又有所不同。一是行政机关采取间接的强制手段，强制相对人履行义务，如征收滞纳金。这类执行的程序较为简单。行政处理决定生效后，一旦行政机关调查后发现行政相对人无故拒不履行，即可依法按日征收滞纳金。二是行政机关采取直接的强制手段，强制相对人履行义务，如强制服兵役。这类强制执行很容易侵犯相对人的人身权利，因此建议应先采取间接的强制手段，借鉴我国台湾地区的做法，在情况允许的条件下，可以采取处罚的方式，即通过怠金来强制服兵役。台湾现行的“行政执行法”第30条明确规定：“……负有行为义务而不为，其行为不能由他人代为履行者，依情节轻重，处新台币5千元以上30万元以下怠金。”第31条又规定：“经依前条规定处以怠金，仍不履行者，执行机关得以连续处以怠金。”当然，为了保障行政管理活动的顺利进行，在采取间接的强制手段达不到目的时，再采取直接的强制手段。
[收稿日期]2000-03-06
标签：强制执行论文; 法律论文; 行政相对人论文; 行政主体论文; 司法行政机关论文; 行政处理论文; 行政强制法论文; 法律主体论文; 行政诉讼法论文; 申请执行论文; 行政法论文;